論我國警察使用槍支法律制度的缺陷*

丁金鈺

東南大學法學院，江蘇　南京　211189

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論我國警察使用槍支法律制度的缺陷*

丁金鈺

東南大學法學院，江蘇南京211189

我國近年來發生了多起警察在執法過程中使用武器致人死亡的案件，引起了人們對警察使用武器，尤其是致死性武器的合法性的思考。因此依法規制和保障人民警察使用武器權，既是完善人民警察法律制度的重要課題，也是執法實踐和司法實務亟待解決的現實問題。本文通過闡述我國警察槍支使用裁量治理的努力和困境，分析我國警察使用槍支立法與執法存在的缺陷，對我國警察使用武器的審查和限制標準提出了規制體系和治理路徑。

生命權；人民警察；武器使用；法律制度

為制止違法犯罪行為，保護公共安全，維護社會治安秩序，《中華人民共和國人民警察法》賦予人民警察在必要時可以依法使用槍支武器的職權。能否正確有效地行使這一職權，對于維護社會秩序，保護公民合法權益，具有重要的現實意義。但使用槍支可能會造成相對人的基本權利——生命健康權不可挽回的損失，長期以來，社會公眾對人民警察使用槍支充滿疑慮和矛盾。社會輿論既贊成警察在該開槍時要敢于開槍，又擔心警察濫用武器使用權。近年來，在各種涉槍事件中，警察往往進退維谷：一方面，面臨“不敢開槍”的指責；另一方面，又需要承擔“槍支濫用”的風險。同樣是果斷開槍，2014年3月1日昆明火車站暴力恐怖案中果斷向正在施暴的歹徒開槍的特警廣獲褒揚，而2014年5月15日云南省昭通市鎮雄縣一男子因為經濟糾紛案被警察擊斃則遭受輿論質疑。為此，有一些問題值得我們進一步思考：我國槍支立法與執法存在那些主要問題？如何構建并完善我國警察使用槍支法律制度？

一、我國警察使用武器法律規定體系的演變

我國警察使用武器的法律規定的演變大概分三個階段：

第一個階段是上一世紀的五十年代到八十年代初期。我國警察使用武器的最早規定是1957年6月全國人大常委會第七十六次會議通過《中華人民共和國人民警察條例》第六條第四款的規定即：“人民警察執行職務遇有拒捕、暴亂、襲擊、搶奪槍支或者其他以暴力破壞社會治安不聽制止的緊急情況，在必須使用武器的時候，可以使用武器”。隨后我國進入大躍進和十年文革，直到二十世紀八十年代初期，由于歷史原因，社會治安比較混亂，犯罪事件頻頻發生，特別是在1979年《中華人民共和國刑法》的實施，1983年國家進入的“嚴打”，在此背景下，為了保護警察人身安全，更好的同違法犯罪作斗爭，國家先后在1980年7月、1983年9月先后實施了《人民警察使用武器和警械的規定》和《關于人民警察執行職務中實行正當防衛的具體規定》。

第二個階段，上一世紀的九十年代到二十一世紀初期。我國進入改革開放階段，經濟發展比較快，關于警察使用武器的系列法律、法規先后出臺，例如，1995年實施的《中華人民共和國人民警察法》代替了1957年的《中華人民共和國人民警察條例》；1996年實施《中華人民共和國槍支管理法》；1996年實施的《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》(以下簡稱《條例》)代替了1980年9月《人民警察使用武器和警械的規定》；1999年實施了《公安機關公務用槍管理使用規定》等，這些法律、法規對我國警察使用槍支進行系列規定，基本上形成了我國警察使用槍支法律法規體系。

第三階段2000年至今，主要發布法規有：2002年8公安部公治[2002]128號文重新發布《公務用槍配備辦法》；2010年的《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》(以下簡稱《操作規程》)和《公安機關人民警察紀律條令》；以及2015年的《公安機關公務用槍管理使用規定》等。這些都是公安部發布的執行文件，但是，隨著我國改革開放進一步深入，經濟進入新常態，面臨國內、國際新的形勢下，特別是近年來暴恐事件頻發，為了保護人民生命和財產安全和警察執法過程生命安全，通過立法的進一步完善我國警察使用槍支越來迫切。

二、我國警察武器使用立法與執法的缺陷

(一)法律、法規位階較低

目前，關于我國警察使用槍支法律責任規定主要有《中華人民共和國警察法》、《中華人民共和國槍支管理法》和《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》等近十部法律、法規和公安部有關規定。上述法律規定比較概括和原則性，警察使用槍支的規定主要體現在《條例》中，在《條例》中沒有明確的，公安部通過《操作規程》進行規定，雖然說，《條例》和《操作規程》對警察使用槍支法律責任規定可以說是比較詳細，但是根據我國《立法法》所規定的犯罪、刑罰和限制人身自由等強制措施和處罰屬于“法律保留”事項，應以法律形式予以規定。《條例》屬于國務院制定，《操作規程》是公安部的部門規章，我國警察使用槍支規定事實上違反了“法律保留”的原則，存在法律位階較低問題。

(二)槍支使用原則不利于保護警察生命安全

根據英美法系規定，警察在使用槍支是的原則是：當警察自身生命安全受到威脅時可以使用槍支的規定，就是“生命威脅原則”，包括大陸法系的日本、俄羅斯等國也采用該原則。根據目前我國警察槍支使用最重要的依據是《條例》，該《條例》中第四條明確規定：“警察使用警械和武器，應當以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財產損失為原則。”可以認定我國警察槍支使用原則為：“適當性原則和最小損失原則”。這樣的規定在實踐中很難讓警察把握，警察在面臨開槍時刻，沒有足夠的時間來判斷開槍行為是否滿足“適當性原則和最小損失原則”，這樣的規定更不利于保護警察的自身生命安全，造成目前我國警察不敢用槍，害怕用槍的局面。

(三)使用槍支的條件不易判明

警察在什么條件下使用槍支，目前我國《條例》規定警察使用槍支的情形有15種之多。同時15種情形內容存在交叉重復，警察使用槍支的情形不易判明，即警察用槍的最大爭議在于何種情形下可以開槍。開槍的對象只規定對嚴重暴力犯罪的行為人使用槍支，但對于危害公民生命安全、健康或者公共安全的侵害主體來源于動物和其他沒有生命之物情況沒有規定，無法形成明確的行為指引。

(四)使用槍支的程序缺少事后審查程序

在警察槍支使用程序上，主要根據《條例》和《操作規程》有關規定執行。《條例》規定了警察槍支使用程序為警告、射擊和使用武器的報告程序，對于警告的形式、出槍的要求在《條例》中沒有明確的規定，但有《操作規程》進行詳細規定，彌補了《條例》缺陷。在使用武器的報告程序方面雖然《條例》有所規定，但是沒有《操作規程》規定的詳細，而《操作規程》只是在使用槍支有人員傷亡是的事后程序進行了規定，但缺乏對其他槍支使用情況，例如出槍、鳴槍警告等情況的事后審查程序。

(五)機械執法屢見不鮮

長期以來我國警察槍支使用存在權力濫用和畏懼槍支使用兩個方面的問題。究其原因，在思想認識上，警察對于使用槍支的法律、法規不夠熟悉，人權保障意識比較淡薄；在業務訓練上，平時用槍訓練時間少，訓練內容跟不上時代變化，遇到突發情況實戰能力差，警察普遍缺乏良好的臨場應變能力和心理素質。在警察保護裝備上，裝備比較落后，主要表現在槍支性能的落后，保養差，非致命性武器警械配備較少。即便是在如今鼓勵依法、有效用槍的背景下，基層民警仍存在抵觸用槍和畏懼處境裁量的“一線棄權”情緒。在執法實踐中，規則的形式理性沒有得到貫徹，基層民警對規則過分依賴，一線執法警察也期待裁量權的縮小或更為具體的行為模式指引，因為機械執法的成本最小、對于警察個人來說風險最小，而在警察用槍這一問題上，這種期待尤其明顯。所以，警察機械執法屢見不鮮。

三、完善我國警察使用武器的幾點建議

(一)提升《條例》的法律的位階

警察槍支使用在維護社會公共安全的同時，也對公民生命權造成一定的威脅，如何在價值判斷與利益衡量中尋找立法平衡，需要高超的立法技術。目前我國只用行政法規和部門規章來規范槍支使用法律制度，違背了《立法法》中關于法律保留的規定。筆者認為，基于尊重和保障人權的要求，借鑒日本等國的先進立法經驗，建議將《條例》上升為法律層次，下位法對此不在規定。只有制定一部統一的法律，才能保證警察使用武器的權力統一和規范行使。當然，法律不可能規定得過于詳細，建議以法律的形式對武器的使用原則、條件、程序作出規定，尤其要將開槍情形和處置程序規定得更加細化。涉及具體的操作性問題可以由行政法規或規章的形式加以詳述，以此構建并完善我國警察槍支使用的法律體系。

(二)確立警察使用武器的生命威脅原則

警察使用武器侵害的對象是公民的生命權——包括普通公民和犯罪嫌疑人在內的生命權。由于我國警察槍支使用原則為：“適當性原則和最小損失原則”。這樣的規定不利于保護警察的自身生命安全和第三人生命安全。因為從警察的角度來說，警察作為高危職業，自身安全也時常受到威脅。警察面對“適當性原則和最小損失原則”的抉擇是，如何在避免不當使用槍支造成他人人身傷害，與使用槍支來維護社會秩序、人民群眾的安全之間尋找平衡。實踐中，警察使用槍支后由于怕受紀律處分或承擔責任，往往是警察受到傷害后，才敢使用槍支等武器來反擊。筆者以為，我國應當引進英美法系確立的警察使用武器的生命威脅原則，即當警察自己或者第三人的生命安全可能遭受嫌疑對象現實的、緊迫的危害時，警察就可以使用槍支，在確立該原則的基礎上再規定“適當性原則和最小損失原則”。這樣才能打消民警顧慮，鼓勵大膽用槍。

(三)培養警察“槍商”，增強用槍行為

警察使用槍支是一個非常危險的行為，它對警察的心理素質、情緒控制能力、判斷能力、自制能力都提出了很高的要求。筆者認為，人民警察要培養“槍商”，即迅速判斷在哪種情況下可以合法使用槍支，那種使用非致命器械來制服犯罪，同時實現對犯罪嫌疑人的人身損害最小化。為此，可以從以下幾個方面著手解決：警察要加強用槍法律、法規和部門規章的學習，熟悉使用槍支的原則；加強警察隊伍使用槍支和非致命器械的訓練，提高突發事件中槍支和非致命器械的使用綜合實戰能力；重視警察隊伍使用槍支心理素質的訓練，做好暴力事件發生后部分警察人員心理影響的排查和疏導工作；建立嚴格的配槍資格制度、用槍考核制度和用槍追責制度等。當前，我國面臨的國內反恐局面和綜治維穩工作壓力越來越大，對警察的使用槍支的要求也越來越高，及時應對突發事件，正確處理群體性事件是基層警察要磨煉的基本功，而面對瞬息萬變、錯綜復雜的現場環境，熟練、正確、適度地使用槍支和警械尤其重要。培養警察“槍商”這是提高我

國警察使用槍支的關鍵，使警察手中的槍支真正成為遏制暴力犯罪的利器。

(四)建立由多方參與的警察開槍行為評估機制

我國必須盡快建立由多方參與的警察開槍行為評估機制，在遇到爭議時，對警察開槍行為的必要性和正當性進行分析、評估，并及時將評估結果公之于眾；要健全警察開槍免責機制，對于因犯罪嫌疑人原因而導致警方誤判、錯殺的，應予以一定程度的免責，避免警察制服犯罪時投鼠忌器。當然，如果警察故意濫用權力、濫殺無辜，就必須被依法懲處。還有，公安部門要對警察配槍巡邏制度及槍支使用規定廣泛宣傳，爭取百姓的理解與配合，建立健全各種監督制約機制，在規則自制、審查、監督的結構網絡中形成對警察裁量的過程化規制。通過法律共同體的良性互動，揭開公權力專長的面紗，達成警察槍支使用裁量權規制體系的集體意志，以此作為獲取致命性強制力公眾內心確認之正當性路徑，使警察用槍獲得公眾遵從、信賴與協治。

四、結語

警察使用武器屬于一種在迫不得已的高度對抗的緊急情況下采取的侵益行政行為，是兩害相權取其輕的結果。警察開槍是為了打擊犯罪、保護公眾。警察的權力來自于公眾，也須受制于公眾。毫無疑問，警察開槍需要謹慎。而在緊急狀態下，警察只能在極短的時間里做出決定。不少國家都出現過警察開槍誤傷的案例。但國際社會的主流看法是，讓警察“刀槍入庫”給公共安全所帶來的風險要高于誤傷之害。最近兩年中國社會的公共安全形勢非常復雜，特別是暴恐事件呈多發高發態勢，嚴重威脅人民群眾生命安全，多一些配槍的警察巡邏，并且在緊急情況下敢于開槍，給社會帶來的安全感要大得多。

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D922.14

A

2095-4379-(2016)28-0034-03

丁金鈺(1995-)，男，漢族，河南開封人，東南大學法學院本科生，研究方向：工程法。

*東南大學基于教師科研的大學生科研訓練計劃(項目編號：T16252003)“生命權視角下警察使用武器的法律規制研究”的階段性成果。