金磚國家如何管理境外NGO

主權(quán)國家曾被認(rèn)為是最重要的國際關(guān)系行為體。事實(shí)上，主權(quán)這個(gè)詞的涵義就是對(duì)內(nèi)對(duì)外的最高權(quán)力。但在全球化時(shí)代，包括世界上最強(qiáng)大的霸權(quán)國家在內(nèi)，大多數(shù)民族國家的權(quán)力都日益衰落。著名國際關(guān)系學(xué)者、哈佛大學(xué)教授約瑟夫·奈認(rèn)為，國家主權(quán)的挑戰(zhàn)來自兩個(gè)方面：一是權(quán)力的轉(zhuǎn)移；一是權(quán)力的擴(kuò)散。相比權(quán)力在東西方國家之間的轉(zhuǎn)移，權(quán)力從國家向市場(chǎng)、公司、媒體、非政府組織和公民的擴(kuò)散，是影響更大的長期趨勢(shì)。而國際非政府組織（INGO）的興起，就是國家權(quán)力向非國家行為體擴(kuò)散的最顯著標(biāo)志。

冷戰(zhàn)結(jié)束之后，經(jīng)濟(jì)全球化開始加速，并帶動(dòng)了NGO在全世界的發(fā)展。由于各國之間在經(jīng)濟(jì)增長、市場(chǎng)化程度、公民社會(huì)等方面的發(fā)展程度并不均衡，導(dǎo)致一部分公民社會(huì)較為發(fā)達(dá)的國家成為非政府組織的“輸出國”，即總部在本國的NGO開始主動(dòng)介入其他國家事務(wù)；而另外一些國家則成為這些組織設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或進(jìn)行活動(dòng)的場(chǎng)所，即所謂的NGO“輸入國”。

在這些國家中，金磚四國成為重點(diǎn)的輸入對(duì)象。在俄羅斯和中國，境外NGO的數(shù)量都一度超過6000家，印度則長期保持在33000家左右。而以中國為總部的跨國NGO只有區(qū)區(qū)140家，其他金磚國家的情況也差不多。INGO深度參與這些國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時(shí)也因?yàn)樯矸莸拿舾卸兄略S多問題。近年來INGO輸入國紛紛出臺(tái)限制境外NGO的法律。和1990年代全球非政府組織的高歌猛進(jìn)勢(shì)頭恰恰相反，現(xiàn)在國際社會(huì)爭(zhēng)論的是：對(duì)INGO的限制是法律的進(jìn)步還是倒退？全球非政府組織的衰落究竟意味著什么？

不受歡迎的治理

國際非政府組織（INGO）輸入一個(gè)國家，本意是幫助這個(gè)國家在特定領(lǐng)域內(nèi)治理水平的提升。這種幫助是不分體制內(nèi)或體制外的。2015年香港中文大學(xué)副教授安子杰的一份報(bào)告顯示，美國NGO對(duì)華捐贈(zèng)的200億美元中，82%流入了高等教育、科研機(jī)構(gòu)及政府機(jī)構(gòu)，只有17%注入民間組織。從這一比例可以看出，美國NGO資助的主要對(duì)象并非中國民間組織，而是體制內(nèi)機(jī)構(gòu)。在這些機(jī)構(gòu)中，接受美國NGO捐助超過100萬美元的達(dá)到95家，中國衛(wèi)生部以近5600萬美元高居榜首，北京大學(xué)和中國社科院分列二、三位。這也可以解釋此前中國防艾滋病的豐富資金的來源，以及衛(wèi)生部、民政部與國際基金會(huì)的良好關(guān)系。

不過，INGO并非總是受到“輸入國”的歡迎。2011年3月，“透明國際”宣布其未來的五年計(jì)劃，將著重于影響金磚四國在反腐方面有更好的表現(xiàn)。但這種“助人為樂”的行為卻意料之中地受到冷遇。對(duì)一個(gè)主權(quán)國家來說，反腐敗是政府和司法機(jī)關(guān)的工作，現(xiàn)在國外NGO要來插上一腳，確實(shí)難以接受。何況此前多年透明國際發(fā)布的“清廉指數(shù)”給予金磚四國的評(píng)分都不高，基本都在70位以后，讓這些國家在國際社會(huì)上顏面無光。

采取類似挑戰(zhàn)性行動(dòng)的還有美國環(huán)保NGO。幾年前，巴西試圖在亞馬遜的辛古河修建水電站，負(fù)責(zé)此項(xiàng)工程的是國有企業(yè)北方能源公司。在此期間，巴西獨(dú)木舟協(xié)會(huì)聯(lián)合國際NGO多次舉行記者會(huì)，呼吁取消修建計(jì)劃，聲稱水電站會(huì)使原住民生活受到影響，動(dòng)植物生態(tài)環(huán)境也會(huì)改變，美國NGO還召來許多國際大牌明星參與反對(duì)活動(dòng)，導(dǎo)致工程幾度延期。

此外，在南太平洋的公海上，日本捕鯨船經(jīng)常遭遇來自“綠色和平”的干擾，使其難以順利作業(yè)；在東南亞，中國公司開發(fā)熱帶雨林，不時(shí)受到NGO和當(dāng)?shù)孛癖娍棺h；2014年維基解密將美國竊聽盟友的行為曝光，讓美國遭遇極大難堪，而解密者則受到一個(gè)全球性網(wǎng)絡(luò)的保護(hù)而逃過了美國的司法制裁。其他一些INGO也經(jīng)常將各國的環(huán)境問題、人權(quán)問題公布于世，因而也經(jīng)常遭遇各國政府的敵視，但因主權(quán)邊界的限制通常對(duì)這些組織無可奈何。

INGO本來關(guān)注治理層面的問題，試圖幫助一些國家解決醫(yī)療、環(huán)境、人權(quán)等方面的問題。但對(duì)這些問題介入越深，越發(fā)現(xiàn)真正的根源其實(shí)是制度本身。因此，倡導(dǎo)制度的改造往往成為這些組織最后的選擇。在21世紀(jì)最初幾年，INGO介入中亞國家的顏色革命，并帶來巨大的制度改變。但也是在此之后，INGO的法律環(huán)境開始急劇惡化。

國家的反擊

民族國家，特別是INGO的輸入國并不承認(rèn)這一由權(quán)力擴(kuò)散所導(dǎo)致的“主權(quán)的黃昏”，并試圖至少在其領(lǐng)土范圍內(nèi)收復(fù)一些“主權(quán)失地”。由此導(dǎo)致INGO輸入國在顏色革命后，紛紛匯入反INGO的潮流。

以INGO輸入數(shù)量排在前列的金磚國家為例，它們分別擁有的NGO數(shù)量都在數(shù)十萬到數(shù)百萬之間，其中有相當(dāng)數(shù)量屬于INGO。僅中國的INGO就有6000家左右。而這四個(gè)國家的INGO都受到了各國新近通過的法律（中國的境外NGO管理法正在擬議中）的更大限制。

這個(gè)代表了INGO法律環(huán)境急劇惡化的表格尚沒有反映出來的現(xiàn)實(shí)還包括：

俄羅斯作為“戰(zhàn)斗民族”，其反INGO的措施最為激烈。《非商業(yè)非政府組織法》（修正案）要求INGO登記為“外國代理人”，并由司法部直接監(jiān)管。修正案于2014年5月通過，迄今才短短一年多時(shí)間，俄羅斯境內(nèi)NGO已有三分之一默默地死去。

印度出臺(tái)法律要求更嚴(yán)格的資質(zhì)要求，莫迪政府并直接取消了9000家NGO的注冊(cè)資格，還關(guān)閉了多家美國基金會(huì)。

越南政府2012年頒布政府令，外國NGO申請(qǐng)?jiān)谠侥匣顒?dòng)的許可，必須有本國規(guī)定的法人代表，且只能進(jìn)行人道主義和服務(wù)救助，不得從事政治或宗教活動(dòng)。

在水電站建設(shè)受阻后，巴西總統(tǒng)盧拉頒布法令，要求NGO進(jìn)入原住民保留地必須獲得司法部許可，進(jìn)入“亞馬遜法定區(qū)域”還須獲得國防部批準(zhǔn)。INGO還必須另外提交在巴西運(yùn)作的許可證及司法部核發(fā)的合格證明。

其他國家如蒙古、印度尼西亞、巴基斯坦、斯里蘭卡、哈薩克斯坦、塔吉克斯坦等國，也都在近幾年出臺(tái)專門法律監(jiān)控INGO在本國的活動(dòng)。巴基斯坦直接關(guān)閉了一些與西方有關(guān)的救助兒童的人道救援組織；玻利維亞甚至驅(qū)逐了美國國際開發(fā)署。

INGO的國際法律地位是軟肋

這些國家對(duì)于INGO的反擊和限制如此順利，有一個(gè)非常重要的原因，就是INGO的法律地位本身是有問題的。二戰(zhàn)之前，囿于傳統(tǒng)的國際關(guān)系認(rèn)知，國際社會(huì)僅將主權(quán)國家作為唯一的國際法主體，連國家間政府組織也沒有獲得完全的國際法主體地位。二戰(zhàn)后聯(lián)合國將紅十字會(huì)等INGO列為咨商對(duì)象，實(shí)際上默認(rèn)了部分大型INGO的國際法主體地位。但迄今為止，只有歐洲人權(quán)法院在1991年給予INGO訴訟資格。此外，除紅十字會(huì)、紅新月會(huì)等少數(shù)INGO，現(xiàn)有國際法并不存在對(duì)INGO整體法律地位的認(rèn)可。

而且，根據(jù)世界銀行的定義，INGO應(yīng)該是“從各種各樣的來源籌集資金的全球性慈善機(jī)構(gòu)”，主要指向紅十字會(huì)等無固定國家歸屬的NGO。但冷戰(zhàn)后在國際范圍內(nèi)迅速成長起來的國家間NGO，其實(shí)并非傳統(tǒng)的無固定國家歸屬的NGO，而是一國國內(nèi)注冊(cè)的NGO到另外的國家進(jìn)行活動(dòng)所形成的國際活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，更加不受國際法保護(hù)。

在全球化高歌猛進(jìn)的背景下，國際法主體地位的缺失并未阻礙INGO的拓展。特別是在輸入國法律準(zhǔn)備不足的情況下，INGO以民間身份進(jìn)入這些國家，提供服務(wù)或踐行倡導(dǎo)，在這些國家獲得了較高的聲望，獲得了事實(shí)上的存在資格。例如1995年的世界婦女大會(huì)催生了中國的NGO事業(yè)，成為中國民間公益事業(yè)的起點(diǎn)。

但畢竟這些組織的國際法律人格至今未獲承認(rèn)，所以INGO在總部注冊(cè)地之外的國家的活動(dòng)完全取決于該國的法律規(guī)定，除非有雙邊或多邊協(xié)定。這意味著輸入國對(duì)INGO的法律地位的認(rèn)定具有絕對(duì)主動(dòng)性。隨著INGO介入各國的制度改造進(jìn)程，輸入國態(tài)度發(fā)生重大的變化，直接導(dǎo)致INGO的政策法律環(huán)境惡化。

此外，INGO輸出國的衰落也導(dǎo)致INGO被輕易打壓。在1990年美國強(qiáng)大時(shí)，INGO所推進(jìn)的議題常受到美國政府的支持；而近年，美國、歐洲的衰落使得俄羅斯等國家在限制INGO時(shí)，不必顧忌其本部所在國的反對(duì)。具有諷刺意味的是，當(dāng)潮水退去時(shí)，一度強(qiáng)調(diào)自身獨(dú)立性的INGO發(fā)現(xiàn)自己終歸要依賴國家。

對(duì)INGO的限制意味著什么？

雖然民族國家之間的指責(zé)成為這一輪打壓INGO的表面借口，但輸出國和輸入國之間的矛盾并不是重點(diǎn)。例如，俄羅斯經(jīng)常指責(zé)美國是INGO的“幕后黑手”。但問題是美國政府不但無力控制這些跨國組織，而且自己也是INGO的目標(biāo)之一。許多伊斯蘭宗教團(tuán)體、維基解密等網(wǎng)站，都將美國作為批評(píng)的對(duì)象。實(shí)際上，各國政府所對(duì)抗的并非彼此，而是公民社會(huì)全球化的趨勢(shì)對(duì)國家主權(quán)的挑戰(zhàn)。

也是在這種國家對(duì)抗社會(huì)的過程中，許多刻板印象和傳統(tǒng)理論判斷受到了質(zhì)疑，這些原本被認(rèn)為是可靠的理論判斷，如：經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與公民社會(huì)正相關(guān)、民主化程度與公民社會(huì)正相關(guān)等，均已在國際實(shí)踐中宣告無效。

第一個(gè)破滅的論斷是：經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，對(duì)INGO就越寬容？

俄羅斯在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度并不高的1990年代對(duì)INGO表現(xiàn)得比較寬容，INGO在那個(gè)時(shí)期獲得了發(fā)展的機(jī)遇，但在近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度提升的情況下，反而對(duì)INGO采取更嚴(yán)厲的舉措。這說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公民社會(huì)寬容度這兩個(gè)變量之間，并無顯著的關(guān)聯(lián)。甚至在政治權(quán)力集中的國家里，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，國家對(duì)INGO的寬容度就越低——因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展讓這些國家在行使權(quán)力時(shí)更有底氣。

第二個(gè)破滅的論斷是：政治民主的國家，對(duì)公民社會(huì)一定寬容？

民主政治理念與INGO的政治理念是高度契合的。但現(xiàn)實(shí)中INGO遭遇的打壓不但來自威權(quán)國家，也來自民主國家。區(qū)別僅僅在于：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展而權(quán)力集中的國家，打壓INGO是出于權(quán)力集中的需要；在經(jīng)濟(jì)落后而政治民主的國家，打壓INGO是出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。如印度和巴西都是政治民主而經(jīng)濟(jì)落后的國家。特別是在印度，莫迪政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的意愿非常強(qiáng)烈，而人權(quán)NGO和環(huán)境NGO經(jīng)常被認(rèn)為是阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。對(duì)于這些NGO的打壓，看起來就像是市場(chǎng)和國家合謀的結(jié)果。

第三個(gè)破滅的論斷是：公民社會(huì)的影響力可以超越國家？

冷戰(zhàn)后，對(duì)全球公民社會(huì)的樂觀情緒占了上風(fēng)。許多學(xué)者認(rèn)為國家科層體制將讓位于公民社會(huì)的扁平化治理。世界公民、全球公民的概念也將超越國界。而主權(quán)國家正在讓渡越來越多的主權(quán)給跨國公司、國際政府間組織、國內(nèi)公民社會(huì)等等。但是，就像公民社會(huì)無法超越市場(chǎng)功利一樣，它也無法超越民族主義。考察金磚四國限制INGO的名義原因：俄羅斯以民族主義為號(hào)召，中國重視國家安全，印度和巴西訴諸經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全都強(qiáng)調(diào)國家利益。

從這些出乎意料的情況來看，INGO在國際和國內(nèi)法律地位方面所遇到的困境，實(shí)際上仍是老問題——全球NGO主體性與國家主體性、資本主體性之間的沖突。在一個(gè)片面全球化的過程中，主權(quán)國家、跨國資本、NGO三者地位極不平衡，主權(quán)國家與跨國資本之間更形成了事實(shí)上的同盟。