行政檢察監督制度芻議

張沛香

天津市濱海新區塘沽人民檢察院，天津　300450

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行政檢察監督制度芻議

張沛香

天津市濱海新區塘沽人民檢察院，天津300450

行政權是國家公權力的具體表現，具有強制性、自由裁量性等特點。行政權是否依法行使會對行政相對人的合法權益產生直接影響。因此，監督與制約行政權力就顯得尤為重要。檢察機關作為我國的法律監督機關，對行政行為進行法律監督是其重要職責之一。但我國目前的行政檢察監督仍存在理論爭議、實踐落后、制度缺失等問題，嚴重的制約了我國行政檢察監督的發展，因此亟需構建一套完善的行政檢察監督制度來指導檢察機關的行政檢察監督活動。這也正是本文所做研究的目的之所在。

行政行為；行政訴訟；檢察機關；法律監督

一、行政檢察監督概述

行政檢察監督是指人民檢察院依照法律規定對行政活動所進行的監督，是檢察機關履行其法律監督職能的重要組成部分，同時也是檢察機關依法獨立行使檢察權的具體表現形式之一。

法律監督權作為檢察權最重要的組成部分，其主要實現途徑是訴訟監督，實踐中各級檢察機關主要是通過對與訴訟相關的各項活動進行監督來實現法律監督權，如刑事審判監督、民事行政訴訟監督等等。而對行政權的監督在檢察機關的整體業務中只占很小的比例，因此行政檢察監督是檢察機關法律監督權發展完善的必然結果。

從行政權的特點來看，需要進行行政檢察監督。行政權與其他國家權力相比，其具有授權性、強制性、自由裁量性及易膨脹性等特點，這些特點使得行政權力容易出現濫用和腐敗，而且一經出現將會對國家和社會產生重大的影響，因此必須對行政權力加以監督和制約。

行政檢察監督有利于維護當事人的合法權益，有利于維護國家和社會公共利益，有利于促進我國建設法治國家的進程。

二、我國行政檢察監督的現狀

(一)現狀及存在問題

由于目前我國法律對行政檢察監督并無具體明確的規定，僅有的相關規定也是零散的分布在三大訴訟法之中，因此關于行政檢察監督的方式、范圍、制度等等問題在理論與實踐中都存在著一定的爭議與缺失，嚴重的影響了我國行政檢察監督活動的發展。

我國行政訴訟法明確規定了人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督，同時還規定了人民檢察院有權對行政訴訟生效判決提起抗訴。因此，從現行規定來看，檢察機關對行政訴訟活動的監督主要是通過對法院審判活動的監督而達到對行政訴訟活動監督的目的。其具有間接性和事后性。實踐中檢察機關對行政活動的監督大多是通過對行政訴訟監督來進行的，這就導致了行政檢察監督具有事后性、單一性、間接性等特點，其作用未能充分發揮。

(二)原因分析

由于 Fe2+在溶液中的存在形式受制于溶液的pH值，在中性和堿性環境中，Fe2+催化 H2O2產生·OH的能力會減弱（張蓉蓉，2013；劉俊等，2013），導致其對合成麝香的去除率降低。

1.立法不完善

我國現行法律法規對行政檢察監督的規定過于原則，缺乏具體而明確的規定。同時立法分散，關于行政檢察監督的規定散見于行政訴訟法及相關司法解釋中，缺乏可操作性。

2.制度缺失

我國并未形成完善的行政檢察監督制度，關于行政檢察監督的方式、范圍、程序等問題均沒有統一的規范性要求，這就導致了實踐中對這些問題的處理各有不同。

3.檢察機關行政檢察監督角色弱化

長期以來，我國檢察機關中都存在著重刑事、輕行政的司法理念，再加上行政訴訟法中對行政檢察監督的規定主要體現為行政訴訟監督，嚴重制約了行政檢察監督的全面發展。同時由于檢察機關的人事和財政受制于地方，在某些程度上對檢察機關的獨立性產生了一定的影響，使得行政檢察監督流于形式的現象也不乏存在。

三、國外行政檢察監督制度比較分析

(一)英美法系

美國的行政檢察監督制度既可以通過以公益訴訟原告資格參加訴訟活動的方式來實現，又可以通過由檢察機關介入到公民的平等權利受行政行為侵害的行政訴訟中的方式來實現。與英國相比，其行政檢察監督范圍較為寬泛，其聯邦總檢察長同樣有權提起行政訴訟，同時還設置了特別檢察官，以提高行政訴訟活動的有效性。

(二)大陸法系

大陸法系國家的行政檢察監督制度主要以法國和德國為代表。

在法國，檢察官負責轉交所有行政法院和行政機關之間有爭議的文件，這就使得檢察官有條件可以了解到幾乎所有行政訴訟案件的內情，并參與到其中，對行政訴訟案件的程序和實體進行審查，提出并陳述自己的意見。②

在德國，通過公益代表人制度來實現行政檢察監督。公益代表人可以代表州或州政府參加在高級行政法院和行政法院內的普通或指定案件，以維護公共利益。

(三)比較分析

通過分析研究，不難發現雖然英美法系國家及大陸法系國家的行政檢察監督制度之間都存在著不同程度的差異，其行政檢察監督制度的范圍相比較或狹窄或寬泛，主體或單一或多樣，各具特色。但其相互之間仍然存在共通之處。那就是無論是英美法系的國家還是大陸法系的國家，首先都認可并切實存在行政檢察監督制度，并且從法律上加以明確規定。這就說明行政檢察監督制度的存在是必要的也是可行的。

四、構建行政檢察監督的制度幾點構想

(一)完善行政檢察監督相關立法

由于目前我國現行法律關于行政檢察監督的規定過于原則，同時立法分散，使得行政檢察監督的定位不明確，學界及實踐中均對行政檢察監督存在一定的爭議，也使得行政檢察監督實踐活動缺乏明確而有效的法律依據。因此，在立法層面對行政檢察監督予以規定就顯得尤為重要了。

筆者認為首先應當在立法層面對行政檢察監督做出界定，明確何為行政檢察監督。其次，應對行政檢察監督的內容、范圍、方式等做出明確的制度設計，指導如何實現行政檢察監督。最后，還應對與行政檢察監督相關的配套機制加以完善，保障行政檢察監督的有效運行。

(二)強化檢察機關行政檢察監督職能

我國行政檢察監督的現狀與長期以來在檢察機關中存在的重刑事、輕行政的司法理念有著密切的聯系，再加上行政訴訟法中對行政檢察監督的規定主要體現為行政訴訟監督，嚴重制約了行政檢察監督的全面發展。因此，行政檢察監督最首要的是完善相關立法，與此同時檢察機關不斷加強學習，提高整體素質，培養出專業的行政檢察監督人才，以保證嚴格依法履行行政檢察監督職能。檢察機關可以借鑒國外行政檢察監督制度中的適合我國國情的方式方法，西為中用。如美國的特別檢察官制度等。

另外由于現行檢察機關的人事和財政受制于地方，在某些程度上對檢察機關的獨立性產生了一定的影響，使得行政檢察監督流于形式的現象不乏存在。針對此問題，我國正在進行的檢察體制改革給出了很好的解決方案。改革后，我國的各級檢察機關將實現垂直管理，最大限度的避免了地方行政對檢察機關獨立行使檢察權的干預，更有利于行政檢察監督活動的公平、獨立、合法、高效。

(三)構建行政檢察監督制度

行政檢察監督是必要的，同時應該是有限的，是受到嚴格約束的。不然就會使得行政檢察監督職權容易出現濫用，影響行政機關正常的依法管理國家和社會公共事務的行政行為。所以行政檢察監督必須依據一定的原則、范圍、方式等進行。1.行政檢察監督的原則③

(1)法定性原則。依法治國要求我們必須依法行使各項權力，行政權力的行使如此，對行政權力進行監督更應如此。行政檢察監督是檢察機關行使法律監督權的一個重要組成部分，作為檢察權也是公權力的一種，其行使亦應遵循法定性的監督原則，嚴格依法進行行政檢察監督，不可越權、濫權。

(2)有效性原則。我國現有的制度中對行政行為的監督方式有行政復議、行政訴訟等，雖然這些監督方式都存在一定的不足之處，但不可否認的是現有的監督方式仍然發揮著十分重要的作用，在特定的范圍內能夠起到對具體行政行為的監督作用。因此，在實施行政監督的時候應考慮最有效的方式，不能為了監督而監督，應遵循私力救濟優先，這樣既能防止行政檢察監督被濫用，又可以減輕檢察機關的工作量。

(3)有限性原則。從權力分工制約的角度來看，行政權與檢察權是平等的，這就意味著行政檢察監督是一種平等權力之間的監督。行政權雖易被濫用，但其效率性、能動性是國家權力中最強的。行政檢察監督應遵循有限性的原則，不能影響正常的行政權的行使，只有在符合法定的范圍和條件時才能進行。

2.行政檢察監督的范圍

關于行政檢察監督的范圍理論上存在著一些爭議，持第一種觀點的學者認為行政檢察監督就是行政訴訟監督，此種觀點將行政檢察監督簡單的等同于行政訴訟監督。持第二種觀點的學者認為行政檢察監督應包括對行政訴訟活動的監督和對特定行政行為的監督兩部分。持第三種觀點的學者認為行政檢察監督既包括對行政訴訟的檢察監督，又包括對行政行為的檢察監督。其中行政行為包括具體行政行為和抽象行政行為。

上述三種觀點關于行政檢察監督的范圍是由小而大的，相比較而言第一種觀點將行政檢察監督等同于行政訴訟監督，這與我國行政檢察監督的現狀比較符合，但在實踐中已經顯示出了其不足之處，在理論上也否定了行政檢察監督的全面性。第三種觀點，將行政檢察監督的范圍擴大到包含對抽象行政行為的檢察監督在內，抽象行政行為有其特殊性，對其的監督更應該由立法部門及人大部門來進行監督。而第二種觀點在我國當前的實踐中來看是最為切實可行的。筆者同樣認為行政檢察監督應包括對行政訴訟活動的監督和對特定行政行為的監督兩部分。對行政訴訟的監督是指人民檢察院對與行政訴訟相關活動所進行的監督。而對特定行政行為的監督是指人民檢察院對特定的違法具體行政行為所進行的監督。其中可以包括對與公民權利密切相關的具體行政行為的監督，也可以包括對侵害國家和社會公共利益而缺乏必要行政相對人起訴的具體行政行為的監督等。

3.行政檢察監督的方式

(1)檢察建議。檢察建議是檢察機關最為常用的一種監督方式，其具有靈活、方便、高效的特點。當然，

這種方式因不具有強制性只適用于針對違法程度較輕的具體行政行為進行監督的情形。④同時也可以考慮將檢察建議作為糾正違法通知書或行政公益訴訟的前置程序。

(2)糾正違法通知書。糾正違法通知書的剛性要強于檢察建議，當檢察機關向行政機關制發了該文書時，行政機關應按糾正違法通知書中的要求進行整改，并將整改情況及時告知檢察機關。⑤這種方式更容易引起行政機關的重視，其適用于具體行政行為確已違法的情形。

(3)行政公益訴訟。行政公益訴訟是在行政機關的行政行為損害了國家和社會的公共利益，但又缺乏必要行政相對人作為主體提起訴訟的時候，由檢察機關作為行政公益訴訟的公訴人，依法向法院提起公訴，提請法院進行審理并作出審判的活動。由檢察機關作為行政公益訴訟的公訴人，與作為被告的行政機關進行對抗，更有利于行政公益訴訟雙方的平等。同時，檢察機關因其特殊的地位和訴訟專業性，能夠更有效的維護國家和社會公共利益不受侵害。當然，行政公益訴訟的范圍應加以嚴格地限制。

(4)行政抗訴權。我國行政訴訟法明確規定了人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督，同時還規定了人民檢察院有權對行政訴訟生效判決提起抗訴。因此，從現行規定來看，檢察機關對行政訴訟活動的監督主要是通過對法院審判活動的監督而達到對行政訴訟活動監督的目的。其具有間接性和事后性，但依然是

行政檢察監督中必不可少的一種。一方面，在新的相關立法尚未制定完善之前，其已屬法定的監督方式，另一方面行政抗訴在實踐中也開展的較為廣泛，有著良好的基礎。與此同時，為了使檢察機關更好地行使行政抗訴權，應考慮賦予檢察機關對相應行政訴訟案件的閱卷權以及調查權，使得行政檢察監督有的放矢。

[注釋]

①涂強.論我國行政檢察監督的困境與出路[J].四川理工學院學報(社會科學版)，2012，25(6)：27-30.

②陳阿妮.行政行為檢察監督研究[D].華中科技大學碩士學位論文，2014.

③韓成軍.具體行政行為檢察監督的制度架構[J].當代法學，2014(5).

④吳婷婷.試論我國行政檢察監督的實現途徑[J].法制與社會，2010，11：149.

⑤韓成軍.具體行政行為檢察監督的制度架構[J].當代法學，2014(5).

[1]姜明安主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社.北京：高等教育出版社，1999.7.

[2]尤光付.中外監督制度比較[M].北京：商務印書館，2003.9.

[3]石書偉.行政監督原論[M].北京：社會科學文獻出版社，2011.12.

[4]王玄瑋.論檢察權對行政權的法律監督[J].國家檢察官學院學報，2015，19(3)：75-82.

[5]李樂平，陳永堅.行政檢察監督權研究[J].玉林師范學院學報(哲學社會科學)，2007，28(6).

[6]涂強.論我國行政檢察監督的困境與出路[J].四川理工學院學報(社會科學版)，2012，25(6)：27-30.

[7]韓成軍.具體行政行為檢察監督的制度架構[J].當代法學，2014(5).

D926.3

A

2095-4379-(2016)28-0054-03