論行政執法中“釣魚執法”的法律規制*

劉建軍

大慶師范學院法學院，黑龍江　大慶　163712

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論行政執法中“釣魚執法”的法律規制*

劉建軍

大慶師范學院法學院，黑龍江大慶163712

“釣魚執法”誘使本沒有違法意圖的公民實施違法行為，有違法律的正義價值和正當程序。應通過充分發揮政府法律顧問的咨詢建議功能、樹立依法行政理念、完善行政立法、提高執法人員素質、樹立正確執法理念、加強權力監督等幾個方面加以規制。

釣魚執法；依法行政；法律規制；政府法律顧問

一、“釣魚執法”的概念

“釣魚執法”又稱為誘惑偵查(entrapment)，這是英美法系的一個特殊概念。指偵查人員通過創造實施違法犯罪行為的條件以求在違法行為正在進行時對其實施拘捕的一種非常規的偵查手段。“執法圈套”是誘惑執法的一個相對概念，指本沒有違法意圖的行為人因受到執法人員設計的誘惑陷阱，從而做出一些違法行為并受到懲罰的偵查手段。在司法實踐活動中，嚴格限制誘惑偵查使用情形，避免因使用不當而損害他人合法權益。通過對以上的分析來看，“釣魚執法”應該屬于執法圈套的范疇，當事人事先并沒有違法事實，不屬于誘惑偵查的范疇。因此，“釣魚執法”可以定義為執法機關誘使本沒有違法意圖的公民實施違法行為，并當場收集證據據此對其進行處罰的行為。

二、“釣魚執法”存在的原因

(一)公權力濫用是“釣魚執法”滋生的土壤

隨著社會的不斷發展，政府的管理變得尤為重要。政府的行政權力是法律賦予的，涉及眾多利益，理應受到合理的制約，在限定的范圍內行使。在“釣魚執法”過程中，執法人員的行政權力沒有得到很好的約束和制約，容易產生權力的濫用，隨意決定處罰金額。將本來是保障公民權益的權力變為向公民索取利益的工具，權力的無限侵蝕和擴張導致執法人員權力濫用，破壞了法律的公正，為“釣魚執法”提供了滋生的土壤。

(二)執法經濟化是“釣魚執法”實施的動機

所謂執法經濟，是指行政執法機關或代表其執法的個人和團體以追求經濟利益為主要目的的執法行為。根據我國現有的法律體系來看，在理論上行政處罰決定和罰款收繳應該是相互分離，互不影響的情形，也就是說行政處罰機關負責對違法行為進行必要的行政處罰，而罰款的收繳則有另外的法定機構負責。但從實踐操作中，有些行政機關通過實行罰款返還制度來調動執法人員的積極性。當罰款成為政府財政創收的手段，罰款的數額直接關系到執法機關甚至是執法人員的個人收入時，地方政府在巨大的經濟利益的誘惑之下，為了保證自己的財政收入，就會給執法機關制定一系列創收指標，執法機關為實現罰款返還最大化又為執法人員設定績效考核制度，三者都為了追求自己利益的最大化聯系在一起形成利益共同體。如此看來，杜絕執法經濟化現象對治理“釣魚執法”問題具有重要意義。

(三)立法的缺失為“釣魚執法”提供了空間

立法的缺失，法制的不健全客觀上為“釣魚執法”的存在提供了空間。由于利益的存在，執法人員鉆法律的空子，違背了初衷，使違反法律程序、打法律擦邊球的現象時有發生，甚至成為一種社會常態。由于缺乏法律的規定和標準，使得本應酌情處理的情形也遭受行政處罰，導致行政處罰顯失公正。

(四)監督的漏洞為“釣魚執法”提供了機會

權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。孟德斯鳩曾說：“一切擁有權力的人都容易濫用權力。”所以，必須對權力的行使進行監督。然而，我國對行政執法的監督現狀卻不容樂觀，雖然形式上看似健全，但監督主體之間互相推諉，彼此之間缺乏協調，虛假監督、遺漏監督的現象屢見不鮮；由于監督主體之間相互利益的交叉，監督者多掣肘于被監督者，監督的獨立性欠缺直接導致監督效果欠佳；監督過程中的非正常化和非專業化常導致監督幾近形式主義。監督力度不夠直接導致行政權力升級，沒有較好的約束和限制讓有權無責、權責分離的現象時有發生。在“釣魚執法”中，正是執法人員的權力沒有受到制約，缺乏良好的監督機制，他們才敢為所欲為，違法執法。毫無疑問，在權力缺乏有效制約和監督的情況下，執法人員即便違法也不會受到限制，違法成本極低，為“釣魚執法”提供了便利條件。

三、“釣魚執法”的防范與規制

(一)充分發揮政府法律顧問的咨詢建議功能

政府法律顧問的發展與推進依法行政和建設法治政府密切相關，它建立在政府對法律服務的內在需要的基礎上，是實現依法行政和建設法治政府的重要配套措施。在“釣魚執法”案件中，作為行政機關應該充分發揮法律顧問的咨詢建議功能，避免在行使職權的過程中出現不符合法律規范的執法行為，從而加強行政執法者在執法過程中做到合理合法運用手中的權力，遏制權力濫用和違法行政事件的發生。

(二)樹立依法行政理念

公眾將權力賦予行政機關是為了社會公共生活秩序能夠得到更好的管理和維護，所以應將權力的行使限制在一定的范圍之內。行政機關應該按照法定權限和程序履行其職責，堅決杜絕有超出職權范圍的行為。依法行政是政府向服務型政府轉變的法律要求，充分體現了以人為本的執法理念。不僅實體法上依法行使自己的權利，而且程序上也應遵循法律規定，最終達到執依法行政的目的。

(三)完善行政立法

行政法制定的初衷是保證行政權力在符合法律規定的范圍內行使，有法可依是依法行政的前提，所以當法律規定模糊不明，可操作性不強時就失去了存在的意義，權力濫用就會變得難以避免。因此，為了防止權力濫用，切實保證有法可依，完善立法就尤為重要。

在程序法方面，如果想要從源頭上遏制“釣魚執法”，完整的行政程序法是不可或缺的。從“釣魚執法”案件的發展過程來看，執法程序并沒有得到執法人員的高度重視，存在諸多違法現象。部分執法人員為了追求執法效率甚至無視程序的規定，漠視程序的價值，最終導致行政權的濫用。所以應該在制定實體法的同時規范嚴格的執法程序，雙管齊下，真正做到有法可依，有章可循。

(四)樹立正確執法觀念

提高執法人員素質對于依法行政的發展具有積極的促進作用。執法人員的執法形象是對政府形象的一個展示，優秀的執法人員是政府依法行政決心的最好體現，所以要著力提高執法隊伍的整體素質，對執法人員進行定期和系統的法律、政策教育和業務培訓；針對執法隊伍年齡、文化層次、業務素質的差異將執法隊伍進行優化組合；面對繁雜的執法工作，合理安排編內人員，在數量上和錄用上逐步減少專業素質和業務水平較低的編外執法人員。

轉變執法人員的執法理念，樹立以人為本的思想。執法機關應加快從管理型政府向服務型政府過渡，深化行政管理體系改革，以國家和人民的長遠利益為重，轉變特權思想和官本位思想。對執法人員的考核從“指標任務”轉變到“滿意質量”上來，營造一種尊重公民權利和保障合法權益的執法氛圍，使執法人員不斷提高執法水平。

(五)加強權力的監督和制約

“釣魚執法”的存在是行政權力沒有受到有效監督的強有力佐證。目前社會關系復雜，社會矛盾突出，行政權力濫用現象屢見不鮮，但相對應的監督機制卻沒能很好的完善。在沒有監督體制存在下的行政權力顯得太過自由隨意，所以為了行政行為能夠真正發揮其應有的作用，健全行政執法監督體系勢在必行。

首先，完善內部監督。內部監督是指行政機關對自身的行政活動進行自我監督的行為。履行內部監督職責的部門熟悉行政機關的日常工作，與其他監督部門相比更具針對性、靈活性和經常性，并且成本較低。在我國，很難真正實現行政監督，原因在于監督機構往往因為受制于政府而失去獨立性。所以，想要完善內部監督，就應該保證監督機構不能受制于任何機構，獨立性和權威性受到法律保護，嚴格履行監督職責，確保行政行為真正在陽光下實施。推行執法責任制和業務考評制，形成監督性和規范性的監督體系，督促行政機關積極改進工作。

其次，加強人大監督。人大代表的是人民的利益，是人民內心呼聲的代言人，最能反映普通百姓的心聲。行政機關接受人大監督有利于推進依法行政。要加強自身建設，完善監督體系，政府應積極配合人大檢查工作，對執法過程中出現的重大問題要及時向人大匯報，從而做到真正為人民服務。

再次，健全司法監督。司法作為保障公民權利的武器，是公民尋求權利救濟的最后一道屏障。司法監督的欠缺是“釣魚執法”現象頻出的重要原因，所以要健全司法監督。著重發揮人民法院和人民檢察院的監督作用，盡量避免受到行政權力的影響和干預，使監督作用更具有權威性。司法工作人員應當樹立法律至上的觀念，摒棄漠視法律的陋習，在行使監督權時更加注重公平與公正，嚴格按照規定的標準行事。

最后，重視輿論監督。輿論監督具有速度快、范圍廣、影響大、公開透明等特點，在當今社會發揮著越來越重要的作用。然而，輿論監督的相關法律還不健全，影響了輿論監督的有效開展。公民對于行政機關的行為較為敏感，易受輿論的影響，從而對事件的真相難以做出合理公正的評判。所以要保障輿論監督渠道的暢通，在法律和制度上保護言論自由，使輿論監督不受任何行政權力的干預和限制，真正發揮輿論監督的作用。

綜上所述，執法行為的規范是我國法制建設進程的重要內容，關系到公民的切身利益、政府的權威性與公信力，更關系到社會秩序的穩定與和諧發展。“釣魚執法”現象的存在并不是一種偶然的行政違法行為，它的存在只是我國現今社會眾多問題的一個代表而已，是社會現象的一個方面。想要徹底杜絕類似事件的發生，需要從更多的機關、部門和公眾共同做出努力。如果只是單單依靠某個人、某個機關團體是不可能有所改變的。

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[5][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深譯.北京：商務印書館，1987.

D922.1

A

2095-4379-(2016)28-0038-02

劉建軍，男，漢族，大慶師范學院法學院，法學學士。

*大慶市哲學社會科學規劃研究項目：大慶市政府法律顧問履職方式研究(項目編號：DSGB2016164)。