涉農惠農職務犯罪的特點與預防

劉發儒

甘肅省正寧縣人民檢察院，甘肅　慶陽　745300

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涉農惠農職務犯罪的特點與預防

劉發儒

甘肅省正寧縣人民檢察院，甘肅慶陽745300

隨著國家強農惠農富農政策落實，“三農”資金的投入，涉農職務犯罪多發、高發。原因既有頂層設計不足，運作程序欠規范，權力過于集中，追責懲戒機制缺乏的問題，也有法制觀念淡薄，認識存在誤區，行政干預過多、打擊不力等問題。有針對性的提出預防措施，做好頂層設計，規范運作程序，壓縮腐敗空間，消除認識誤區，弱化辦案阻力，加強打擊力度。從制度設計到項目實施過程中，徹底阻斷伸向涉農項目資金的黑手，確保涉農項目資金安全。

涉農職務犯罪；特點；預防

黨的十八大指出，解決好農民農業農村問題是全黨工作的重中之重。隨著國家對強農惠農富農政策的落實，“三農”投入的不斷增加，涉農職務犯罪明顯呈增多之勢，貪污受賄、玩忽職守、濫用職權等犯罪多發、高發。制約了“三農”政策的貫徹落實，侵犯了廣大農民群眾的切身利益，侵蝕著國家工作人員的職務廉潔性，影響黨和政府在人民群眾中的形象。對其發生的特點和原因進行分析探討，研究預防對策，具有現實意義。

一、犯罪的特點及原因

檢察機關要發揮職能作用，查處和預防涉農職務犯罪，保障涉農項目資金安全，就必須熟悉和掌握職務犯罪發生的特點和原因，做到有的放矢。

(一)涉及部門多，政策落實不到位

國家支農惠農項目多，涉及的部門多，不同項目政策規定各不相同。一項支農惠農項目的實施，從申請立項，呈報審批、資金撥付、項目實施到竣工驗收等，均要經過諸多部門和環節。如果不同項目頂層設計的政策規定存在不足，特別是對資金撥付、使用、監管、懲戒等程序規定欠規范，權力過分集中，制約監督不到位，項目資金就會成為不法商人覬覦的肥肉，也會為職務犯罪提供機會和土壤。行賄受賄，內外勾結套取國家惠農資金，濫用職權將項目款胡支亂花，項目實施中偷工減料，致使國家和人民利益遭受重大損失等違法犯罪時有發生。司法實踐中我們深感問題的發生，與政策規定欠完善和監督落實不到位有很大關系。

(二)監督機制缺乏，資金使用隨意

查辦案件時我們發現，由于對涉農項目實施及其資金管理使用監督制約機制的缺乏，許多惠農富農資金被擠占和挪用，使用隨意性很大。冬令救災款、旱災補助資金、春荒救災補助款、自然災害補助資金等特定款物是政府因災救助受災戶的救命款物，是不可觸碰的高壓線。但在使用中，一些官員利用手中的權力不將救災款用在救災上，而用于農戶門牌制作，小工裝卸費，房屋拆遷、樹木補償，村組領導待遇補償，打掃衛生等費用支出。富農惠農項目款成了官員個人的私有財產，任其胡支亂花，無人監管過問。致使黨和政府的惠民政策落不到實處，災民得不到及時救助而備受煎熬，翹首以盼。

(三)為政績挪用專款，認識存在誤區

國家富農惠農項目資金都有隨之配套的管理辦法等政策性規定，均要求專賬專戶，專款專用，嚴禁改變用途，擅自截留，挪作他用。但在項目實施過程中，有的基層官員為了表現政績突出，超越職權，違反規定處理其無權決定、處理的事項，挪用項目款大搞政績工程，表面工程，致使國家和人民利益遭受重大損失，使項目款真正難以實現富農惠農目的。農村危舊房改造項目是黨和政府為了解決農村群眾住房問題，改善農村生產生活條件的惠民項目。項目實施當中，專項資金被擠占、挪用的現象較為普遍，資金被套出后用作道路硬化、亮化，新農村建設，給排水管道、地溝維修，村級辦公用房修建，文化廣場修建等政績工程建設，使真正居住在危房、危窯中的群眾得不到國家政策的扶持。

更讓人難以理解的是許多被調查人特別是一些領導干部大都認為隨意擠占、挪用專項惠農資金并沒有錯。只是用“買米的錢買了菜，錢用在了公攤子上，自己沒有裝入腰包，沒有什么錯”。項目資金主管部門基于責任心不強或礙于情面不愿監督管理或者被領導干預無法監管等原因，對隨意擠占、挪用惠農資金放任不管，聽之任之，導致國家惠農資金大量被擠占、挪用。

(四)辦公經費不足，擠占、挪用心安

許多基層項目單位辦公經費不足問題十分突出。以某縣為例，單位每年人頭經費1000元，一個40人的單位全年辦公經費總計40000元，再加上公務用車每車每年財政保障10000元的燃修費用，兩輛車20000元。60000元的辦公經費對一個40人的單位來說支付日常的水電暖和車輛燃修費都捉襟見肘，就不要說其他業務需要了，辦案中不少單位領導抱怨不斷。對其因經費不足而擠占、挪用惠農項目資金心安理得，認為很正常。理由是，必須維持單位正常運轉，全然不顧中央、省、市對惠農項目資金的政策規定，且不惜以身試法。

(五)編造虛假信息，套取補貼常見

利用職務之便，編造虛假信息，騙取國家惠農資金歸個人使用或建立單位小金庫胡支亂花是涉農職務犯罪的常見特點。惠農項目的實施雖然都有較為嚴格的政策規定，但在具體過程操作中，有些公職人員利用手中的權力編造虛假惠農項目或人數，騙取惠農資金，大肆侵吞抑或指示其他公職人員虛報項目資金設立單位小金庫隨意揮霍。

(六)制約因素很多，查處難度不小

查處涉農領域職務犯罪是檢察機關的重要職能。但在查處案件過程中制約因素多，查處難度大。一是偵查人才不足。檢察官斷檔，偵查人員不足一直是困擾西部經濟欠發達地區基層檢察院工作順利開展的瓶頸，繁重的工作任務和偵查人員嚴重不足形成強烈對比。二是政策學習不深不透。如前所述，不同的惠農項目，與之配套的政策規定各不一樣，且惠農項目多。偵查人員查處案件前對所查項目惠農政策學得不深、不透，無的放矢，制約了案件查處。三是專業知識匱乏。惠農項目涉及到許多行業和領域，不同行業的專業知識的缺乏，也是影響案件查處的又一因素。四是干預較多。來自于各方面的干擾、干預是職務犯罪案件查處的特點。案件從初查開始就會受到同學、朋友、親戚的說清，特別是領導的干預會對案件查處帶來不小的難度。

二、預防措施及對策

涉農職務犯罪表現出的特點及產生的原因復雜多樣。檢察機關在加大打擊的同時，積極尋找預防犯罪的措施和對策，懲防并舉，從源頭上鏟除滋生腐敗的土壤。將黨的強農富農惠農政策真正落到實處。

(一)做好頂層設計，嚴肅監管懲戒機制

實現各項強農富農惠農項目的順利實施，離不開與之相配套的行之有效的政策規定。然而司法實踐中暴露出的各類與項目實施相關的違法犯罪現象表明，項目實施方案和專項資金管理方面的頂層設計尚存在不足和漏洞，為貪腐者提供了可乘之機。以致虛報信息騙取專項補助，擅自變更項目內容，擠占、挪用、貪污專項資金等違法犯罪時有發生。政策規定的頂層設計是預防職務犯罪的防火墻，務必從立項申請，呈報審批、資金撥付配套、規劃實施、竣工驗收，特別應將項目資金監管、懲戒、問責機制確立為富農惠農資金安全的高壓線。細化監管、懲戒、問責程序，確定監管主體，克服多部門監管，消除你管我管都不管的問題。嚴肅責任追究，實行責任倒查，從制度上徹底斬斷伸向惠農項目資金的黑手，確保項目實施，資金運行安全。

(二)規范運作程序，壓縮腐敗空間

爭取項目，爭取資金。到上面爭取項目是各級政府部門每年最重要的工作任務，也是年初工作安排年終考核各鄉鎮、各部門的重要指標。甚至有的地方發文或會議要求交往寬，路子廣的干部發揮自身優勢和關系網，爭取到項目和資金后給予一定比例的提成，作為活動資金。項目、資金需要利用關系、金錢爭取的怪圈導致了腐敗的大量滋生。一是基層官員為了政績，完成下達的爭取項目、資金任務不惜重金跑省進京賄賂官員。二是為爭取項目從單位提取的大額款項是否全部用于活動資金很難說得清楚，貪污犯罪多發。三是誘發其它犯罪。單位其它一些不合理開支，均以爭取項目為由沖賬報銷，或上下串通利用虛假信息套取國家富農惠農資金。

這些問題的存在和發生均是由于項目申請、審批運作程序不規范，未能從制度上規避權力集中，滋生腐敗生存的空間，導致案件易發多發。預防和杜絕此類案件發生的根本途徑是從制度設計上進一步規范項目申請、審批、實施、驗收等運作程序，讓各個環節在陽光下運行，將權力關進制度的籠子里，涂上防腐劑。鏟除腐敗土壤，阻斷腐敗根源。

(三)加大財政支持，保障公務經費

單位辦公經費不足特別是經濟欠發達西部基層單位經費不足問題十分突出，經費是困擾單位正常運行的最大障礙，涉農單位也不例外。為此而編造虛假信息套取國家惠農補助項目資金或擠占、挪用強農富農惠農資金比較常見。司法實踐中，許多單位領導叫苦不迭，把隨意擠占、挪用涉農項目資金視為不得已而為之，心安理得。顯然，違反國家惠農富農政策，截留、擠占、挪用項目資金是錯誤的。為了預防和解決經費困難問題，應加大財政支持和經費保障力度，增加經費投入抑或壓縮不必要經費開支，減少經費支出。確保富農惠農資金安全。

(四)強化法制教育，消除認識誤區

應該說經過幾十年的普法教育，公民的法制意識在逐步增強，遵紀守法，依法辦事觀念已深入人心。然而，在處理具體問題時，一些領導卻置法律于不顧，超于職權，違法決定、處理其無權決定、處理的事項，或者違反規定處理公務，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失而認識不到錯誤。因此，強化法制教育，推進依法治國任重而道遠。檢察機關應發揮職能作用做好預防：一要讓職務犯罪預防宣講進學校、進課堂。檢察機關聯合司法行政部門組建預防職務犯罪宣講團進企業、進農村、進機關、進學校、進社區。將職務犯罪的發生的原因、危害和國家懲治腐敗的決心以及法律規定進行宣講，做到人人皆知。二要發揮鄉村站室作用，建好預防網絡。檢察工作服務站和檢察聯絡室是檢察機關觸角的延伸。發揮好檢察工作服務站和駐鄉鎮檢察聯絡室橋梁紐帶作用，利用鄉鎮服務站室工作人員和農民群眾聯系緊密，了解群眾呼聲，掌握惠農富農項目資金落實情況的特點，做好職務犯罪預防宣傳教育，讓廉潔理念深入人心。三要發揮警示教育基地“固定課堂”作用。用已經被查處的典型案例定期不定期的警示教育干部，依法履職，廉潔從政。

(五)加強打擊力度，形成強大震懾

查處是最好的預防，從嚴懲治腐敗，始終保持對腐敗分子的高壓態勢。特別是對發生在群眾身邊，與農民群眾利益密切相關，阻礙強農富農惠農政策落實的職務犯罪案件要一查到底，形成強大震懾。一是強化涉農職務犯罪刑事審判監督力度，對涉農職務犯罪應從嚴從快打擊處理，堅決克服減、緩、免刑罰過多過濫，震懾力不足的問題。二是對涉農職務犯罪案件應盡量在案發地農村開庭審判，公開宣判，讓農民群眾從個案中感覺體會到黨和國家反腐敗的決心，從中接受法制教育，激發農民群眾檢舉揭發職務犯罪的熱情，形成反腐敗合力。三是發揮好網絡、電視等新聞媒體宣傳監督作用。對查辦的涉農職務犯罪案件應及時曝光，對不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的案件應當及時公開犯罪嫌疑人姓名、職務、案情和處理結果。用輿論宣傳的力量對涉農職務犯罪形成強大的輿論震懾。

(六)加快司法體制改革，弱化辦案阻力

現行的司法地方化管理體制已不適應時代發展的需要，成為阻滯經濟社會健康可持續發展和公平正義實現的羈絆，亟待改革完善。

實行人財物省級一下直接管理是弱化辦案阻力的有效手段。地方化司法管理體制制約職務犯罪的查處已是共識，特別是基層檢察機關檢察官嚴重斷檔，人才供應不足，行政干預過多是困擾案件查處的突出問題。尤其是近段時間以來一些地方為了抓好黨風廉政建設和反腐敗工作，要求領導班子成員“一崗雙責”，對發生重大腐敗案件和不正之風長期蔓延的地方、部門和單位，實行“一案雙查”，既追究當事人責任，也追究相關領導責任。更加劇了黨政領導干部對案件查處的干預力度。要克服人才不足，辦案力量薄弱，行政干預過濫的問題，有效手段就是黨的十八大報告中提出的司法機關人財物省級以下直接管理。只有擁有80%案件且與農民群眾聯系緊密的基層司法機關不受或少受地方的制約，勢必將涉農領域的反腐敗斗爭推向深入。

保障民生民利，促進農民增收、農業發展、農村繁榮是檢察機關順應時代潮流，服務經濟社會發展，發揮職能作用的具體體現。涉農職務犯罪阻滯了黨的強農富農政策的落實，破壞了黨和政府在人民群眾的形象。研究其特點，目的是在嚴厲打擊犯罪的同時未雨綢繆，做好預防工作。讓富農惠農資金不被截留、擠占、侵吞，及時、足額發放到農民群眾手中，讓富農惠農項目落地生根。

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2095-4379-(2016)28-0123-03

劉發儒，甘肅省正寧縣人民檢察院，副檢察長，甘肅省檢察業務專家。