西部生態文明建設的環境執法保障*

武彥波

蘭州理工大學法學院，甘肅　蘭州　730050

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西部生態文明建設的環境執法保障*

武彥波

蘭州理工大學法學院，甘肅蘭州730050

我國西部生態文明法治建設已經取得很大成績，但仍然存在不少問題。環境執法是生態文明法治建設的重要組成部分，環境執法狀況的好壞，會對生態文明建設產生直接的影響。所以，面對西部嚴峻的環境形勢，在生態文明建設的背景下，通過分析西部環境執法現狀，探索更好的環境執法路徑，是回應現實需求的需要。通過強化部門合作，實現統一聯動；加強執法隊伍建設，完善公眾參與機制等是實現環境執法保障目的的有效手段。

生態文明建設；法治；環境執法；路徑

生態文明建設貫穿于國家治理的全過程之中，是一個系統性的工程。從法治層面講，如何在立法、司法和執法的過程當中融入生態文明的理念，實現法治為生態文明建設保駕護航，是當下一個重要的法學命題。針對西部生態文明建設，本文主要從環境執法的層面進行探討。

一、生態文明建設與環境執法的關系

生態文明建設是中國特色社會主義“五位一體”布局的重要組成部分，將生態文明建設納入總體布局，將有利于從國家治理的頂層設計上協調經濟發展與環境保護的矛盾。黨的十八大報告強調，生態文明建設必須依靠法治，通過制度來規范和約束人們的行為，使生態文明建設得到有效落實。

法律是文明的產物，同時也是維系文明發展的手段。[1]在現代民主社會，依據法律來進行國家治理和社會事務的管理成為一種常態。現代法治具有規范性、穩定性和民主性的色彩，它所具有的權威得到社會公眾的認可和信賴，這決定了法治在生態文明建設中的地位和作用。首先，生態文明建設是理論指導下的實踐工作，在具體的實踐當中，各地區和不同領域都會積累一定的實踐經驗，而法治所具有的規范性特點有助于對這些零散的經驗進行加工整理，使之條理化，更具科學性，并逐步成為具有普遍效力的法律，從而更好的指導生態文明建設的實踐活動。其次，法治符合民主社會發展的趨勢，在生態文明建設過程中需要人民大眾的廣泛參與，它是一項系統性工程，與每個人的利益息息相關。通過法治實現機會平等，保證每個人都享有發言權、知情權，從而為生態文明建奠定堅實的社會基礎。第三，法治具有穩定性的特征，生態文明建設既需要當代人的努力也需要后代人繼續為之奮斗，具有艱巨性和漫長性，所以生態文明建設應當保持連貫一致，不能因為局部政策調整而輕易變動。法律具有公信力，它不會隨領導者個人意志而輕易更改，符合了公眾的信賴利益保護要求，使生態文明建設得以穩步推進。

在生態文明建設領域，構建科學的法律制度是基礎和前提，而制度的好壞和實效的發揮最終落腳點在執法層面上。“徒法不足以自行”，生態文明的法治建設效果如何，最終要通過環境執法來體現和檢驗。符合生態文明理念的法律制度只有最終落到實處，才能真正推進生態文明建設，實現法律對生態文明建設的保障功能，所以，我們必須高度重視環境執法的理論與實踐研究。

二、我國西部環境執法現狀分析

目前環境保護工作已經引起我國政府的高度重視，中央提出對領導干部實行生態環境損害責任的終身追究制，離任時要有自然資源資產離任審計，但是具體的實施細則和處罰措施還有待進一步推進。環境執法工作牽涉到多方的利益，加之環保部門屬于傳統的政府“弱勢”部門，執法力度有限，造成環保執法過程中出現許多不盡如人意的問題。

西部地區是我國水源的重要涵養地，生態環境復雜多樣，但同時也是我國生態脆弱的地區。在國家大力振興西部經濟的同時，經濟發展與環境保護的矛盾也越來越凸顯。在目前推進一代一路建設的過程中，西部的環境問題更進一步引發人們關注。針對西部環境執法中存在的問題分析如下。

(一)環境執法部門的權責界線問題

環境問題往往與經濟問題和社會問題有密切的關系，背后涉及多方利益沖突，具有復雜性和關聯性。所以從這個角度講，要想有效地解決環境問題，就需要協調好各方的利益關系，而協調各方關系則要求環境執法的不同部門發揮自身優勢，相互之間有效配合與積極合作。但是在環境執法的實踐中，環保部門的職能分工有時并不是那么清晰，特別是在西部一些市縣的環保部門，職能交叉現象更加嚴重。這種交叉帶來極大的弊端。各部門從本部門的利益出發，遇到分工不明確、職權相互交叉的情況時進行協調工作是很困難的。它們相互之間爭奪審批、發證、收費、處罰等對本部門有利益的權力，而對于自己投入力度大或者獲得利益小的一些環保工作不愿意接手，能拖則拖，能推則推，環保工作形成“九龍治水”的局面。[2]在另一方面，西部地區環保部門在委托執法中存在著“轉委托”現象，這既是不合法的，同時也會影響到執法的實效。[3]

(二)環境執法體制存在的不足

我國目前的法律規定對統一管理的環境執法部門規定的較為詳細和具體，對分散管理的環境執法部門卻比較少。具體說，大多數規定過于籠統，在基層環境執法過程中，針對不同的環境問題，缺乏統一規范的程序設定，造成執法不規范、不到位；對環境執法的監督和追責辦法也不明晰，常常引發執法不作為問題。在西部地區，環境執法的另一個顯著問題是環境執法地位不獨立，執法活動受地方政府的制約。在旅游景區和自然保護區等區域，環保與地方經濟發展呈正相關，環境執法工作得到地方政府和民眾的認可和支持。但是在一些礦產資源豐富的區域，為了提升地方經濟水平，地方政府為東部地區一些高污染高能耗的企業來此安家落戶提供了寬松的政策，極大的降低項目審批的環評標準。甚至地方環境執法部門對排污行為給予處罰時都會有政府出面調解，使環境執法陷于尷尬的境地，損害了執法的權威。

(三)環境執法機構的問題

執法人員的素質直接影響環境執法的實效，雖然經過幾十年的建設和發展，我國西部的環境執法水平和能力有了很大的提高和改善。但是從總體上看，我國西部環境執法人員的素質與目前的環境執法需求仍存在較大差距，環境執法水平和能力在整體上處于一個比較低的層次。尤其是西部一些基層環境保護機構，執法人員學歷低，具備法律知識或相關環境監管測試知識技能的人員更是寥寥無幾。這些環保機構在進行人員選拔過程中，受當地社會因素的影響，加上選拔不夠謹慎和嚴格，使得一些業務水平低、文化水平低的人員進入環境執法的隊伍里。[4]這些人員在環境執法的過程中由于對環境保護的法律法規理解不全面，又缺乏必要的環境執法素養，容易受到不良利益驅動的影響，在執法過程中盲目又功利，損害了環境執法隊伍整體形象，與符合生態文明理念的高效環境執法要求相去甚遠。

目前，西部的環境違法行為呈現出多樣化、隱蔽化等趨勢，許多環境違法行為等到查處的時候往往已經造成了極大的環境問題。與之相對應，環境執法的綜合性加強，涉及范圍擴大，業務要求提高，而環境執法機構的設備落后于環境執法的需要，并且缺少相應的環境執法經驗，難以對環境違法行為作出準確、及時的應對，無法及時有效對環境違法行為進行調查和取證。甚至在西部的一些基層環境執法單位，配備了先進的檢測設備卻無人會操作，或者無人敢操作。這些現象嚴重阻礙了環境執法的開展，成為規范執法和嚴格執法的一大障礙，客觀上導致了環境執法機動能力差，環境執法效率偏低。

三、充分發揮環境執法對西部生態文明建設的保障作用

(一)環境執法部門加強合作，統一聯動

我國西部環境執法部門在執法實踐中的“統一監督管理”作用沒有得到充分發揮。各部門之間的分工不清楚，職權交叉，相互之間的掣肘行為給協調配合帶來困難。執法部門眾多，導致政出多門，對自己部門有利的，相互爭奪各種權力，對自己無利可圖的一些環保工作任務容易懈怠，相互推諉，使環境保護職能難以全面落實，使生態文明建設缺失了重要的一環。

針對上述問題，我們可以從以下幾方面去改進。一是建議在政府層面成立環境保護委員會，探索和完善大環保體制，強化環境與發展的綜合決策和協調機制，使環保工作由單一的污染源監管上升到對空間格局、產業結構、資源配置的調控和優化。如山西省長治市成立了環境保護委員會，市長為主任，分管副市長為副主任，辦公室設在環保局，政府有關部門設立環保科，有效的增強了環保統一監管職能。二是適當歸并環境監管職能，減少職能交叉，有序整合并明確分散在不同領域、不同部門、不同層次的監管職能，逐步建立統籌有力、運行高效的環保統一監管格局。在西部環境執法實踐方面，新疆皮山縣于2015年推出網格化環境監管體系實施方案，為我們提供了很好的參考價值。該縣根據環境監管實際，成立環境管理網格化工作領導小組，在全縣建立四級環境監管網格，由縣政府到村、社區，網格內的監管工作具體分工，明確網格責任領導、主要負責人、直接責任人等三級責任主體，實行逐級負責制。三是授權環保部門按照環保責任目標定期對各行業、各部門組織開展環保目標考核，強化環保約束機制。將環保常規執法與專項治理緊密結合，調動執法的積極性，鞏固執法效果。四是強化環保部門能力建設，使環境執法工作符合生態文明建設理念，環境執法活動的出發點和落腳點都要與生態文明建設的要求保持一致，保障執法裝備，增加編制，改變現行委托執法的狀況，切實加大環境監管執法力度。

(二)加強環境執法隊伍建設，保障公眾參與

生態文明建設理念只有通過基層環境執法工作者去踐行，才能真正發揮實效。所以，環境執法隊伍建設是關鍵。在新人員錄用環節要嚴格把關，堅決杜絕“關系戶”和“裙帶關系”。針對老人員，要有計劃的根據客觀條件對他們進行業務培訓，提高他們的法律素養。

公眾環境意識的提高和公民環境執法的積極參加和監督能夠促進環境執法隊伍嚴格自律，提高自身素質。同時，環境保護具有公益性，它不只是環境執法部門的事，更是全民的事業，所以環境執法必須動員西部各民族廣泛參與。對此提出以下幾點建議。

一是充分保障環境執法信息公開。保障環境執法知情權是公眾進行環境執法參與的前提。西部地區，特別是一些民族自治區域，民眾有著樸素的環保意識，受民族習慣法的影響，他們會有意識的保護自己生活區域的森林、草場等。但是，對環境問題，他們還沒有形成科學而理性的認識，大多認為環保只是政府部門的“工作”而已。所以保障公眾環境執法知情權，有利于普及環保知識，逐步引起公眾對環境問題的重視。首先，環境執法機關應及時向公眾公布其所掌握的有關環境執法的具體信息，公眾可以第一時間了解環境

執法信息。通過信息公開，使公眾認識到，環境執法工作本質上維護的是他們每個人的切身利益，從而可以激發他們參與執法的積極性。其次，企業在增加當地居民就業的同時還應保護當地的自然環境，污染自然環境的企業，長久下去，必然會引起當地民眾的反對。所以，企業要主動公布其環境行為的具體信息，使得公眾能夠對企業的環境行為有充分的了解和認識，監督企業合法生產，綠色生產。

二是擴大公眾參與環境執法的范圍。環境執法過程和結果都很重要，公眾應該參與環境執法的全過程，包括環境執法過程中的檢查、調查、證據的審核、申辯和聽證程序、執行階段以及執法的救濟等階段。擴大公眾參與范圍，可以增加環境執法的透明度，很好地將法律的實施與西部基層民眾樸素的環保熱情結合起來，利于公眾在環境執法過程中維護自身的環境權益，使國家法的權威性獲得大眾認可，也有利于民眾在更大的范圍內對環境執法活動進行有效監督。公眾在參與環境執法中，能夠向環境執法部門提供更多的、更準確的與環境執法相關的信息，在一定程度上彌補環境執法部門的不足，降低環境執法成本。西部地域遼闊，但是受執法經費限制，加上人員配備不足，針對邊遠地區的環境污染和生態破壞，往往很難及時發覺并采取有效措施，如果有當地居民的協助，可以有效彌補執法方面的不足之處。

在公眾參與環節，不但要強調事中參與，同時還要保障事前參與和事后參與。進行環境影響評價的項目，在舉行聽證會、論證會時，應該保證地方公眾代表的參與，聽取他們的意見。這在西部地區不只有環保法上的意義，還具有維護民族繁榮和穩定等政治意義。公眾的事后參與能夠強化環境執法的效果。環境執法部門通過公布對企業的執法狀況，讓公眾監督企業的生產經營活動，發現企業違法活動，及時向環境執法部門反映。環境執法部門和公眾的雙重監督，能夠迫使企業增強自律，積極遵守環境法律法規，主動對生產結構進行改良，進行清潔生產。西部的生態文明建設，在政府、民眾和企業三者的相互協調中，將得到不斷推進。

[1]龐德.法理學[M].廖德宇譯.北京：法律出版社，2007.

[2]呂忠梅.生態文明建設的法治思考[J].法學雜志，2014(5)：17.

[3]汪勁.環境法治三十年：我們成功了嗎[M].北京：北京大學出版社，2011.

[4]武鶴.環境行政執法研究[D].長春理工大學，2011.

D922.68

A

2095-4379-(2016)28-0030-03

武彥波(1990-)，男，漢族，山西忻州人，蘭州理工大學法學院，碩士研究生，研究方向：環境法。

*《西部地區環境執法現狀調查與完善路徑研究》項目(編號S33)的階段性研究成果，該項目受蘭州理工大學2016年學生科技創新基金資助。