網絡約租車治理中行政權力的角色定位與參與路徑

王　兵

中國政法大學法學院，北京　100088

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網絡約租車治理中行政權力的角色定位與參與路徑

王兵

中國政法大學法學院，北京100088

網絡約租車作為共享經濟理念下的嶄新商業模式，雖然受到一些質疑，但其存在的問題并非不合法，而是待完善。這也決定了行政權力在網絡約租車治理中應是一個合作、放權。

網絡約租車；行政權力；合作監管

一、何為網絡約租車

(一)網絡約租車的內涵

在2015年7月9日發布的《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》(下稱《指導意見》)中，“網絡約租車”作為這一新興行業的命名被第一次提及。而在此之前，2015年1月8日，交通部公開表態：“當前各類‘專車’軟件將租賃汽車通過網絡平臺整合起來，并根據乘客意愿通過第三方勞務公司提供駕駛員服務，是新時期跨越出租汽車與汽車租賃傳統界限的創新服務模式，對滿足運輸市場高品質、多樣化、差異性需求具有積極作用?！盵1]結合上述文件與官方回應，筆者嘗試為其下一個定義，即：網絡約租車是以互聯網出行信息平臺為中介和核心，將來源于汽車租賃公司或個人的車輛，和來自于汽車租賃公司或個人的司機，整合成有償集合服務向乘客出售的商業模式。

(二)網絡約租車的問題

任何新生事物要想被既存秩序所接受，總要經歷一番艱難的過程，網絡約租車也不例外。實踐中，對三種模式中司機自己帶私家車加盟專車公司的合法性爭議最大，指責也最多。反對者認為：一是不合法；二是影響國家稅收；三是存在交通事故責任險瑕疵；四是司機資質背景無人審核；五是存在信息泄露隱患等。乍一看似乎有理，細究起來卻不是這樣?！笆紫龋槍`法一說，汽車租賃公司也沒有出租車運營牌照，政府對其提供專車服務卻采允許態度。其次，許多指責都是可以通過立法技術，甚至是市場的自主商業行為來解決的。”[2]

二、對網絡約租車治理的法律分析

(一)網絡約租車治理的實然舉措

1.執法

在缺少統一明確的法律指引的情況下，目前以交通主管部門為主的各層級、各地區監管力量對網絡約租車的態度不一，有支持鼓勵的，比如交通運輸部。有模糊處理的，如北京市交通委員會。此外還有一律禁止的，典型如廣州市交通委員會和上海市交通執法總隊，其中上海對專車的處罰行為引起了熱議。2015年7月17日晚的整治中執法部門對“專車”非法客運實施“1+3+10”的處罰，即：每查處一輛“專車”非法客運，除對當事人進行1萬元行政罰款和暫扣駕駛證3—6個月處罰外，同時將對網絡平臺進行10萬元行政罰款的處罰。[3]

2.立法

《征求意見稿》作為目前層級最高、內容最全、專業性最強的網絡約租車管理依據草案，在其七章五十條的篇幅中，設定了大量監管措施。其中比較重要的有以下幾方面內容：一是管理權下放，其規定由縣級交通主管部門頒發營業執照，將對于網絡約租車的管理嚴格限定于經審核的縣域范圍內。二是駕駛員的法律地位與選擇權的強制確定，《征求意見稿》要求平臺和駕駛員簽訂勞動合同，把駕駛員當成信息平臺的雇員，同時規定不得同時接入兩個或兩個以上的平臺。三是車輛定性為出租客運，車輛需要以出租客運性質進行使用登記，此外還要進行數量控制。四是網絡約租車平臺定位為傳統交通承運人，因而對其施加了嚴格的管制義務和違規責任。五是設定了大量行政許可。六是增加了經營者的義務，規定網絡約租車的運價和促銷公布方案等。

(二)治理舉措的合理性與合法性

1.執法

上海交通執法總隊對“專車”運營的處罰中，有許多涉嫌違法。比如“通報單位”違反了我國《行政處罰法》關于行政處罰關于警告、罰款、行政拘留等七種處罰形式的明確規定。對司機處以1萬元行政罰款也于法無據。此外，對專車司機的處罰還包括駕照扣12分。然而對駕照進行扣分需要依據公安部制定的《機動車駕駛證申領和使用規定》進行，上海市人大和政府均無權制定駕駛證扣分規定，在《機動車駕駛證申領和使用規定》中扣12分的情形并不包含駕駛專車的情況下，作出這一處罰明顯缺乏法律依據。[4]通過這些可以看出，在有關網絡約租車的立法尚未完善的情況下，行政權力的監管處罰往往使其限于違法的境地，這一方面警示政府，對于立法尚未定性的行為，需要謹慎對待，而非生硬打壓，另一方面也督促我們加快立法進程，盡早出臺對其治理的法律依據，從而定紛止爭。

2.立法

《行政許可法》第十七條和第十八條對設定行政許可的權限和要素進行了規定。從中可以看出，“部門規章不能設定行政許可，國務院決定也不能僅僅通過公布行政許可的名稱和實施機關就可合法地設定行政許可，這是《行政許可法》的明確要求”。《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》通過指明行政許可名稱和實施機關的方式不能合法設立行政許可，同時也沒有給交通部通過部門規章對網絡約租車設立相關行政許可提供合法依據。

在合法性之外，我們還需考察其合理性，即是否有必要設立行政許可？《行政許可法》區分了普通許可和特別許可，傳統出租車行業一直被視為特別許可的題中之義。與此同時，《行政許可法》第十三條還規定在一些情況下可以不設許可。網絡約租車有別于傳統出租車。一方面其內在的共享經濟理念可以提高汽車這一資源的利用效率，緩解交通擁堵，因而傳統出租車所特別需要和占用的資源在網絡約租車身上可以轉化成普通公民所應享受的公共服務。另一方面對于其運營可能產生的污染、能耗、資源占用等問題，依靠政府的事后監督、行業自律等方式也能得到有效解決。

三、網絡約租車治理中的行政權力

(一)網絡約租車治理的應然目標

網絡約租車面臨的問題雖然不少，但并非否認其存在價值的“硬傷”，而是需要治理和引導的缺漏。因此，網絡約租車治理的目標在于以運營安全為核心，一方面規范其市場運營行為，確保服務要素的安全、合法，另一方面進行有效的法律安排，確定責任承擔等配套保障措施，以解決行業發展的后顧之憂。從中也不難看出，在治理理念上，“宜疏不宜堵”，要積極培育而非一律禁止。

(二)行政權力在治理中的角色定位

面對網絡約租車這一新興領域，政府既要做監管者，又要做服務者。對現存的各類網絡約租車運營模式的合法性以及其中的責任定位，眾說紛紜，需要政府以一個決定者的姿態進行統籌和梳理。當市場機制不能實現資源的有效配置，即出現市場失靈時，政府就通過管制以矯正和改善市場機制存在的缺陷，干預資源配置。而對于行業統一標準、服務規范的制定，政府需要做的是搭建溝通交流的平臺，促成相關規則的形成。

(三)行政權力在治理中的參與路徑

行政權力在網絡約租車治理中服務者的定位決定了其參與路徑不能再是傳統的“一家獨大、發號施令”。我們可以看到目前的做法有：不作為、制定法規、約談和參與訴訟。正像筆者在上面提到的一樣，政府對維護公共利益和公共事業具有使命，而企業對提供更好地服務具有自覺。行政權力和私主體各有其用武之地，它們可以進行合作治理。

綜上，行政權力在網絡約租車治理中的參與路徑主體上是一種合作，通過和平臺企業合作，交流，達到合作治理的效果，其次是放權，無論是對于合作事項中由平臺企業參與更符合科學理性的部分，還是更適合行業自律管理的部分，都應果斷的放權，這樣才能激發市場主體的創造力和活力。而這一參與路徑在實踐中的表現，莫過于規則制定和規則實施。在規則制定中，行政機關應充分調研，信息公開，保證公眾參與；在規則實施上，要做到適時評估，及時反饋，尤其對于利益受到不利影響的主體，要確保其說理的權利，由此真正做到良法善治。

[1]彭岳.共享經濟的法律規制問題——以互聯網專車為例[J].行政法學研究，2016，1.

[2]劉佳.專車服務的合法性辨析[J].法制與社會，2015.9.

[3]吳怡萱.論互聯網專車的行政法規制[D].中國政法大學碩士學位論文，2016.6.

[4]李立娟.“專車”運營路在何方[J].法人，2015(04).

D630

A

2095-4379-(2016)28-0179-02

王兵(1992-)，男，漢族，云南曲靖人，中國政法大學法學院，憲法學與行政法學專業碩士(2014級全日制研究生在讀)。