論檔案館信息的普惠性服務

普惠性也稱普惠制，原指工業發達國家對發展中國家或地區出口的制成品和半制成品給予普遍的、非歧視的、非互惠的關稅制度[1]。近年來我國出臺了一系列旨在便民利民的普惠政策，涵蓋金融、社保、醫療、教育等領域。伴隨現代信息技術的飛速發展，特別是互聯網技術的普遍應用，信息傳播更加迅速，信息獲取更加方便。但當前檔案服務工作中還存在著諸如信息歧視、信息壟斷、信息鴻溝、信息不對稱等現象，這些問題嚴重影響了檔案服務的社會化和檔案信息資源的普惠共享。當前，建設面向社會的檔案服務體系，滿足人們日益增長的檔案利用需求，實現檔案和檔案工作成果惠及全體社會成員，成為檔案部門亟待解決的問題。

檔案館信息的普惠性服務是指檔案信息服務要惠及全體社會成員，不因身份、民族、性別、職業、地區等差異歧視或排斥任何人，讓所有人都能夠獲取到所需的檔案信息資源和享受檔案信息服務。具體來說包含以下三方面含義：一是要實現利用者之間的普惠，即檔案信息服務不僅要面向各級黨政機關和專家學者，還要為普通公眾服務。二是要實現城鄉之間的普惠，即檔案工作不僅要為城市發展和市民服務，還要為新農村建設和農民服務。三是要實現區域之間的普惠，即要加大對中西部地區和偏遠貧困地區的支持力度，促進檔案信息資源的共建共享。

1 檔案館開展信息普惠性服務的理論基礎和政策依據

檔案館信息的普惠性服務就是要實現檔案信息資源的公平配置和信息服務的平等獲取，確保檔案和檔案工作的成果惠及全體人民。檔案館信息普惠性服務的提出和實現有著深厚的理論根基和政策支持。

1.1 理論基礎

1.1.1 歷史唯物主義

歷史唯物主義認為社會發展的歷史是人民群眾社會實踐的歷史，人民群眾是歷史的創造者，是社會變革的決定力量。我國古代就有關于民本思想的表述，如，“民為貴，社稷次之，君為輕”“君如舟，民如水，水能載舟亦能覆舟”，等等。歷史是由人民群眾創造的，作為記錄社會歷史發展的工具，檔案自然也是由人民群眾形成的。因此，檔案是人民群眾共同的財富，理應屬于全體民眾，為所有人共享。長期以來，不少檔案工作者認為檔案是國家行政管理活動的伴生物，主要為國家黨政機關服務，忽略了公民個人的檔案信息服務需求。這種狹隘的思想，已經障礙了檔案館信息服務面向社會、檔案和檔案工作成果惠及全體人民。檔案館要跳出過去為黨政機關服務的圈子，正視公民不斷增長的檔案利用需求，保證公民可以公平、公正地獲取到所需的檔案信息資源和享受檔案信息服務，并且不斷滿足公民高層次的利用需求，實現檔案館服務的普惠利民。

1.1.2 檔案雙重價值論

檔案是人們社會實踐活動的產物，反映了社會生活的原貌。在來源上，檔案囊括了國家機構、社會組織和個人在內的一切社會組織和群體；在內容上，檔案是國家大政方針政策和社會生活點滴的集合體；在最終歸宿上，檔案庫房并不是檔案的最終目的地，面向社會提供利用以期發揮檔案的最大價值才是最終目的。事實上，只有走向社會、服務社會，檔案館才能產生社會效益，獲得生存的社會基礎；只有親近民眾，服務民眾，檔案館才能贏得廣泛的民眾支持，獲得發展的力量來源[2]。提供檔案利用是檔案工作的中心任務，實現檔案信息服務全覆蓋，讓檔案工作成果惠及全體社會成員，既是實現檔案價值發揮檔案作用的需要，也是增強公眾檔案意識和促進社會主義精神文明建設的需要。

1.1.3 公共物品理論

根據公共物品理論，公共物品滿足社會和公眾利益的需要，目的是促進社會公平，這一性質決定了公共物品不能由市場進行分配，必須要通過政府來進行分配。檔案信息受益的非排他性和消費的非競爭性，決定了檔案信息屬于公共物品。“既然公共文件是國家的財產，那么，共同組成這個國家的公民就有權利利用它”[3]，且檔案信息具有可共享性，社會和公眾對檔案的重復利用，不僅沒有喪失其自身價值，還會因利用范圍的擴大和利用頻率的增加而升值，因此無論是黨政機關、企事業單位還是公民個人都可以享受到檔案信息服務帶來的社會效益。檔案信息具有公共性，因此在服務過程中要體現檔案信息的公平獲取和平等利用，讓人人都有機會享受到檔案工作繁榮發展帶來的實惠。

1.1.4 新公共服務理論

新公共服務理論認為公共管理者在其管理公共組織和執行公共政策時應該承擔為公民服務和向公民放權的職責，強調政府的角色在于服務而非掌舵。黨的十六屆六中全會首次明確提出建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。服務型政府強調權力來源于人民，人民的利益至高無上，要全心全意為人民服務，實現社會公共利益最大化。基于這一理論，檔案館應當不斷提高其自身的公共服務能力。檔案館公共服務就是檔案館以保障公民利用權利、滿足公眾檔案信息需求為目的，向社會和公眾提供檔案信息服務的過程[4]。2008年，時任國家檔案局局長楊冬權在全國檔案工作會議上指出要實現“兩個轉變”、建立“兩個體系”，更加重視檔案館為人民群眾提供檔案公共服務的職能。檔案館公共服務的核心就在于保障公民權利的實現，滿足公民對公共產品的需求，除了做好為政府決策提供參考本職外，還要確保檔案信息獲取的公平和檔案服務受益的均等。

1.2 政策依據

1.2.1 《中華人民共和國檔案法》和《政府信息公開條例》的規定

在我國古代，檔案利用只限于統治階級內部，檔案“藏于金匱”導致“三百年來學士大夫不得一窺”，檔案利用是一種特權，檔案并非“公器”；新中國成立伊始，檔案館處于封閉狀態，只面向政府和專家學者開放，普通百姓無法問津；改革開放以來，檔案館逐漸打開塵封已久的大門，開始面向社會提供利用。《中華人民共和國檔案法》（下稱《檔案法》）規定檔案工作的原則是維護檔案的完整與安全，便于社會各方面的利用；同時明確公民有利用檔案的權利，公民可以利用檔案滿足工作查考、科學研究和休閑利用的需求。2008年開始實施的《政府信息公開條例》規定政府信息“以公開為原則，不公開為例外”，同時明確檔案館是政府信息查閱場所，要配備相應的設備設施為公民獲取政府信息提供便利。由此可見，公民普遍和公平地獲取檔案信息資源、享受檔案服務是法律賦予的合法權利，檔案館不得以任何理由拒絕公民提出的檔案利用合理需求。檔案館信息普惠性服務的實現，不僅是法律公平正義在檔案工作的體現，同時也是公民權利意識覺醒和社會文明提升的標志。

1.2.2 “基本公共服務均等化”目標的實現

社會發展的宗旨是人人共享、普遍受益，推進基本公共服務均等化就是人人共享社會發展成果的過程。基本公共服務均等化就是要做好基本民生性服務、公共事業性服務、公益基礎性服務和公共安全性服務方面的工作，使全體社會成員共享改革開放和社會發展的成果。黨的十六屆六中全會首次提出以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系。黨的十八大則重點突出了加強重大公共文化工程和文化項目建設、完善公共文化服務體系、提高服務效能，同時注重社會建設、加快社會體制改革，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系。十八屆五中全會強調堅持共享發展，發展成果由全體人民共享，要從解決人民最關心最直接的現實利益問題著手，提高公共服務共建和共享能力。2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》（下稱《意見》），要求深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，以建立健全覆蓋人民群眾的檔案資源體系、方便人民群眾的檔案利用體系、確保檔案安全保密的檔案安全體系為目標[5]，強調要重視民生檔案，科學整合檔案信息資源，強化檔案服務功能，促進資源共享，使檔案公共服務惠及廣大人民群眾。

2 檔案館開展信息普惠性服務的現狀分析

我國檔案館經歷了從封閉到半封閉再到開放的過程，檔案信息服務不斷面向社會，取得了長足發展和進步，但是也應該看到檔案信息服務存在的問題和不足。

2.1 檔案信息服務內容

隨著開放檔案數量增多，檔案信息服務內容越來越豐富。自中共中央書記處于1980年5月做出開放歷史檔案的決定以來，各地加強了檔案的降密解密工作，減少檔案開放禁區，以往檔案館精心保存的作為社會記憶的檔案少有問津的情況得到改善。各地檔案館加大了關乎百姓利益的民生檔案收集力度，逐步改善了我國檔案館政府官方文件占主導地位的不合理局面；并且根據公眾的查詢需求，逐步建設了覆蓋婚姻、社保、教育、醫療等檔案數據庫，滿足公眾的查詢需要。

盡管開放檔案數量增多，但是檔案開放利用還是處處受限。2001年天津市一位教師為尋找祖上房產，要求天津市房產管理局公開其祖父的房產檔案，房產管理局以“產權人不得查檔”為由拒絕了他的請求。公民的房產檔案屬于個人隱私，是不可能向全社會開放的，但是相關法律法規并沒有將公民個人房產檔案列入延期開放或是控制使用的范圍，為什么公民個人無法查閱自家的房產檔案呢？一方面，檔案館為了規避風險，對檔案的封閉期從長管理，應該開放的檔案沒有開放，導致大量檔案封存在庫房中；另一方面，檔案館開放檔案利用率低，公眾關心的檔案不開放，限制了利用，引發公眾對檔案館的失望情緒。

2.2 檔案信息服務方式

目前人們獲取信息的渠道和方式的多元化，導致檔案信息服務方式呈現出多樣化趨勢。檔案信息服務不再局限于“你查我調”的傳統被動服務方式，而是不斷應用新技術開辟新途徑開展主動服務。檔案展覽讓越來越多的人開始認識、接觸檔案，檔案網站讓公眾足不出戶就可以享受到便捷的檔案信息服務，檔案數字化使網上檔案全文獲取成為可能。此外，檔案館還主動推出網上預約調卷服務、函電查詢服務、委托查詢及服務效果跟蹤等便民服務項目。上海市浦東新區檔案館積極開展“民生檔案工作進社區”活動，設立社區事務受理服務中心，及時為廣大公眾提供檔案信息服務，將服務觸角延伸到各個街鎮和社區，讓更多的普通公眾享受到便利，踐行了民生檔案服務民生的理念。

需要注意的是，目前存在部分人群，因不具備專業檢索知識和必需的信息素養，在獲取檔案信息時存在很多困難。檔案工作者未能主動幫助他們獲取所需信息，導致他們面對大量的檔案信息無所適從，在網絡環境下無法順利通過信息技術和手段獲取所需信息。此外，我國幅員遼闊，地區間發展不平衡，檔案基礎設施建設水平參差不齊，東部地區和中西部地區之間存在較大差異。自2010年國家開始實施中西部縣級國家綜合檔案館建設項目以來，不少中西部省份受益，但是由于底子薄、基礎差，中西部檔案館建設仍存在很多問題，特別是西部地區地市級檔案館面積狹小、檔案保管條件差，無法滿足檔案安全保管的最低要求，檔案服務經濟社會發展的功能無法發揮，公民利用檔案的權利也無法得到保障，檔案館信息的普惠性服務更是無從談起。

2.3 檔案信息服務范圍

當前檔案信息服務范圍不斷擴大，從政府機構、專家學者擴展到普通公眾，從公務利用、學術利用擴展到普遍利用，且各種利用需求不斷增長。美國檔案學者梅納德丁·布里奇弗德認為，檔案的一種主要行政管理價值，是可以用來證明公民個人的法定權利或公民權，以及財產權和職業權益[6]。如，為公民落實住房待遇、找回工齡，提高退休待遇、幫助公民繼承遺產，以及解決工作調動、經濟糾紛、勞動社保等方面的問題。

檔案館走向開放讓越來越多的普通公眾可以利用檔案，但是現實工作中仍然存在檔案館區別對待利用者的現象，利用者可能會因為身份、職業的不同致使某些利用請求無法得到滿足。如，控制使用的檔案對于普通研究者來說是無法利用的，但是對于官方機構卻并無限制；眾多核心檔案大都被鎖在檔案館的庫房中，普通研究者終其一生都難逢一面。受傳統觀念的影響，檔案館在面對普通公眾和政府機關時，往往會以種種理由和借口拒絕普通公眾利用請求，而對政府機關的請求往往有求必應，無法真正做到一視同仁、平等對待。《檔案法》規定，公民利用開放檔案要出具有效證明，但在實際操作中還添加了許多條條框框的限制，利用手續十分繁瑣。復雜的利用手續和對利用者的諸多限制，造成檔案信息服務的普及度不高。

3 檔案館開展信息普惠性服務的具體措施

3.1 整合館藏資源，關注社會民生

美國學者埃文斯曾經說到，檔案“雖然對每個國家和每個民族都是唯一的和至關重要的，卻很少得到有效的利用”[7]。誠然檔案是唯一和至關重要的，但如果檔案不反映、不貼近社會和公眾生活，即使再唯一和至關重要也是徒勞。“國以民為本，社稷亦為民而立”，檔案館不僅肩負著為黨管檔、為國守史的重任，同時承擔著為民服務的責任。檔案館要以廣大公眾作為服務的重點對象，調整館藏結構，擴大收集渠道，加大民生檔案的進館比例，把涉及教育培訓、社保醫療、勞動就業等與百姓生活息息相關的檔案納入收集范圍，使館藏資源更加貼近百姓生活。

此外，還要科學整合檔案館信息資源。一方面，檔案館要做好現有館藏檔案資源的編目整理、開放鑒定等工作，加快檔案開放進程，落實開放政策，將檔案開放與政府信息公開有效對接，方便公眾獲取檔案信息；另一方面，檔案館必須作好現有館藏檔案信息資源的數字化轉換工作，加快直接利用數字技術“生產”檔案資源的步伐，以便實施網絡條件下的檔案信息資源傳輸與計算機組織、檢索、利用館藏檔案信息資源等[8]。還要打破現有檔案資源條塊分割的管理模式，加快檔案信息資源的整合力度，建立跨區域的檔案信息資源共享機制，加大對偏遠貧困地區檔案資源建設的支持力度，實現城鄉之間、區域之間資源的共建共享，真正建立起覆蓋人民群眾的檔案資源體系。

3.2 轉變服務觀念，提升公共服務能力

檔案館要以利用者為根本，破除“官本位”觀念，樹立“民本位”思想，平等對待每一位利用者。樹立以民為本、為民服務的“民本位”思想，就是使檔案館從“特權的保護人”轉變為公民民主權利的捍衛者、社會生活的服務者和科學文化的傳播者[9]。平等利用檔案是每一位公民的權利，檔案工作者要主動熱情地為利用者服務，不得以任何理由和借口拒絕公民合法的利用請求，在提供服務的過程中要禮貌耐心地回答利用者關于館藏利用的問題，并主動為那些缺乏信息獲取能力的人提供幫助，讓他們可以順利找到所需檔案資源。檔案館還應該簡化檔案利用手續、重視普通群眾的利用請求，特別是為特殊群體和貧困群眾提供幫助，真正實現檔案信息服務的全覆蓋。

“開放、服務、文化、親民”是檔案館建設的永恒主題，檔案館要秉承“便民、利民、惠民、親民”的服務理念，不斷提升公共服務能力和水平。各地要積極貫徹“記錄民生、保障民生、服務民生”的指導方針，推動民生工作縱深發展，實現檔案資源配置和獲取上的公平[10]。檔案館不僅是政府機關政策文件的聚集地，也是公眾休閑消遣的好去處。檔案是文化傳播的載體和社會變遷的見證，蘊含著豐富的歷史文化財富，清晰地反映出人類生活的變化軌跡。檔案館要樹立大眾化的檔案文化休閑觀，關注普通人的精神文化需求，踐行檔案和檔案工作服務社會大眾的宗旨，以檔案為信使傳遞中華民族自強不息、團結奮斗的精神，激發公眾的歷史責任感和使命感，讓公眾深入了解我國優秀傳統文化的同時感受檔案的獨特魅力。

3.3 建立服務平臺，拓寬服務渠道

《意見》指出各級黨委和政府要以檔案信息資源社會共享為目標統籌協調，充分利用已有的信息傳輸網絡和平臺，積極推進城鄉檔案信息資源共享[11]。檔案館要加快建立民生檔案數據庫，改變民生檔案分散保管的狀態，同時構建民生遠程服務機制，以館藏民生檔案為基礎，分別建立婚姻、社保、醫療等專題檔案數據庫，延伸檔案服務觸角，形成市（縣）、鎮（區）、社區（村）三級檔案服務利用體系，最大限度實現民生檔案資源共享，推動城鄉之間檔案信息普惠性服務的建設。如，蘇州市檔案部門立足于豐富的數字檔案資源，依托政務網和廣電網，在村鎮開設門檻和成本較低、與市縣區檔案館共享資源的遠程民生檔案查閱窗口，并試點將民生檔案信息加載至廣電網絡，實現不止于村鎮的更廣范圍的數字檔案的遠程查詢[12]，著力打造百姓身邊的檔案館，讓百姓足不出戶（村）就可以享受到檔案信息服務。檔案館要完善檔案網站建設，將可公開的檔案信息上網，實現與政務信息公開網的對接，構建一站式檔案檢索機制，并嘗試運用“互聯網+”思維，應用4G技術開展檔案信息推送服務、定制服務，探索建設更多的檔案信息服務平臺，使檔案信息服務覆蓋全體社會公眾，將檔案惠民工作落到實處。

注釋與參考文獻：

[1]趙書博,胡江云.普惠制理論與實踐[M].北京:知識產權出版社,2008:1.

[2][9]馮惠玲.論檔案館的“親民”戰略[J].檔案學研究,2005(1):11.

[3]T·R·謝倫伯格,黃坤坊等譯.現代檔案——原則與技術[M].北京:檔案出版社,1983:242- 247.

[4]李靈鳳.從權力到權利——國家檔案館公共服務基本價值取向研究[J].檔案學通訊,2011(3):33.

[5][11]中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》[EB/OL]. [2015-11-02]. http://news.xinhuanet.com/politics/2014-05/05/c_126464500.htm.

[6]美國檔案工作者協會編.檔案工作的理論與方法[M].北京:檔案出版社,1988.

[7]弗蘭克·B··埃文斯[美].檔案展望[J].檔案學參考,1985(01).

[8] 張銳.普惠與均等——公共檔案館履行職能的價值取向[J].檔案學研究,2011(2):22.

[10]楊冬權.在全國檔案局長館長會議上的講話[J].中國檔案,2013(1)：14-20.

[12]肖芃,周濟,謝靜等.搭建“百姓身邊的檔案館”——城鄉一體化建設中檔案服務模式研究[J].中國檔案,2015(10):26..