城市流動攤販治理模式的創新

夏晶

【摘 要】 本文探討了流動攤販在城市中存在的長期性、合理性和必然性，通過對其治理存在困境的原因進行解析，借鑒了國內外治理制度與經驗，探討城市流動攤販治理模式的創新：轉變管理理念，使其合法化、法制化，實施“許可制”;發揮市場的引導、制約作用;充分發揮商販自治作用;公眾參與，非政府治理。

【關鍵詞】 流動;困境;對策

一、引言

當前我國城管與攤販之間的暴力沖突已成為社會的一大熱點話題，已成為公眾高度關注的問題，已成為政府治理的中心議題。圍繞這個問題，學術界各位專家作出了以下評價。

王錫鋅教授認為，在直觀層面上，執法困境表現為規則受到行動者的規避和拒斥，但問題的緣由往往需追溯到規則所代表的立場、這種立場與生活世界中真實的協調程度、以及民間對政府立場的態度。流動攤販的執法困境出現，其根源在于政府立場與經濟理性、社會價值觀以及傳統習俗上存在著很大的偏離。流動攤販往往是農民進城打工人群或者是失業下崗工人，屬于社會低下層，被社會視為弱勢群體，一方面他們得到社會的同情，另一方面他們又能滿足城市中的中低層消費者的需求，從古至今，攤販行為都被人們廣泛接受與認可。因此，城市流動攤販的管理需構建成一個由政府、城管、社區、市場、攤販為一體的模式。社會就是一個多元化的生活空間，優劣共生兼容并蓄是有它的應有之義。販夫走卒，引車賣漿，古已有之，論證了這一職業的歷史合法性;弱勢群體、不偷盜、不搶劫、不傷害他人，描繪了這一職業的倫理合法性，也是國內外個體經濟的共享形式。梁波分析了國外相對成熟的管理思路和模式，主要突出人性化的特征，為我國的治理模式提供了一些啟示。而我國目前大多數城市都是以城管對流動攤販實行打游擊戰的粗放型的傳統管理。趙英軍等人用博弈論進行了分析，認為攤販和城管一般的情形是（擺攤，打擊）與（擺攤，不打擊）。而政府進行打擊，成本大于收益，所以攤販的最優策略是擺攤。實踐證明，我國的這種打游擊戰的管理方式是不可取的，日益增多的暴力抗法更是血淋淋的教訓。

厲以寧教授主張從社會穩定的角度出發放松對攤販的限制。何兵教授總結了近年來城管與攤販的沖突，并分析了導致城管問題長期難以解決的行政決策體制方面的頑疾。面對社會的壓力和學術界的引導，流動攤販治理模式的轉型勢在必行，急需進一步的改進和完善，以促進市場經濟、攤販經濟和城市市容的和諧發展。

本文從城管與攤販矛盾日趨深化這一問題出發，剖析流動攤販治理困境的根本原因，同時從實際出發，結合國內外治理經驗和管理制度對城市流動攤販治理提出一些建議，在保障弱勢群體權益的同時達到城市和諧發展。

二、城市流動商販治理的傳統模式利弊及原因

1、城市流動商販治理的傳統模式

隨著中國社會的城市化發展，城市流動攤販猶如雨后春筍般應運而生。但隨之而來，產生了許多城市問題，比如城管與攤販的暴力沖突問題，兩者之間的矛盾沖突已經成為社會焦點。攤販一直處于弱勢地位，看到城管來了就逃，久而久之，它們之間就形成了“貓捉老鼠”的局面。長期的“打游擊戰”模式，使城管失去耐心，“一腳定乾坤”即“抄攤”就成了城管治理流動攤販的必備技能。這種非人性化的治理模式不但沒有緩解和解決流動攤販的現象，反而激化了城管與攤販之間的關系，更是惡化了城管形象。正如毛澤東曾說過“哪里有壓迫，哪里就有反抗”，弱者在沒有得到同情重視反而遭到暴力執法時，同樣以暴力反抗，然而，以暴制暴越演越激烈。城管部門因而加大了執法隊伍，花費了更多時間精力整頓流動攤販。然而，實踐證明，現實生活中并沒有因此得到井然有序的生活，我國對于攤販治理采取的方式是適得其反。為了更好地管理，城管采用了文明執法的方式，但收效甚微。其中“微笑執法”、“眼神執法”、“靜默隊列式圍觀”這一系列手段缺乏法律效力，有冷暴力之嫌，是一種變相恐嚇。從執法對象的角度看，雖然避免了直接的暴力沖突，但內心對城管的形象可能根本沒變，對“違法”的認識也可能沒變，未來的矛盾沖突隱患依然存在。從旁觀者的角度看，旁觀者、顧客并不違法，城管創意執法在將冷暴力施加給執法對象的同時，也施加給了旁觀者、顧客，這不僅不利于城管樹立新的社會形象，更涉嫌侵犯旁觀者、顧客的合法權益。實質上違背了長效機制原則，也耗費了大量的人力物力財力，且沒有解決本質問題。

2、城市流動攤販治理困境的原因探析

（1）攤販身份的特殊性 。我國現階段處于社會主義市場經濟轉型時期，城鎮化快速發展使大量農村人口流向城市，而城市就業市場無法供應如此多的勞動力，相對而言，農村人口大多是文化素質較低人群，加之城市失業人口增多，社會保障制度不完善，城市出現大量剩余勞動力導致城市流動攤販也與日俱增，城市流動攤販是這一時期的特殊現象。從經濟角度看，流動攤販的存在既是謀生手段，也是滿足了一大部分消費者的生活所需，方便了居民生活，滿足了美國心理學家亞伯拉罕·馬斯洛提出的人的需求層次理論中的尊重的需求和自我實現的需求。從社會角度看，流動攤販是城市繁榮與發展的必備條件，美國作家簡·雅各布在《美國大城市的死與生》一書中指出，街頭小攤販的存在，也是城市無處不在的眼睛，能夠有效地降低犯罪的發生，他們是城市的安全哨。有誰能說城市安全系數的提升不是一種城市福利呢？從歷史文化角度看，引車賣漿，是古已有之的正當職業，而且流動攤販帶有深厚文化特色，點綴了城市的街道風景?？傊鞘辛鲃訑傌湹拇嬖谟衅溟L期性，合理性和必然性的特點。

（2）非正規的商業對社會的良性運行帶來負面影響。流動攤販的存在有其合理性，但也不能忽視它給城市良性運行帶來的負面影響。由于流動攤販沒有營業執照無需支付店面費，營業成本較低，它的商品價格比正常市場價格低，吸引了大部分消費者，對于正常實體商鋪而言，無疑是給他們造成了一定沖擊，損害了持照經營者的利益，擾亂了正常的市場經營秩序和公平性原則。在利益驅使下，持照經營者在競爭壓力下，也會加入到流動攤販中，從而形成惡性循環，不利于市場經濟的發展。

（3）城市社會秩序遭到破壞。非規范化的占道經營，不可避免地會對城市交通帶來堵塞現象。不僅在一定程度上造成公共秩序混亂，而且往往伴隨著“臟亂差”的出現。嚴重影響了正常交通秩序和環境衛生。攤販都沒有辦過衛生許可證，健康證，食品來源都存在質疑，這對消費者來說嚴重影響到身體健康問題，食品安全方面存在很大的隱患。同時，攤販的噪音對城市居民也造成困擾。但從攤販的角度看，他們一方面認為自己屬于社會的弱勢群體，是社會底層，獲得自身道德上的正義感;另一方面也認識到自己的擺攤行為是影響市容的，但不得不繼續以此謀生。

（4） 城管執法范圍廣，心理壓力大。城管執法范圍廣，涉及面寬，無法全面顧及。在暴力沖突事件發生時，不管是網絡媒體上的評論報道，還是社會輿論通常都傾向于同情弱者，即就是城管執法人員遭受暴力，出現城管被打情況，就很少有人為城管鳴不平。而一旦出現城管打人事件，網民攻擊城管的言論就滿天飛，大多市民對城管執法群體帶有偏見，城管人員執法心理壓力很大，影響了工作積極性和執法質量。這種相互論戰可以表明城管與攤販之間的沖突已經不限于當事人之間，而演化為彌漫在整個社會中的對立緊張情緒。如果協調解決不當，會影響社會穩定，由城管執法引發的大規模群體性沖突事件便是明證。另外，執法人員很多都是臨時聘用的合同制工作人員，工資福利隨時沒有保障，讓他們產生了很大的心理陰影。

三、國內外城市攤販管理的制度和經驗

1、新加坡與馬來西亞的服務化管理

從國情來看，東南亞地區與中國在經濟發展水平以及貧困人口數量上都較為相似，所以具有一定的借鑒意義。新加坡和馬來西亞政府都允許攤販的存在，而且將流動攤販先作為“服務對象”，然后對其進行管理。攤點都被規劃管理，通常集中于某一區域或者集市，并允許他們辦理經營證件，而且必須保證持證者才能進行擺攤。政府還定期組織攤販進行培訓，對其進行食品安全衛生教育，淘汰業績較差的攤販。既為攤販提供就業又保障了消費者的食品安全和公眾的生態環境。

2、韓國的區域化管理

在韓國，流動攤販式被允許的，前提是他們加入“小攤業主協會”。韓國政府在管理流動攤販時，采用了分區域管理。主要劃分為三個區域：第一類“絕對禁止區域”，第二類“相對禁止區域”，第三類“誘導區域”。在劃分區域后政府限制了時間和范圍，按不同的時間段進行管理，有效地避免按區域管理帶來的操作不足，同時避免擾民現象的發生，也有利于攤販自覺遵守。

3、南京的十二分制管理

“十二分制”顧名思義就是實行記分制度，類似于駕照12分考核法。2007年在南京正式實施。首先通過批準對攤販進行統一批準并實行亮證經營。再進行每周一次考核，發現一次違章就扣除對應分數，第一次扣完12分停業整頓，第二次扣完12分就取消其經營資格。實施前后有很大的改觀，這種管理模式既提高了攤販自我約束力，又提供了就業機會，減少了環境污染、占道經營，對于管理者而言，更容易監督管理攤販，自然可以避免不必要的暴力沖突。

四、城市流動攤販治理模式的創新

1、轉變管理理念，使其合法化、法制化，實施“許可制”

首先，管理部門應認清城市流動攤販存在的長期性、合理性和必然性。對流動攤販實行禁止的政策是不可行的。流動攤販不僅能緩解社會就業壓力，更能滿足城市居民生活需求。其次，大力扶持弱勢群體，將“以人為本”思想切實落到實際中，鼓勵支持和保護流動攤販的就業和謀生手段。由以往的打擊向幫助和引導轉變，促使流動攤販通過合法途徑獲得經營的權利，逐步實現流動攤販經營合法化，時刻關注弱勢群體的狀態。最后，我們第一步要采取“許可制”制度，要求攤販辦理營業執照，杜絕無照經營者的現象產生。但同時提供良好的攤販擺攤環境以及設施，并對其進行統一培訓來提高經營者的整體素質，若是攤販不在規定范圍內進行經營就對其進行處罰，真正盡到城市服務職責。在美國、歐洲以及日本，他們的城管執法權威性強，均有較為完善的相關法律體系支撐，對城管執法的法律授權充分、翔實。但是，執法人員一般沒有最終裁定權，相關違法案件的終極裁定在法院。中國地區太大，人口眾多，各地的情況又各不相同，一直存在管理難的問題，由于缺乏相關法律體系支撐，一些行之有效的經驗得不到推廣。用發展的眼光來看，法治化，制定相關法律政策是治理攤販和確保社會穩定的重要支撐。

2、發揮市場的引導、制約作用

在治理中，政府起引導性作用，市場是必不可少的一個環節。引入市場機制，采用市場的手段為攤販提供公共服務和設施，建立配套機制達到節約成本與提高效益。哪里有需求，哪里就有市場。引入市場機制后，通過企業的參與，由一般行政性管理轉變為經營性服務，可能是一條出路。就像日本在城市管理中，涉及市政服務方面的事務一般采用合同承包方式，由民間企業對某些市政服務項目進行社會化、企業化的管理，其效率、成本、人員配置、服務質量均比單純的政府行為有很大的改進和提高。這種治理模式改革勢在必行。首先城市規劃中將攤販市場進行規劃建造和設置，保證環境不被破壞，社會生活穩定的前提下，政府將權利發放給企業統一進行企業化管理，將流動轉變為固定，產生歧義時企業代表通過與攤販的共同協商將問題一一解決并達成一致。

3、充分發揮商販自治作用

隨著城市化進程加快，攤販的長期存在已是必然，流動攤販的綜合治理亟須探索引入以攤販自我約束為主、城管部門監督管理為輔的攤販自治管理新模式。比如攤販與居委會自覺達成協議，如有違約，擺攤資格自動取消。在互相信任以及互利互惠的前提下，在滿足居民的需求時也保證了攤販的生計，最終達成共贏局面。攤販與第三方的協商至關重要，免去了監管部門不必要的干涉，又能起到良好的管理效果。組織攤販成立城市流動攤販協會，讓經營者加入其中，進行統一的意見傳遞和自我管理。

4、公眾參與，非政府治理

公眾參與是城市管理走向現代化的標志，是暴力沖突事件消失的途徑，是提高城市管理的手段。通過鼓勵公眾參與流動攤販的管理，既能提高管理效率，又能保障弱勢群體的權益，更是構建整個社會和諧穩定的有效方式之一。通過公眾參與制定相應法律法規，對市場進行編制規劃和監督管理以及參與商販自治中。但目前在我國公眾參與缺乏積極性的現象十分明顯，主要有以下這些困擾與阻礙：一是形式主義，公民在參與決策過程中所提出的意見和建議無法在現實中行使，只是走過場，政府決策為主。二是渠道缺失，參與渠道的貧乏，使得公民參與決策存在很多不暢之處。只有解決了這些問題，才能讓公眾真正參與其中。首先，大力宣傳資源，增強公民參與熱情，提高公民公共意識，使公民自覺加入社會管理中來。再者，發揮社區作用，通過社區引導引入市場經營并發揮其監督管理作用。

五、小結

攤販治理中產生的暴力困境中，城管與攤販都是受害者。由于流動攤販的存在有其正負因素，才引起暴力沖突，使城管與攤販出現對立。一方面，流動攤販滿足了民間需要，緩解了就業壓力，突出了城市文化。另一方面，打亂了市場經濟，擾亂了城市秩序和環境。所以，城市流動攤販的治理變得尤為重要。從我國實際情況出發，結合國內外成功有效的經驗，完善創新涉及各利益主體的治理模式。

【參考文獻】

[1] 梁波.國外城市流動攤販管理辦法對我國相關工作的啟示[J].國際借鑒，2009（8）49-51.

[2] 潘登科.張蕾.流動商販治理模式研究[J].首都經濟貿易大學學報，2010.（3）56-61.

[3] 鄶艷麗.劉堯.當代城管執法的問題與對策建議[J].城市管理，2014，21（8）114-119.

[4] 何兵.城管追逐與攤販抵抗 攤販管理中的利益沖突和法律調整[J].中國法學，2008（5）159-169.

[5] 劉志仁.徐炯.城管執法難的法律根源及其路徑創新[J].民主與法制，2009（5）63-66.

[6] 黃耿志.包容還是新的排斥-城市流動攤販空間引導效應與規劃研究[J].規劃廣角，2012.28（8）78-83.

【作者簡介】

夏 晶（1990.10-）女，浙江臨安人，浙江農林大學在讀碩士，研究方向：生態城市建設與管理.