政府執政理念對農村養老保障制度中政府責任的影響
——以鄧小平時代的“老農?！敝贫葹槔?/h1>
2016-02-03 13:39:44張軍鄭軍
中國老年學雜志 2016年18期
張 軍 鄭 軍
(重慶理工大學經濟與貿易學院，重慶 400054)
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政府執政理念對農村養老保障制度中政府責任的影響
——以鄧小平時代的“老農?！敝贫葹槔?/p>
張軍鄭軍1
(重慶理工大學經濟與貿易學院，重慶400054)
執政理念；政府責任；農村養老
政府執政理念是指政府處理公共事務的思想觀念和基本原則，關系到建設一個什么樣的政府這一根本性問題。政府管理行為本質上是一定理念指導下的產物，有什么樣的理念，就有什么樣的政府行為〔1〕。顯然，制度的設計往往會受制于人的思想觀念，制度的好壞也取決于設計制度的理念正確與否、合理與否。而我國農村養老保障制度設計的主體應該是政府，政府的思想觀念則往往通過中國共產黨的執政理念表現出來。因此，政府執政理念必然對我國農村養老保障制度的價值取向產生影響。后者在一定程度上決定了我國農村養老保障制度的具體形式。也就是說，為什么在我國農村養老保障制度歷史變遷過程中，出現了諸如家庭養老、集體養老、社會養老等各種養老制度，根本原因在于在歷史變遷過程中進行制度設計的政府的執政理念發生了變化。
1 鄧小平時代的“老農保”制度環境分析
1.1政治上撥亂反正任重道遠20世紀70年代末期，中華人民共和國剛剛走出了文化大革命的陰影，但十年浩劫帶來的深重災難和嚴重困難局面并沒有立即消失，左傾錯誤影響依然存在，個人迷信和教條主義盛行，冤、假、錯案遍布，部分地區農民進行的一些新探索受到嚴重壓制，特別是當時黨的主要領導人提出“兩個凡是”的錯誤思想，維護和堅持“左”的錯誤，使黨和國家的工作出現徘徊中前進的局面。而粉碎“四人幫”后，徹底糾正文化大革命及其以前的左傾錯誤，撥亂反正，使全黨全國的工作真正回到馬列主義、毛澤東思想的正確軌道上來，是歷史賦予中國共產黨和中國人民的重要使命。因此，新時期新形勢下的中國迫切需要政治上、思想上、組織上的變革，以沖破錯誤思想的束縛，開創社會主義事業的新局面。1978年5月11日《光明日報》刊登題為“實踐是檢驗真理的唯一標準”的文章，真理標準問題的討論標志著思想路線上的撥亂反正全面展開。尤其是1978年12月召開的十一屆三中全會，重新確立了解放思想、實事求是的馬克思主義思想路線，確立了全黨和全國的工作重心從以階級斗爭為綱轉移到經濟建設上來，實施改革開放的偉大戰略決策〔2〕。
1.2經濟上瀕臨崩潰的邊緣按照世界銀行1977年對全世界近200個國家和地區的人均國民生產總值所做的統計和歸類，文化大革命結束時，我國已經深陷貧窮國家之列。 由于文化大革命及其以前的嚴重錯誤，國民經濟遭到極大破壞。1958年的“大躍進”運動，國民經濟大約損失了1 200億元。而歷時10年的無產階級文化大革命運動，又損失了5 000億元。兩次加起來，共計6 200億元。然而，1949～1979年我國建國30年的全部基本建設投資也僅為6 000億元。這6 000億元的投資建成了40萬個工業、交通企業，有(4 500～5 000)億元的固定資產，這就是我國建國30周年時的全部家底。然而，兩次大折騰就損失了6 200億元，這還不包括多次小折騰造成的損失〔3〕。這個對比說明，由于過去瞎折騰所造成的經濟損失，比我國建國之后30年的全部基本建設投資還要多。同時，工農業生產受到破壞，直接影響市場供應和人民生活。城市住房極為緊張，肉類蔬菜稀少，城里人生活必需的糧、油、肥皂、布品，都要憑按人口發放的購物券限量購買。當時供應最好的北京，每人每月也只有半斤肉；小城市就沒有了，農村更談不上。1976年，農民人均年收入62.8元；城市職工平均工資605元，比1965年下降20元。城鄉人民生活處于極低水平〔4〕。
1.3國際上和平與發展成為時代主題20世紀80年代以來，由于蘇聯的解體，兩極化對立的局面被打破，國際形勢開始逐漸緩和，國際交流和溝通逐步回歸正常，新的世界多元化格局開始了歷史演進的步伐，和平已經成為時代的一大主題。在這樣一個有利的國際環境下，追求技術進步，實現經濟快速發展，已經成為歷史的一大潮流。以生物工程、微電子技術、新能源為代表的高新技術的開發與應用已經對世界上許多國家的產業結構調整、國民生產總值的快速增長產生了根本性影響。特別是20世紀60～70年代，資本主義社會因為這些高新技術的大量應用，獲得了歷史上發展的黃金時期。不論是第二次世界大戰的戰敗國日本在短短的30年左右迅速成長為世界第二大經濟強國，還是亞洲的“四小龍”，即韓國、新加坡、中國香港和臺灣地區，也一同創造了經濟快速發展的奇跡。另外，東盟4國的菲律賓、馬來西亞、泰國和印尼的經濟水平也獲得了較大提高，整個世界已經奏響了發展的旋律。和平的國際環境是我國順利進行現代化建設的必要條件和有利時機。如果沒有得到應有的發展，我國與發達國家的差距還會繼續擴大，在國際競爭中將處于更加不利的境地〔5〕。
2 鄧小平時代的中國政府執政理念分析
馬克思主義認為，社會主義的根本任務就是解放和發展生產力，這是社會主義本質所決定的〔6〕。然而，在社會主義制度建立起來以后，受左傾指導思想的影響，新中國政府長期堅持以階級斗爭為綱，沒有及時把工作轉移到以經濟建設為中心上來，嚴重破壞了生產力的發展，我國國民經濟曾一度瀕臨崩潰的邊緣。直到黨的十一屆三中全會以后，黨的執政理念才從以階級斗爭為綱轉移到以經濟建設為中心上來，鄧小平同志對此有精辟的論述：“貧窮不是社會主義，更不是共產主義〔7〕?！薄拔覀兪巧鐣髁x國家，社會主義制度優越性的根本表現，就是能夠允許社會生產力以舊社會所沒有的速度迅速發展，使人民不斷增長的物質文化生活需要能夠逐步得到滿足〔7〕。”對于如何發展生產力，體現社會主義優越性？鄧小平認為：“我們當前以及今后相當長一個歷史時期的主要任務是什么？一句話，就是搞現代化建設。能否實現四個現代化，決定著我們國家的命運、民族的命運〔8〕?！编囆∑綇娬{，“我們的生產力發展水平很低，遠遠不能滿足人民和國家的需要，這就是我們目前時期的主要矛盾，解決這個矛盾就是我們的中心任務”?！吧鐣髁x社會中的階級斗爭是一個客觀存在，不應該縮小，也不應該夸大。實踐證明，無論縮小或者夸大，兩者都要犯嚴重的錯誤〔8〕?！编囆∑竭M一步指出，“當前和將來社會主義社會所面臨的階級斗爭，應該與歷史上階級社會的階級斗爭存在很大差異”。這些論述進一步否定了“以階級斗爭為綱”的左傾指導思想，為黨的執政理念轉移到以經濟建設為中心提供了堅實的理論基礎。
顯然，黨的十一屆三中全會使得全黨工作重心成功向社會主義經濟建設轉移，并批判了“以階級斗爭為綱”的錯誤方針，這既是國內形勢發展的需要，也是對世界形勢和時代主題分析判斷的結果。而明確以經濟建設為中心的執政理念，既是黨對馬克思科學社會主義最基本的東西的發揮和豐富，又是我國在社會主義初級階段面臨最大實際問題的理論概括。正如鄧小平反復強調的，以經濟建設為中心是“任何時候都不要受干擾，必須堅定不移地、一心一意地干下去〔8〕?！被仡櫄v史，“以經濟建設為中心”的執政理念為我國改革開放30多年取得的巨大成就奠定了堅實的理論基礎，該理念勢必對改革開放后我國政治經濟社會生活產生重大影響，而包括我國農村養老的社會保障制度建設也不例外，這種影響直接表現在對我國“老農保”的制度價值取向上。
3 “以經濟建設為中心”的執政理念對“老農?！敝贫葍r值取向的影響
鄧小平在認真總結國際共產主義運動和我國社會主義實踐經驗教訓的基礎上強調：“社會主義本身是共產主義的初級階段，而我們中國又處在社會主義的初級階段，就是不發達的階段，一切工作都要從這個實際出發，根據這個實際來制訂規劃”〔7〕。也正是由于生產力這種不發達特征，又決定了我國現階段的主要矛盾，不是階級斗爭，而是“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾〔9〕?！睆倪@個實際出發，要求我們必須著眼于我國生產力不發達的現狀，以經濟建設為中心，以發展生產力為第一要務。鄧小平對此有精辟的論述：“社會主義要消滅貧窮。貧窮不是社會主義，更不是共產主義〔7〕。”只有通過大力發展生產力，實現經濟社會的快速發展，社會保障事業才有現實基礎。即社會保障的實現程度要受生產力發展水平的制約，社會保障水平的提高最終要取決于生產力發展的狀況。鄧小平為此提出：“我們也反對現在要在中國實現所謂福利國家的觀點，因為這不可能。我們只能在發展生產的基礎上逐步改善生活〔8〕。”
在以經濟建設為中心執政理念的指導下，對于如何開展包括農村養老的社會保障制度建設，以鄧小平為首的中國共產黨認為，盡管建立社會保障制度的主要目的是在一定程度上實現社會的公平性，然而，在解決收入分配帶來的公平問題的具體過程中，也存在效率高低的差異。從我國改革開放初期的實際情況來看，國家財政實力極其薄弱，根本不能實現通過財政出資，建立各種社會保障制度和發展社會福利事業，對那些需要救濟的貧困家庭也不能提供更多的物質幫助，這在一定程度上削弱了整個社會的公平性。對此，鄧小平提出：“現在雖說我們也在搞社會主義，但事實上不夠格〔7〕。”顯然，社會的公平性在很大程度上與效率的提高是緊密聯系在一起的，即只有通過大力發展生產力，大幅度提高生產效率，才能增強整個社會的物質財富，國家才有能力發展各種社會福利事業，才有更多的資金為貧困家庭提供物質幫助，將所有社會成員的差距縮小在一定范圍內，為最終實現共同富裕，提高社會的公平性，奠定堅實的基礎。
因此，在“以經濟建設為中心”執政理念的作用下，改革開放后我國農村社會養老保障制度(即“老農?！?的價值取向可以概括為“效率優先，兼顧公平”。即構建農村社會養老保險的保障水平、內容、特點和相關配套措施，都要從有利于生產和保障生活出發，標準不能太高，國家、集體不能包得太多，還要貫徹先盡義務，后享權利的原則，鼓勵廣大農村居民通過勞動來贏得養老保障，避免造成鼓勵懶惰的現象，使社會保障制度成為懶漢的搖籃。
4 政府責任在“老農?！敝贫戎械闹饕憩F
在以經濟建設為中心執政理念的作用下，包括農村養老在內的整個社會保障體系的制度建設價值取向被定位為“效率優先，兼顧公平”。這種理念和價值取向必然決定了我國政府更為注重出臺相關政策和采取多種措施來發展農業，轉移農村剩余勞動力，提高農民收入水平等，通過物質財富的大幅度增加，使得農民包括養老在內的各種物質利益得到充分保障。具體而言，我國政府在以“老農保”為主的農村養老保障制度中的責任主要表現在以下幾個方面。
4.1實行家庭承包責任制，增強養老保障的物質基礎鄧小平曾指出：“農業本身的問題，現在看來，主要還得從生產關系上解決?！睂τ凇吧a關系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態度，就是哪種形式在哪個地方能夠比較容易比較快地恢復和發展農業生產，就采取哪種形式；群眾愿意采取哪種形式，就應該采取哪種形式，不合法的使它合法起來〔10〕?！弊裱@種發展思路，改革開放后，鄧小平提出了恢復和推廣家庭聯產承包為主的生產責任制，打破了我國農業生產長期停滯不前的局面，在堅持土地等基本生產資料公有制和必要的統一經營的基礎上，賦予了農戶一定程度的生產經營自主權、產品收益權和部分生產資料所有權，從而極大地激發了農民的生產積極性，推動了農業生產力快速發展。據統計，1976～1980年全國農業平均遞增僅3.2%。然而，1981～1985年平均遞增率就達8.2%，1982年全國農民人均純收入達到270元，比1978年增加了一倍〔11〕。顯然，實行家庭承包責任制，推動生產力快速發展，極大地增強了農民養老保障的物質基礎。
4.2優化產業結構，提高養老保障的支付能力鄧小平在總結歷史經驗時反復強調：“過去搞平均主義，吃‘大鍋飯’，實際上是共同落后，共同貧窮，我們就是吃了這個虧〔7〕?！睂τ诟母镩_放初期農村普遍貧困的現狀，鄧小平提出了質疑：“農村的大多數人處于貧困狀態，這叫社會主義〔7〕？”然而，如何建設社會主義農業，帶領廣大農民共同致富。鄧小平提出了農業經濟要因地制宜、綜合經營、全面發展的新思想。即優化產業結構，使我國的農業發展由增產向增效的戰略方向轉變。為了實現這一目的，首先要在大農業內部提高種植業與林牧漁業之間的多層次綜合利用水平，更加集約地利用各種農業資源，保持農業產量的穩中有升；其次要進一步鼓勵和支持鄉鎮企業的發展，大力發展農產品加工業，這樣既可以實現農村內部的“以工促農”的目的，又可以增加農民的就業機會，實現農民增收；再次要大力發展農村的服務業，培育農村新型社會服務組織；最后要實行多勞多得，提倡一部分農民先富起來，逐步實現共同富裕。最終通過增加農民收入提高農民養老保障的支付能力。
4.3開展“老農?！痹圏c，提供養老權益的制度保障改革開放以來，在鄧小平的大力支持下，我國的社會保障工作逐步步入制度化、正規化的軌道。1986年，國務院確定了以民政部為主先行進行探索和試點的原則，全國農村社會養老保險(簡稱“老農?！?制度建設的探索逐步展開。據不完全統計，到1989年，全國已有19個省(自治區、直轄市)的190多個縣(市、區、旗)進行了農村養老保險的探索，800多個鄉鎮建立了鄉(鎮)本位或村本位的養老保障制度〔12〕。1991年，民政部制定了《縣級農村社會養老保險方案(試行)》，為“老農?！敝贫冉ㄔO提供了有力指導。到1998年底，全國已有2 123個縣(市)和65%的鄉(鎮)開展了農村社會養老保險工作，參保的農村人口有8 025萬人。全年農村社會養老保險基金收入31.4億元，支出5.4億元，當期節余26億元，期末滾存節余166.2億元。雖然由于各種因素的綜合作用，從1999年開始，“老農保”制度建設逐漸陷入衰退。然而，必須指出，“老農?！钡闹贫冉ㄔO為農民的養老權益提供制度保障進行了有益嘗試。
4.4倡導扶貧救濟，突破養老保障的世紀難題鄧小平認為，中國人民的共同富裕之路是一個波浪式發展的過程，“一部分地區有條件先發展起來，一部分地區發展慢點，先發展起來的地區帶動后發展的地區，最終達到共同富?！?〕。”可以看出，鄧小平倡導的扶貧救濟模式是一種積極的、長期的、生產性的扶持，其目的是通過幫助被救濟者提高自身水平，實現生產自救，走上徹底脫貧致富的道路。國家救濟思路的轉變，在行動上使得社會救濟工作由原來的“輸血型”向扶持發展的“造血型”轉變。應該指出，“造血型”社會救濟在實際工作中取得了巨大的成就，以1988年為例，當年我國民政部門共扶持貧困家庭1 106.8萬戶，實際脫貧337.8萬戶，脫貧率達到了30.52%。截至1990年底，僅僅過了兩年，我國人均年純收入在200元以下的貧困家庭就從原來的1.1億人減少到4 000萬人。應該指出，這種扶貧救濟模式，從根本上幫助被救濟者實現脫貧致富〔13〕，突破了貧困農民養老保障的世紀難題。
5 對鄧小平時代的“老農?！敝贫戎姓熑蔚脑u價和啟示
鄧小平強調：“我們也反對現在要在中國實現所謂福利國家的觀點，因為這不可能。我們只能在發展生產的基礎上逐步改善生活〔8〕。”即只有大力發展社會經濟，發展生產力，社會保障事業才有現實基礎，農民的養老權益才有物質基礎。應該指出，改革開放后中國政府所出臺的一系列政策和措施，包括實行家庭承包責任制、優化產業結構、推行“老農保”制度及倡導扶貧救濟模式等，都是在這種指導思想或價值取向的影響下進行的，其目的就是通過發展農業、提高生產力水平、增強農民收入水平，提高農民養老權益的物質保障基礎。
需要強調的是，改革開放后的農村養老保障的制度建設應該是一個系統工程，其外延并不僅僅限于“老農?！敝贫缺旧恚▽嵭屑彝コ邪熑沃?，優化產業結構、倡導扶貧救濟模式等在“以經濟建設為中心”執政理念作用下，我國政府對農村養老在內的各種物質利益保障所出臺的一系列政策和措施，都應該歸入這個系統工程內。因此，正如張敬一等〔14〕所指出，“老農?！敝贫冗^分強調個人繳費為主，削弱了各種形式的社會共濟。從這一角度來看，政府在農民養老問題上并沒有承擔起應有的責任。然而，基于我國改革開放初期的實際情況，從我國政府采取多種措施和手段，通過發展生產力，提高農民收入水平，從根本上使農民的養老等各種利益得到充分的物質保障基礎等視角來看，我國政府承擔農村養老保障這個系統工程中責任的內容和方式，是基于我國改革開放初期實際情況的正確決策，并對該時期我國整個社會經濟的發展發揮了重要作用。
然而，如果從社會保障制度自身發展規律來看，社會保障的目標應該是從低到高，從補救性制度安排到日益發揮重要的收入分配調節功能〔15〕，顯然“老農保”制度中政府責任是明顯缺位的，特別是政府財政責任的缺失，使得“老農保”制度已經演變為“變相儲蓄”制度，極大地打擊了農民的參保積極性，該制度的覆蓋面從1998年底的8 025萬人直線下降到2003年的5 428萬人。因此，明確政府責任，特別是落實各級政府的財政責任，是“老農保”制度為建設和完善我國農村養老保障制度，提供的一條重要經驗。
當然，隨著我國改革開放的進一步深化，國民經濟社會水平的迅速提高，政府執政理念的進一步演變，建設和發展社會保障事業必然會逐漸從注重國民總體利益的粗線條模式，到重視全體國民具體每一個方面的局面利益。因此，執政理念的變化必然會推動農村養老保障制度價值取向隨之發生改變，從而迫使政府主動增大對農村社會養老保險的財政支持力度，促進我國農村養老保障制度的快速完善。因此，可以預計的是，隨著黨和國家對“構建社會主義和諧社會”執政理念的更加深刻的貫徹落實，則無論是各級政府財政資金的投入力度，還是農民所享受到的實實在在的養老利益，都會得到加強和提升。
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〔2015-08-29修回〕
(編輯苑云杰/王一涵)
2011年度國家社會科學基金一般項目(11BSH066)；2011年度國家社科基金西部項目(11XSH029)
鄭軍(1976-)，男，博士，碩士生導師，副教授，主要從事保險與社會保障研究。
張軍(1978-)，男，博士，碩士生導師，副教授，主要從事社會保障理論與實踐研究。
R161
A
1005-9202(2016)18-4641-04；doi：10.3969/j.issn.1005-9202.2016.18.118
1安徽財經大學金融學院
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張 軍 鄭 軍
(重慶理工大學經濟與貿易學院，重慶 400054)
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張軍鄭軍1
(重慶理工大學經濟與貿易學院，重慶400054)
執政理念；政府責任；農村養老
政府執政理念是指政府處理公共事務的思想觀念和基本原則，關系到建設一個什么樣的政府這一根本性問題。政府管理行為本質上是一定理念指導下的產物，有什么樣的理念，就有什么樣的政府行為〔1〕。顯然，制度的設計往往會受制于人的思想觀念，制度的好壞也取決于設計制度的理念正確與否、合理與否。而我國農村養老保障制度設計的主體應該是政府，政府的思想觀念則往往通過中國共產黨的執政理念表現出來。因此，政府執政理念必然對我國農村養老保障制度的價值取向產生影響。后者在一定程度上決定了我國農村養老保障制度的具體形式。也就是說，為什么在我國農村養老保障制度歷史變遷過程中，出現了諸如家庭養老、集體養老、社會養老等各種養老制度，根本原因在于在歷史變遷過程中進行制度設計的政府的執政理念發生了變化。
1 鄧小平時代的“老農保”制度環境分析
1.1政治上撥亂反正任重道遠20世紀70年代末期，中華人民共和國剛剛走出了文化大革命的陰影，但十年浩劫帶來的深重災難和嚴重困難局面并沒有立即消失，左傾錯誤影響依然存在，個人迷信和教條主義盛行，冤、假、錯案遍布，部分地區農民進行的一些新探索受到嚴重壓制，特別是當時黨的主要領導人提出“兩個凡是”的錯誤思想，維護和堅持“左”的錯誤，使黨和國家的工作出現徘徊中前進的局面。而粉碎“四人幫”后，徹底糾正文化大革命及其以前的左傾錯誤，撥亂反正，使全黨全國的工作真正回到馬列主義、毛澤東思想的正確軌道上來，是歷史賦予中國共產黨和中國人民的重要使命。因此，新時期新形勢下的中國迫切需要政治上、思想上、組織上的變革，以沖破錯誤思想的束縛，開創社會主義事業的新局面。1978年5月11日《光明日報》刊登題為“實踐是檢驗真理的唯一標準”的文章，真理標準問題的討論標志著思想路線上的撥亂反正全面展開。尤其是1978年12月召開的十一屆三中全會，重新確立了解放思想、實事求是的馬克思主義思想路線，確立了全黨和全國的工作重心從以階級斗爭為綱轉移到經濟建設上來，實施改革開放的偉大戰略決策〔2〕。
1.2經濟上瀕臨崩潰的邊緣按照世界銀行1977年對全世界近200個國家和地區的人均國民生產總值所做的統計和歸類，文化大革命結束時，我國已經深陷貧窮國家之列。 由于文化大革命及其以前的嚴重錯誤，國民經濟遭到極大破壞。1958年的“大躍進”運動，國民經濟大約損失了1 200億元。而歷時10年的無產階級文化大革命運動，又損失了5 000億元。兩次加起來，共計6 200億元。然而，1949～1979年我國建國30年的全部基本建設投資也僅為6 000億元。這6 000億元的投資建成了40萬個工業、交通企業，有(4 500～5 000)億元的固定資產，這就是我國建國30周年時的全部家底。然而，兩次大折騰就損失了6 200億元，這還不包括多次小折騰造成的損失〔3〕。這個對比說明，由于過去瞎折騰所造成的經濟損失，比我國建國之后30年的全部基本建設投資還要多。同時，工農業生產受到破壞，直接影響市場供應和人民生活。城市住房極為緊張，肉類蔬菜稀少，城里人生活必需的糧、油、肥皂、布品，都要憑按人口發放的購物券限量購買。當時供應最好的北京，每人每月也只有半斤肉；小城市就沒有了，農村更談不上。1976年，農民人均年收入62.8元；城市職工平均工資605元，比1965年下降20元。城鄉人民生活處于極低水平〔4〕。
1.3國際上和平與發展成為時代主題20世紀80年代以來，由于蘇聯的解體，兩極化對立的局面被打破，國際形勢開始逐漸緩和，國際交流和溝通逐步回歸正常，新的世界多元化格局開始了歷史演進的步伐，和平已經成為時代的一大主題。在這樣一個有利的國際環境下，追求技術進步，實現經濟快速發展，已經成為歷史的一大潮流。以生物工程、微電子技術、新能源為代表的高新技術的開發與應用已經對世界上許多國家的產業結構調整、國民生產總值的快速增長產生了根本性影響。特別是20世紀60～70年代，資本主義社會因為這些高新技術的大量應用，獲得了歷史上發展的黃金時期。不論是第二次世界大戰的戰敗國日本在短短的30年左右迅速成長為世界第二大經濟強國，還是亞洲的“四小龍”，即韓國、新加坡、中國香港和臺灣地區，也一同創造了經濟快速發展的奇跡。另外，東盟4國的菲律賓、馬來西亞、泰國和印尼的經濟水平也獲得了較大提高，整個世界已經奏響了發展的旋律。和平的國際環境是我國順利進行現代化建設的必要條件和有利時機。如果沒有得到應有的發展，我國與發達國家的差距還會繼續擴大，在國際競爭中將處于更加不利的境地〔5〕。
2 鄧小平時代的中國政府執政理念分析
馬克思主義認為，社會主義的根本任務就是解放和發展生產力，這是社會主義本質所決定的〔6〕。然而，在社會主義制度建立起來以后，受左傾指導思想的影響，新中國政府長期堅持以階級斗爭為綱，沒有及時把工作轉移到以經濟建設為中心上來，嚴重破壞了生產力的發展，我國國民經濟曾一度瀕臨崩潰的邊緣。直到黨的十一屆三中全會以后，黨的執政理念才從以階級斗爭為綱轉移到以經濟建設為中心上來，鄧小平同志對此有精辟的論述：“貧窮不是社會主義，更不是共產主義〔7〕?！薄拔覀兪巧鐣髁x國家，社會主義制度優越性的根本表現，就是能夠允許社會生產力以舊社會所沒有的速度迅速發展，使人民不斷增長的物質文化生活需要能夠逐步得到滿足〔7〕。”對于如何發展生產力，體現社會主義優越性？鄧小平認為：“我們當前以及今后相當長一個歷史時期的主要任務是什么？一句話，就是搞現代化建設。能否實現四個現代化，決定著我們國家的命運、民族的命運〔8〕?！编囆∑綇娬{，“我們的生產力發展水平很低，遠遠不能滿足人民和國家的需要，這就是我們目前時期的主要矛盾，解決這個矛盾就是我們的中心任務”?！吧鐣髁x社會中的階級斗爭是一個客觀存在，不應該縮小，也不應該夸大。實踐證明，無論縮小或者夸大，兩者都要犯嚴重的錯誤〔8〕?！编囆∑竭M一步指出，“當前和將來社會主義社會所面臨的階級斗爭，應該與歷史上階級社會的階級斗爭存在很大差異”。這些論述進一步否定了“以階級斗爭為綱”的左傾指導思想，為黨的執政理念轉移到以經濟建設為中心提供了堅實的理論基礎。
顯然，黨的十一屆三中全會使得全黨工作重心成功向社會主義經濟建設轉移，并批判了“以階級斗爭為綱”的錯誤方針，這既是國內形勢發展的需要，也是對世界形勢和時代主題分析判斷的結果。而明確以經濟建設為中心的執政理念，既是黨對馬克思科學社會主義最基本的東西的發揮和豐富，又是我國在社會主義初級階段面臨最大實際問題的理論概括。正如鄧小平反復強調的，以經濟建設為中心是“任何時候都不要受干擾，必須堅定不移地、一心一意地干下去〔8〕?！被仡櫄v史，“以經濟建設為中心”的執政理念為我國改革開放30多年取得的巨大成就奠定了堅實的理論基礎，該理念勢必對改革開放后我國政治經濟社會生活產生重大影響，而包括我國農村養老的社會保障制度建設也不例外，這種影響直接表現在對我國“老農保”的制度價值取向上。
3 “以經濟建設為中心”的執政理念對“老農?！敝贫葍r值取向的影響
鄧小平在認真總結國際共產主義運動和我國社會主義實踐經驗教訓的基礎上強調：“社會主義本身是共產主義的初級階段，而我們中國又處在社會主義的初級階段，就是不發達的階段，一切工作都要從這個實際出發，根據這個實際來制訂規劃”〔7〕。也正是由于生產力這種不發達特征，又決定了我國現階段的主要矛盾，不是階級斗爭，而是“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾〔9〕?！睆倪@個實際出發，要求我們必須著眼于我國生產力不發達的現狀，以經濟建設為中心，以發展生產力為第一要務。鄧小平對此有精辟的論述：“社會主義要消滅貧窮。貧窮不是社會主義，更不是共產主義〔7〕。”只有通過大力發展生產力，實現經濟社會的快速發展，社會保障事業才有現實基礎。即社會保障的實現程度要受生產力發展水平的制約，社會保障水平的提高最終要取決于生產力發展的狀況。鄧小平為此提出：“我們也反對現在要在中國實現所謂福利國家的觀點，因為這不可能。我們只能在發展生產的基礎上逐步改善生活〔8〕。”
在以經濟建設為中心執政理念的指導下，對于如何開展包括農村養老的社會保障制度建設，以鄧小平為首的中國共產黨認為，盡管建立社會保障制度的主要目的是在一定程度上實現社會的公平性，然而，在解決收入分配帶來的公平問題的具體過程中，也存在效率高低的差異。從我國改革開放初期的實際情況來看，國家財政實力極其薄弱，根本不能實現通過財政出資，建立各種社會保障制度和發展社會福利事業，對那些需要救濟的貧困家庭也不能提供更多的物質幫助，這在一定程度上削弱了整個社會的公平性。對此，鄧小平提出：“現在雖說我們也在搞社會主義，但事實上不夠格〔7〕。”顯然，社會的公平性在很大程度上與效率的提高是緊密聯系在一起的，即只有通過大力發展生產力，大幅度提高生產效率，才能增強整個社會的物質財富，國家才有能力發展各種社會福利事業，才有更多的資金為貧困家庭提供物質幫助，將所有社會成員的差距縮小在一定范圍內，為最終實現共同富裕，提高社會的公平性，奠定堅實的基礎。
因此，在“以經濟建設為中心”執政理念的作用下，改革開放后我國農村社會養老保障制度(即“老農?！?的價值取向可以概括為“效率優先，兼顧公平”。即構建農村社會養老保險的保障水平、內容、特點和相關配套措施，都要從有利于生產和保障生活出發，標準不能太高，國家、集體不能包得太多，還要貫徹先盡義務，后享權利的原則，鼓勵廣大農村居民通過勞動來贏得養老保障，避免造成鼓勵懶惰的現象，使社會保障制度成為懶漢的搖籃。
4 政府責任在“老農?！敝贫戎械闹饕憩F
在以經濟建設為中心執政理念的作用下，包括農村養老在內的整個社會保障體系的制度建設價值取向被定位為“效率優先，兼顧公平”。這種理念和價值取向必然決定了我國政府更為注重出臺相關政策和采取多種措施來發展農業，轉移農村剩余勞動力，提高農民收入水平等，通過物質財富的大幅度增加，使得農民包括養老在內的各種物質利益得到充分保障。具體而言，我國政府在以“老農保”為主的農村養老保障制度中的責任主要表現在以下幾個方面。
4.1實行家庭承包責任制，增強養老保障的物質基礎鄧小平曾指出：“農業本身的問題，現在看來，主要還得從生產關系上解決?！睂τ凇吧a關系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態度，就是哪種形式在哪個地方能夠比較容易比較快地恢復和發展農業生產，就采取哪種形式；群眾愿意采取哪種形式，就應該采取哪種形式，不合法的使它合法起來〔10〕?！弊裱@種發展思路，改革開放后，鄧小平提出了恢復和推廣家庭聯產承包為主的生產責任制，打破了我國農業生產長期停滯不前的局面，在堅持土地等基本生產資料公有制和必要的統一經營的基礎上，賦予了農戶一定程度的生產經營自主權、產品收益權和部分生產資料所有權，從而極大地激發了農民的生產積極性，推動了農業生產力快速發展。據統計，1976～1980年全國農業平均遞增僅3.2%。然而，1981～1985年平均遞增率就達8.2%，1982年全國農民人均純收入達到270元，比1978年增加了一倍〔11〕。顯然，實行家庭承包責任制，推動生產力快速發展，極大地增強了農民養老保障的物質基礎。
4.2優化產業結構，提高養老保障的支付能力鄧小平在總結歷史經驗時反復強調：“過去搞平均主義，吃‘大鍋飯’，實際上是共同落后，共同貧窮，我們就是吃了這個虧〔7〕?！睂τ诟母镩_放初期農村普遍貧困的現狀，鄧小平提出了質疑：“農村的大多數人處于貧困狀態，這叫社會主義〔7〕？”然而，如何建設社會主義農業，帶領廣大農民共同致富。鄧小平提出了農業經濟要因地制宜、綜合經營、全面發展的新思想。即優化產業結構，使我國的農業發展由增產向增效的戰略方向轉變。為了實現這一目的，首先要在大農業內部提高種植業與林牧漁業之間的多層次綜合利用水平，更加集約地利用各種農業資源，保持農業產量的穩中有升；其次要進一步鼓勵和支持鄉鎮企業的發展，大力發展農產品加工業，這樣既可以實現農村內部的“以工促農”的目的，又可以增加農民的就業機會，實現農民增收；再次要大力發展農村的服務業，培育農村新型社會服務組織；最后要實行多勞多得，提倡一部分農民先富起來，逐步實現共同富裕。最終通過增加農民收入提高農民養老保障的支付能力。
4.3開展“老農?！痹圏c，提供養老權益的制度保障改革開放以來，在鄧小平的大力支持下，我國的社會保障工作逐步步入制度化、正規化的軌道。1986年，國務院確定了以民政部為主先行進行探索和試點的原則，全國農村社會養老保險(簡稱“老農?！?制度建設的探索逐步展開。據不完全統計，到1989年，全國已有19個省(自治區、直轄市)的190多個縣(市、區、旗)進行了農村養老保險的探索，800多個鄉鎮建立了鄉(鎮)本位或村本位的養老保障制度〔12〕。1991年，民政部制定了《縣級農村社會養老保險方案(試行)》，為“老農?！敝贫冉ㄔO提供了有力指導。到1998年底，全國已有2 123個縣(市)和65%的鄉(鎮)開展了農村社會養老保險工作，參保的農村人口有8 025萬人。全年農村社會養老保險基金收入31.4億元，支出5.4億元，當期節余26億元，期末滾存節余166.2億元。雖然由于各種因素的綜合作用，從1999年開始，“老農保”制度建設逐漸陷入衰退。然而，必須指出，“老農?！钡闹贫冉ㄔO為農民的養老權益提供制度保障進行了有益嘗試。
4.4倡導扶貧救濟，突破養老保障的世紀難題鄧小平認為，中國人民的共同富裕之路是一個波浪式發展的過程，“一部分地區有條件先發展起來，一部分地區發展慢點，先發展起來的地區帶動后發展的地區，最終達到共同富?！?〕。”可以看出，鄧小平倡導的扶貧救濟模式是一種積極的、長期的、生產性的扶持，其目的是通過幫助被救濟者提高自身水平，實現生產自救，走上徹底脫貧致富的道路。國家救濟思路的轉變，在行動上使得社會救濟工作由原來的“輸血型”向扶持發展的“造血型”轉變。應該指出，“造血型”社會救濟在實際工作中取得了巨大的成就，以1988年為例，當年我國民政部門共扶持貧困家庭1 106.8萬戶，實際脫貧337.8萬戶，脫貧率達到了30.52%。截至1990年底，僅僅過了兩年，我國人均年純收入在200元以下的貧困家庭就從原來的1.1億人減少到4 000萬人。應該指出，這種扶貧救濟模式，從根本上幫助被救濟者實現脫貧致富〔13〕，突破了貧困農民養老保障的世紀難題。
5 對鄧小平時代的“老農?！敝贫戎姓熑蔚脑u價和啟示
鄧小平強調：“我們也反對現在要在中國實現所謂福利國家的觀點，因為這不可能。我們只能在發展生產的基礎上逐步改善生活〔8〕。”即只有大力發展社會經濟，發展生產力，社會保障事業才有現實基礎，農民的養老權益才有物質基礎。應該指出，改革開放后中國政府所出臺的一系列政策和措施，包括實行家庭承包責任制、優化產業結構、推行“老農保”制度及倡導扶貧救濟模式等，都是在這種指導思想或價值取向的影響下進行的，其目的就是通過發展農業、提高生產力水平、增強農民收入水平，提高農民養老權益的物質保障基礎。
需要強調的是，改革開放后的農村養老保障的制度建設應該是一個系統工程，其外延并不僅僅限于“老農?！敝贫缺旧恚▽嵭屑彝コ邪熑沃?，優化產業結構、倡導扶貧救濟模式等在“以經濟建設為中心”執政理念作用下，我國政府對農村養老在內的各種物質利益保障所出臺的一系列政策和措施，都應該歸入這個系統工程內。因此，正如張敬一等〔14〕所指出，“老農?！敝贫冗^分強調個人繳費為主，削弱了各種形式的社會共濟。從這一角度來看，政府在農民養老問題上并沒有承擔起應有的責任。然而，基于我國改革開放初期的實際情況，從我國政府采取多種措施和手段，通過發展生產力，提高農民收入水平，從根本上使農民的養老等各種利益得到充分的物質保障基礎等視角來看，我國政府承擔農村養老保障這個系統工程中責任的內容和方式，是基于我國改革開放初期實際情況的正確決策，并對該時期我國整個社會經濟的發展發揮了重要作用。
然而，如果從社會保障制度自身發展規律來看，社會保障的目標應該是從低到高，從補救性制度安排到日益發揮重要的收入分配調節功能〔15〕，顯然“老農保”制度中政府責任是明顯缺位的，特別是政府財政責任的缺失，使得“老農保”制度已經演變為“變相儲蓄”制度，極大地打擊了農民的參保積極性，該制度的覆蓋面從1998年底的8 025萬人直線下降到2003年的5 428萬人。因此，明確政府責任，特別是落實各級政府的財政責任，是“老農保”制度為建設和完善我國農村養老保障制度，提供的一條重要經驗。
當然，隨著我國改革開放的進一步深化，國民經濟社會水平的迅速提高，政府執政理念的進一步演變，建設和發展社會保障事業必然會逐漸從注重國民總體利益的粗線條模式，到重視全體國民具體每一個方面的局面利益。因此，執政理念的變化必然會推動農村養老保障制度價值取向隨之發生改變，從而迫使政府主動增大對農村社會養老保險的財政支持力度，促進我國農村養老保障制度的快速完善。因此，可以預計的是，隨著黨和國家對“構建社會主義和諧社會”執政理念的更加深刻的貫徹落實，則無論是各級政府財政資金的投入力度，還是農民所享受到的實實在在的養老利益，都會得到加強和提升。
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〔2015-08-29修回〕
(編輯苑云杰/王一涵)
2011年度國家社會科學基金一般項目(11BSH066)；2011年度國家社科基金西部項目(11XSH029)
鄭軍(1976-)，男，博士，碩士生導師，副教授，主要從事保險與社會保障研究。
張軍(1978-)，男，博士，碩士生導師，副教授，主要從事社會保障理論與實踐研究。
R161
A
1005-9202(2016)18-4641-04；doi：10.3969/j.issn.1005-9202.2016.18.118
1安徽財經大學金融學院
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