社會組織檔案管理體系構建研究

張馨元 朱天梅/云南大學公共管理學院

隨著我國改革開放的不斷推進，各類經濟蓬勃發展，衍生出了多種多樣的社會組織。國家對社會組織科學管理的探索涉及方方面面，其中包含對社會組織檔案管理方面的要求。目前，雖然各省市地區的民政部門對社會組織登記檔案的管理正逐步完善，但社會組織自身的工作檔案尚未得到規范化管理，應高度重視此問題，并加強相關領域的研究，以完善社會組織的管理體系，推動社會組織更好地運行發展。

社會組織，是為特定目的、并按一定原則組織起來的各種組織或團體的總稱。它們以憲法為根本活動準則，負有維護憲法尊嚴和保證憲法實施的職責。在我國，社會組織是政黨、政府等傳統組織形態之外的各類民間性組織，主要表現為社會團體、基金會、民辦非企業單位等形式。社會組織登記檔案，是指縣級以上人民政府民政部門在依法為社會團體及其分支（代表）機構、基金會及其分支（代表）機構、境外基金會代表機構以及民辦非企業單位辦理申請籌備成立、成（設）立登記、變更登記、注銷登記、備案、章程核準、年度檢查和行政處罰等工作中形成的具有查考、利用價值的各種文件材料[1]。主要涉及社會黨群、精神文明建設、計劃生育、婦女兒童工作、愛國衛生、優撫救濟、便民利民、社會服務等，記錄了社會組織建設、管理、服務等過程，客觀地反映了社會組織的歷史面貌，是社會組織珍貴的第一手資料[2]。

1 社會組織檔案管理體系現狀

1.1 政策條件分析

為了更加科學有效地引導和管理新時期社會組織的運轉，自1988年以來，國務院先后頒布了《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，規定社會團體、基金會、民辦非企業單位必須在民政部門統一登記[3]。2010年，民政部和國家檔案局聯合出臺了《社會組織登記檔案管理辦法》（以下簡稱《辦法》)，全面細致地規范了社會組織檔案登記的管理制度及相關要求，明確制定了各類社會組織的不同歸檔范圍。《辦法》下發后，各地民政部門高度重視，山東、安徽、福建、四川、寧夏等省（自治區）的民政廳利用召開全省業務工作會議和舉辦培訓班之際，專題學習或聘請檔案專家講解《辦法》，深刻領會《辦法》的精神實質[4]。

同時，各省根據自身發展條件及實際工作，制定了詳細的社會組織檔案登記管理制度，推動省內社會組織檔案管理水平的整體發展。除此之外，為發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求等方面的作用，增強社會自治功能，各省在對社會組織開展定期的整體評估時，開始將檔案管理作為一項重要指標納入到評估體系中。如云南省民政廳于2011年5月出臺并開始實施《云南省社會組織評估管理辦法》，其中就社會組織評估原則、評估范圍、評估機構、工作程序等做出規范性要求。這一舉措不僅將各類社會組織進行明確的體系化定級，幫助社會組織認識到自身發展的不足，還在一定程度上提高了社會組織工作人員對檔案的重視程度，推動了社會組織檔案管理的發展和進步。

1.2 實踐現狀分析

各地政府部門開始重視社會組織登記檔案工作的實施和推進，積極適應社會組織管理工作發展的新形勢，不斷涌現出體現當地特色的優秀案例。云南省民政廳于2014年7月啟動省級民辦非企業單位和行業協會商會評估工作，將評估結果分為5A、4A、3A、2A、1A五個等級，作為社會組織的信譽證明。獲得3A以上的社會組織，可優先享受政府購買服務等相關政策；獲得3A以上評估等級的基金會、慈善組織等公益性社會團體，可以按照規定申請公益性捐贈稅前扣除資格。將社會組織的檔案管理納入評估體系，極大地調動了各類社會組織對于完善自身管理體系的積極性。社會組織開始重新審視自身管理體系的缺失和漏洞，互相學習、互相比較，對于提高自身定位產生了更深層的認識。截至申報時限，共有123個社會組織報名參加評估。云南省社會組織評估委員會對其參評資格進行了審核，共有112個社會組織符合參評條件，其中省級民辦非企業單位68個、省級行業協會商會37個、異地商會7個。云南省政府此舉不僅豐富了評估標準，也極大地推動了省內高水平、高素質社會組織的形成。

除此之外，為進一步加強社會組織的檔案管理水平，提高各機構檔案管理人員的綜合素質、專業水平和業務能力，昆明市多家社會組織于2015年11月邀請云南省檔案局專家舉辦“社會組織檔案管理”專題講座，普及社會組織檔案的相關知識和理念，以提高專、兼職檔案人員的業務能力。

1.3 研究概況分析

我國關于社會組織檔案的研究，始于2010年《辦法》的出臺。在“中國知網”期刊中以“篇名=社會組織+檔案”為檢索詞進行檢索，共搜索出文章17篇，其中2010年多達5篇。然而該課題整體研究數量不多，年均發文量少，且研究范圍較狹窄。有9篇從理論層面探討新時期下社會組織檔案管理的必要性及產生的問題；有4篇以某一地區為例，具體分析其社會組織的檔案工作狀況和發展水平；有3篇對國家和地區制定的社會組織檔案管理相關制度進行了解讀和研究；僅有1篇從技術層面分析社會組織的檔案信息化建設問題。可見，各領域的專家學者對社會組織檔案管理的研究并不深入，大多停留在闡述現存問題、剖析現有制度以及提出理論層面的相關對策上。因此，將專業知識與實踐工作相結合，使檔案學、情報學與社會學、社會工作等專業相互交流融合，對于深入分析社會組織檔案管理體系的構建具有重要意義。

2 社會組織檔案管理體系構建的問題羅列

一是制度建設起步較晚，體系仍然需要完善。我國社會組織檔案相關的政策法規建設起步較晚，自2010年《辦法》出臺并實施后，各級政府部門才開始制定關于社會組織檔案的相關規定。從制度內容上看，無論是從國家層面到省市地區，還是從政府工作內容到社會組織自身工作內容，雖然已開始初步建立起規范化的社會組織檔案管理政策體系，但仍停留在民政部門對一些能體現社會組織主旨、工作性質、工作內容、管理人員構成以及年檢材料等文件的收歸整理上。民政部門的檔案管理工作目的是為了更好地了解和把控社會組織的形成和構建，而真正規范與社會組織工作內容相關的檔案管理制度還未建立，針對各類型社會組織具體的檔案管理規范與制度缺乏。面對相關政府部門的檢查，社會組織往往只能生搬硬套其他類似組織的檔案管理制度，而不考慮自身的實際情況，致使制度建設并無起色，這對于檔案管理體系的構建是非常不利的。

二是缺乏對工作的重視程度，工作軟硬件水平較低。在國外，許多國家重視通過收集、保存記錄特定群體和地區的歷史文件、照片、口述史及其他各種形式的材料，推動具有文化多樣性的地區開展文化遺產保護建設工作。這些國家的政府部門以及各地的圖書館、檔案館、博物館等都開始設立多種類型的社會組織檔案，致力于實現資源建設的多元化，并將長期被忽視的一些記憶納入整個國家記憶、社會記憶的建設體系中。反觀國內，各級政府部門、社會組織自身缺少對社會組織檔案重要性的認識，沒有認識到及時收集并合理保存這些材料，對于歷史留存、政策制定、惠民育人等方面具有重要作用。另外，制定社會組織檔案工作體系，還需要結合社會學和社會工作等方面的專業知識、融合檔案學與情報學等的相關知識，并要考慮到地區經濟社會發展情況以及組織自身條件和特點，但由于大多社會組織是公益性質的，其工作人員特別是檔案員往往缺乏開展檔案工作所需的業務能力與素質，組織也不具備提供專業、完善的檔案工作所需設備的條件，致使檔案工作的硬件條件和軟件條件較為低下，極大地限制了社會組織檔案管理工作的開展、阻礙了檔案管理體系的構建。

3 社會組織檔案管理體系構建的思考

構建社會組織檔案管理體系，除了能夠完善社會組織的檔案工作，進而提升組織內部的人文氛圍，還能促進地區的經濟社會建設。筆者就做好體系構建提出如下思考：

第一，要處理好社會組織與政府部門之間的關系。社會組織不同于機關單位，也不同于一般的企事業機構，它是社會發展過程中逐步形成的一種自主管理形式，而非國家民政部門的延伸，社會組織必須處理好與政府部門之間的關系。以昆明市連心社會照顧服務中心（以下簡稱“連心”）為例，“連心”工作職能和工作內容都以服務社會為主，所產生的檔案大多反映了社會組織自身的工作情況，且不用像一般單位那樣要將產生的人事檔案、黨群檔案、行政檔案等定期交由同級別檔案部門保管。另外，“連心”的檔案工作需要接受政府相關部門的定期檢查與指導，并利用檔案資源為政府開展相關工作提供服務。由此可知，社會組織與政府部門之間的關系應是被指導與指導、服務與被服務。因此在日常工作中，社會組織必須要把握好這一關系，積極提升自身檔案工作水平，并通過為政府提供檔案服務的過程中積累提供檔案利用的經驗，為管理體系的構建打好基礎。

第二，要結合實際加強組織內部檔案工作制度建設。就制定歸檔范圍與保管期限而言，社會組織應充分考慮到自身條件，避免增加不必要的工作量而降低工作效率與工作質量。需要注意的是，檔案行政管理部門對此不宜過多干預，尤其不宜鼓勵社會組織在收集和留存范圍上“多多益善”。以“連心”為例，在實際工作中，“連心”在制定檔案歸檔范圍與保管期限時，主要以相關部門的年檢標準和實際工作需求為依據，將檔案分為機構行政檔案以及服務項目檔案兩大部分，其中機構行政檔案包括組織基礎類（包括機構法人資格材料、機構章程、備案及年檢材料等）和日常運營類（包括發展規劃、組織架構、人事檔案、財務檔案等）；服務項目檔案包括服務管理類（包括服務政策、服務程序、保密機制、投訴處理機制及危機事件處理機制等方面的檔案）、服務成效類（包括服務行業、服務社會、反映訴求和服務規范等方面的檔案）和社會影響及評價類（包括媒體關注、合作伙伴評價、服務群體評價、社會影響力及獲獎情況等方面的檔案）。其中機構行政檔案保管期限為永久，社會組織服務項目檔案保管期限為長期。

第三，要逐步建立起特色檔案，并做好檔案利用工作。社會組織檔案是各種檔案的綜合體，應集中體現社會組織特點和社會組織日常工作內容，逐步建立起特色檔案。例如，目標人群以老年人為主的社會組織應建立居民健康檔案或教育衛生檔案，并以此為特色檔案；服務進城務工人員的社會組織則應建立流動人員人事檔案等，并以此為特色檔案。再以“連心”為例，“連心”位于昆明市五華區王家橋地區，這一地區是昆明市較大的流動人口聚居區之一，多為農村進城務工人員及其家屬。“連心”設立于此，旨在服務特困老人、殘疾人、婦女、兒童青少年及其他社會群體并提供相應幫助。在工作中，“連心”將每次服務產生的與服務管理情況、服務成效情況和社會影響及評價相關的材料收集歸檔，形成特色檔案。同時“連心”主動做好檔案利用工作，提供工作人員查閱與服務工作相關的檔案資料，助力提升服務工作的質量。社會組織可借鑒“連心”的相關經驗，積極建設特色檔案并主動做好檔案服務工作，這對于檔案管理體系的構建大有裨益。

第四，要加強社會組織內部的協作。社會組織檔案內容的紛繁多樣，涉及組織內各部門的相關工作，因而在開展檔案收集工作時需要各部門之間密切配合、相互協作，同時還要明確各部門所需承擔的責任。仍以“連心”為例，“連心”設有專門的部門負責檔案工作，且明確了各部門的檔案工作職責，管委會、工會、財務部、行政部、研究與培訓部、志愿者統籌部等部門按照要求收集本部門工作范圍內的材料，并定期交由負責檔案工作的部門進行歸檔，這樣既減輕了檔案管理人員的工作負擔，也使得使各部門明確檔案工作的相關步驟，提高了他們的檔案意識，這樣有助于管理體系的構建。

注釋與參考文獻：

[1]李紅霞．如何做好社會組織登記檔案的整理與管理[J]．決策探索 ．2012(3)：43．

[2]張周錄．強化社會組織檔案管理工作探析[J]．中國會議 ．2015(8)：73．

[3]余偉．促進社會組織登記檔案規范管理——《社會組織登記檔案管理辦法》解讀[J]．中國檔案 ．2014(6)：32．

[4]余偉．社會組織登記檔案管理工作的實踐探索與對策建議[J]．中國民政 ．2013(12)：49．