國土規劃數字檔案館檔案利用研究

文/張萍 張偉 董瑩

國土規劃數字檔案館檔案利用研究

文/張萍 張偉 董瑩

按照《國土資源信息化“十二五”規劃》，全國國土規劃數字檔案館已基本建成，形成了公眾服務的新平臺，北京、天津、浙江、陜西等省市國土規劃數字檔案館建設發展迅速，實現了國土規劃數字資源的集成共享，加快了國土檔案信息化建設的進程。然而，到底國土數字檔案利用情況如何？

國土規劃檔案是一種專業檔案，為劃分、開發一定領土范圍內的自然、人力、經濟資源提供了憑證性依據，從而保障國土資源合理開發的有效性及合理性。從傳統規劃檔案到現代的數字檔案，全國國土規劃部門經過了一定時間的探索。

進入21世紀后，國土系統的檔案數字化建設開始實施，形成了批量的國土數字檔案資源。《國土資源信息化“十二五”規劃》提出了建設數字檔案館的任務，推動了全國范圍內國土規劃數字檔案館的建設。北京、天津、太原、武漢等地的國土檔案管理部門，盡管起步時間不同，但都經歷從實體檔案數字化到數字檔案管理系統再到數字檔案館的建設歷程。

一、國土規劃數字檔案館檔案利用的基礎

檔案利用的基礎是檔案資源。缺乏數字檔案資源，檔案利用將是一句空話，檔案服務也無法落到實處。目前，國土規劃數字檔案館檔案利用的檔案資源主要包括如下兩個方面：

1、數字檔案資源

對于國土規劃數字檔案館而言，檔案利用的基礎是數字檔案資源，主要包括傳統檔案數字化形成的數字檔案資源和電子文件轉化而成的數字檔案資源。

數字檔案館系統的建設首先要建設數字檔案信息資源庫，需要先將現存的大量館藏檔案進行數字化處理，標記資料所屬土地信息，為大批量數字化處理做準備。利用數據庫技術、數據壓縮技術、高速掃描技術等技術手段，將館藏的紙質文件、聲像文件等傳統介質文件和已歸檔保存的電子檔案進行數字化處理，系統組織成具有有序結構的檔案信息庫。在國家大力倡導“數字國土”建設的背景下，傳統檔案數字化形成的數字檔案資源，包括各種紙質檔案、照片檔案、聲像檔案等進行數字化處理，為檔案管理提供了集成平臺，充分實現檔案收集、管理、保存等功能。從2000年開始，全國國土資源系統檔案館（室）陸續開展檔案數字化項目。例如，無錫市國土資源系統從2005年開始著手數字化工作，按照“分清主次、先急后緩、分步實施”的原則，安排服務公司按照保管期限-利用頻率-檔案類別的順序，進行檔案數字化，即：先選擇永久保管期限中查詢利用頻率高的建設用地類和地籍類檔案進行數字化；再對其他永久保管期限的檔案，按國土資源檔案分類類別順序進行數字化；最后對長期保管期限和體現國土資源特色，以及切實需要數字化的檔案進行數字化。再如，武漢市國土和資源規劃局江岸分局花費了一年的時間完成了5大類專業檔案1954卷的全文掃描，掃描的成果數據掛接到市國土規劃數字檔案館，實現了在線查閱。

另一方面是通過系統收集、整理工作過程中形成的大量的電子文件，包括OA系統形成的電子文件。上海、北京、杭州等地的國土規劃數字檔案館系統與單位的OA系統、各前端業務系統有機集成后，實現了電子文件網上歸檔的全部流程，可以保證各前端業務系統產生的待歸檔數據自動快速進行歸檔，避免了重復工作，同時能為檔案利用人員提供高質量的檔案信息。

2、檔案網站資源

全國范圍內，多數地區國土規劃系統建立了國土資源（國土規劃）檔案網站，建立了統一的檔案案卷級目錄數據庫，有的地區建立了文件級的目錄數據庫，便于查詢國土管轄相關內容信息。例如，山東省國土資源檔案館網站提供了相關資料的目錄以及目錄檢索系統；廣東省國土資源檔案館網站提供了國土檔案資料、地礦檔案資料、測繪檔案資料、實物地質資料的查詢，可以查查詢該館收藏的檔案。盡管目前國土規劃數字檔案館整體建庫率不高，網站建設水平有限，但這為利用數字檔案提供了新的平臺。

二、國土規劃數字檔案館檔案利用的內容

國土規劃部門的檔案類型主要包括文書檔案、專業檔案、科技檔案、會計檔案、照片檔案、電子檔案、實物檔案七大類。其中，文書檔案、專業檔案所占比重較大，是利用的重點。國土規劃檔案類型復雜多樣，既有城市建設工程檔案，又有規劃管理類檔案，同屬于一個課題或者項目的文件材料是密不可分的有機整體，不得分開，依照完整性原則，反映同一事件的各種材料需全面詳細地記錄并說明，真實地保全歷史全貌。

上述檔案利用的內容包括了從立項、實施到管理的各階段所形成的檔案，涵蓋文件、圖紙、招標書、政府審批文件、項目匯報書等多種不同類型的材料。同時，隨著國土項目的變動需要補充、完善各類檔案，尤其是地籍檔案，充分考慮自然環境和人為因素的影響，土地所屬權、流轉變更等情況加強動態跟蹤監管，為及時、準確地為檔案查詢和利用提供真實有效的依據。

在國土規劃數字檔案館建成后，數字檔案利用已經成為主體。早在十五期間，國家級國土資源數據中心已投入使用，完成土地基礎數據庫5個，包括國家級、省級和50萬以上人口城市的土地利用規劃、1999-2002年50萬人口以上城市的全國土地利用遙感監測、建設項目用地等數據庫。此后至今，國土資源部門戶網站開通運行，省市國土規劃網站以及數字檔案館逐漸建成、開通，實現了與多個節點單位的連接，應用服務體系逐步成熟，實現快速獲取信息、強化雙向互動的目標。

基礎數據庫是國土規劃數字檔案館利用的重要內容。廣州市國土資源管理部門建立了電子政府管理系統，搜集多類型的基礎數據，成立了統一的省級數據中心，為存儲、交換、處理數據奠定堅實基礎。陜西省國土數字檔案館則計劃采用統一的信息共享平臺，加強對不動產登記、產權檔案方面的利用。武漢“國土規劃數字檔案館系統”建設已初具規模，先后完成檔案管理系統、電子自助查詢系統、數字檔案安全管理系統的建立并運用于業務工作之中。上述情況表明，全國國土規劃數字檔案館利用的類型齊全、數量眾多，呈現出廣泛性、綜合性、動態性的利用特點。

三、國土規劃數字檔案館檔案利用的方式

國土規劃數字檔案館的檔案利用方式體現為館內利用和館外利用兩種方式。館內利用，主要是政府部門、國土資源和規劃系統和直屬事業單位的行政人員、檔案人員等對檔案的利用；館外利用，是指公眾用戶利用國土規劃數字檔案館的檔案。

館內利用主要表現為政府部門進行國土規劃時利用國土規劃數字檔案館。例如，浙江省探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”當中，積極挖掘國土規劃數字檔案的重要價值，為政府決策服務，這是館內利用的典型案例。

館外利用即社會公眾利用國土規劃數字檔案館，主要是利用網絡查詢國土規劃檔案。國土資源部從宏觀角度出發，以門戶網站為信息平臺，提供各類國土檔案信息的在線查詢利用，包括土地勘察審批、地質勘查資質、資料保護登記等在線服務，在保證資料內容齊全、欄目設置完整的基礎之上推動國土資源檔案信息化利用與建設。陜西省國土資源廳為了擴大交流范圍，增強政民互動，定期在門戶網站上更新土地管理、礦產管理、地質環境、執法監察等業務信息，專門設置信訪平臺，征集大眾意見，優化服務流程，進一步促進國土資源數字檔案的開發利用，貫徹為民服務的根本宗旨。

為了保證館內和館外的利用，國土規劃系統的檔案人員通過加強國土數字檔案資源建設，在此基礎上實現國土數字檔案的有效組織，特別是利用前沿技術，實現國土規劃檔案的展示，例如，通過數字檔案管理系統與地籍信息管理系統的無縫集成，在建設檔案信息庫時利用宗地的坐標與地籍“一張圖”進行關聯。內部利用時，檔案人員能夠方便快捷地在“一張圖”上利用地理位置進行檔案查詢，同時可實現在檔案系統中根據任意檔案資料查看相關聯的地理信息，這樣就可以直觀系統地查看轄區內各宗地的土地審批、權屬登記、違法用地卷宗等資料，從而提高各業務部門的工作效率 。外部利用時，公眾通過查新“一張圖”，可以清楚地看到某個地段樓盤的位置、土地變更手續等與大眾生活密切相關的信息，這也是網絡環境實現利用國土規劃數字檔案館的發展趨勢。此外，館外利用也涉及到新媒體的應用。例如，陜西省國土資源廳微信公眾平臺開通后，為公眾館外利用國土規劃數字檔案開辟了新的途徑。

國土規劃數字檔案館館內利用、館外利用方式發生了變化。近年來，以服務政府、業務人員為主的館內利用人次、卷次逐漸減少，說明國土規劃檔案公開透明度提升，對公眾生活的影響越來越大，公眾的利用越來越多。應該說，這是網絡環境下檔案利用的必然。今后，如何進一步加強數字檔案資源建設，提升檔案數字化的速度和質量，在此基礎上實現數字檔案的遠程利用、公眾利用，是十三五期間需要解決的主要問題。尤其是，各國土資源和規劃檔案管理部門需要加強聯絡和協作，消除權限分工所導致的“信息孤島”情況的出現，通過數據資源的整合、網絡化的管理，充分利用現有的國土資源規劃數字檔案館利用平臺，使得國土資源檔案的管理和開發利用更加有序、有效、標準、規范。

（作者單位：武漢市國土資源和規劃信息中心）