當代中國民營企業檔案工作政策法規綜述

1979年3月，國家工商行政管理總局提出恢復和發展個體經濟[1]，之后在黨和政府的重視下，我國民營經濟不斷發展壯大，成為中國經濟最有活力的組成部分。黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“個體、私營等非公有制經濟是促進我國社會生產力發展的重要力量。”2005年2月，國務院專門下發《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，充分表明黨和國家對民營企業的重視。據全國工商聯舉辦的“2014中國民營經濟大家談”活動公布的數據，截至2013年底，我國登記注冊的私營企業達1253.9萬戶，個體工商戶達4436.3萬戶，全國個體、私營經濟從業人員實有2.19億人；2013年，我國民營經濟貢獻的GDP總量超過60%[2]。面對如此龐大的經濟群體，留下他們產生、發展的全部記錄，既能對民營企業健康持續發展提供直接服務，也能使這個國家經濟體系中重要分支的面貌被真實地保存下來，成為具有歷史價值的文化財富。有鑒于此，關于民營企業檔案工作政策法規大量應運而生。

1 民營企業檔案工作政策法規的產生

當代中國最早的民營企業檔案工作政策產生于上世紀50年代。1956年底，我國私營工商業社會主義改造基本完成，私營經濟全面退出國民經濟領域，對于前私營工商業遺留下來的文書材料和賬冊等檔案的處理，各地認識不一。為此，中央工商行政管理局、國家檔案局聯合起草了《關于前私營工商業的文書材料、賬冊的保管、處理意見》上報國務院。1957年9月，《國務院批轉中央工商行政管理局、國家檔案局關于前私營工商業的文書材料、賬冊的保管、處理意見》下發，各地開展前私營工商企業遺留檔案的管理工作有了政策依據和操作標準。

我國私營工商業再次恢復后，1993年8月，國家工商行政管理局為加強私營企業檔案管理，發揮檔案在私營企業管理中的作用，根據《中華人民共和國檔案法》和《中華人民共和國私營企業暫行條例》，制定了《國家工商行政管理局私營企業檔案管理暫行規定》。該規定從行政管理角度明確了私營企業檔案的涵義、各級工商行政管理機關的職責及管理任務，并確立了私營企業檔案材料的分類、整理、立卷、歸檔、保管、利用等業務管理規范。該部門規章針對的是工商行政管理機關對私營企業實施核準登記及其后續管理所形成的、所有權屬于國家的檔案，并不涉及民營企業自身在生產、經營及企業管理中形成的各類檔案。由于民營企業自身形成的檔案屬于私有財產，企業投資者依法享有所有權，因此，對民營企業的檔案工作實施管理需要引導性的辦法和措施。

1998年10月，沈陽市檔案局與市民營委聯合擬定《關于重點扶持和發展民營經濟檔案工作的意見》，并報國家檔案局。該意見得到時任國家檔案局局長王剛同志的充分肯定，他對此作出重要批示：“非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分，民營企業檔案工作是我國檔案事業的一部分。沈陽市檔案局關于重點扶持和發展民營企業檔案工作的意見是可行的。希望抓緊這方面的工作，以積累一些經驗。”[3]1999年，沈陽市檔案局與市民營委、市工商局聯合制發《沈陽市私營企業檔案管理辦法》，有效推進了全市私營企業檔案工作的規范化管理。此時，一些地區先行嘗試在地方檔案法規中將民營企業自身形成的檔案納入管理范疇，如，1998年8月，浙江省制定的《浙江省實施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》提及“集體企業、私營企業、股份合作制企業和外商投資企業的檔案工作是國家檔案工作的組成部分，其檔案屬企業所有，受國家法律保護”；1999年3月，內蒙古自治區制定的《內蒙古自治區檔案條例》要求“各級檔案行政管理部門應當對非國有企業、事業單位的檔案管理提供指導和各種形式的服務”；1999年11月，武漢市制定的《武漢市檔案管理條例》規定“集體企業、私營企業、股份合作制企業和外商投資企業等非國有企業具有重要保存價值的檔案，經綜合檔案館與企業協商一致，可接收進館”。這些對民營企業檔案工作進行規范的嘗試，擴大了地方檔案行政管理部門的業務指導范圍，積累了工作經驗，促使本地區各民營企業重視建檔工作，并對我國其他地區起到了引導示范作用，整體推進了我國民營企業檔案工作。

2 地方性民營企業檔案工作政策法規的大量出臺

進入21世紀，我國更多地區開始重視民營企業檔案工作政策法規的建設，具體表現在以下方面：第一，在制定的地方檔案法規中涉及民營企業檔案工作。如2002年3月河南省制定的《河南省檔案管理條例》規定：“集體企業、私營企業、股份制企業、股份合作制企業和外商投資企業的檔案工作是國家檔案工作的組成部分。其檔案屬企業所有，受國家法律保護。經協商同意，各級國家檔案館可以接收上述企業具有重要保存價值的檔案進館”；2004年1月，湖北省制定的《湖北省檔案管理條例》規定“集體企業、民營企業、外商獨資企業的檔案屬企業所有，縣級以上檔案行政管理部門應當為其檔案的收集、整理、保存等提供指導服務，必要時可以要求企業提供復制件”；2004年6月，無錫市制定的《無錫市檔案管理條例》規定“非公有制經濟組織和民辦非企業單位的檔案屬本單位所有，可以自行或者委托中介機構保管檔案資料，確保檔案的完整與安全。對國家和社會有重要保存價值的檔案應當向所在地綜合檔案館報送目錄，并書面告知變動情況”；2005年12月，《南京市檔案管理條例》規定“非公有制經濟組織和民辦非企業單位的檔案屬于本單位所有，對有重要保存價值的檔案應當向所在地檔案行政管理部門報送目錄”；2006年11月，四川省修訂的《四川省〈中華人民共和國檔案法〉實施辦法》要求“非國有企業事業單位應當確定檔案管理機構或者人員，依法管理本單位檔案，為本單位生產、經營、管理等工作提供及時、有效的服務”；2007年9月，云南省修訂的《云南省檔案條例》規定“非公有制經濟組織的檔案歸該組織所有；國家另有規定的，從其規定”、“非公有制經濟組織、家庭、個人向檔案館以外的單位和個人出售、對國家和社會具有保存價值或者應當保密的檔案，按照國家有關規定辦理”，等等。第二，制定專門的非國有檔案管理工作地方人民政府規章。如2003年12月，天津市以政府令形式發布了《天津市非國家所有檔案管理規定》，這是我國地方第一部為包括民營企業在內的非國有組織檔案工作的專門立法，標志著我國民營企業檔案工作法規建設的進一步發展。第三，制定專門的民營企業檔案管理工作政策。據不完全統計，2000年迄今，僅省一級的檔案行政管理部門單獨或聯合相關部門頒布的民營企業檔案工作政策規范即達17部，它們的共同點是：進一步規范本地區民營企業檔案工作，確保民營企業對國家和社會具有保存價值的重點檔案的安全；充分尊重民營企業的自主權，強調檔案行政管理部門對民營企業檔案工作的指導、服務關系，引導民營企業做好檔案工作，使檔案工作為企業的可持續發展提供助力。第四，將民營企業檔案工作納入檔案事業發展規劃。2005年4月，經中央辦公廳批準，國家檔案局會同國家發改委、全國工商聯聯合召開了全國民營企業檔案工作座談會。時任國家檔案局局長毛福民就進一步做好民營企業檔案工作做了指示，強調要“充分認識做好民營企業檔案工作的重要意義，積極引導民營企業建立和做好檔案工作，努力為民營企業檔案工作提供有效服務”[4]。會后，多個省份的檔案行政管理部門在制定“十一五”檔案事業發展規劃時，將民營企業檔案工作納入其中。如山西省提出“積極引導、支持和鼓勵民營企業建立檔案工作”；江蘇省提出“重點抓好大企業和民營企業檔案工作”；北京市和湖南省提出“扶持、引導非公企業建立健全檔案工作”；江西省提出“建立和完善‘三資’企業和民營企業等不同類型企業的檔案工作”；遼寧省提出“建立適應社會主義市場經濟條件下的國有和國有控股企業、民營企業、外商獨資企業、駐外企業、農業農村、城市社區、社會保障等方面檔案管理模式”“積極引導民營企業開展建檔工作，依法對非國有檔案中對國家和社會具有保存價值的企業檔案進行有效監督和管理”；海南省提出要“探索和建立適應現代企業制度要求的檔案管理模式，……加強對非公有制企業檔案工作的引導和服務，開展民營企業檔案工作試點，召開民營企業檔案工作會議，推動民營企業的檔案工作”；重慶市提出要“認真貫徹落實《重慶市私營企業檔案管理暫行辦法》，按照‘精心扶持，培育典型，逐步推廣’的原則，在試點的基礎上逐步擴大建檔工作面，整體推進民營企業檔案工作。……各區縣（自治縣）檔案部門要積極探索適應民營企業檔案工作的方法和手段，在工作方式上變監督管理為指導服務，多渠道為民營企業檔案工作提供技術幫助”；河北省提出“強化對非公有制企業檔案工作的監督和指導，出臺《河北省非公有制企業檔案管理辦法》”；浙江省提出 “全面推進、重點提升民營企業檔案工作”；安徽省提出“引導民營企業建立健全檔案工作，為‘全民創業行動’服務”；寧夏自治區提出“積極推進民營企業檔案工作”，等等，并在“十一五”時期做了大量實際工作，使我國民營企業檔案工作得到進一步發展。

3 以適用于全國范圍的民營企業檔案工作政策帶動地方政策

2006年2月，“十一五”開局之時，國家檔案局、國家發改委、全國工商聯聯合印發了《關于促進民營企業檔案工作發展的意見》（以下簡稱《意見》），要求各有關部門鼓勵支持和引導民營企業建立健全檔案工作，并將之列入工作議事日程；要求各級檔案行政管理部門對民營企業開展檔案法制宣傳，為民營企業服務，推動民營企業檔案工作規范化管理，促進民營企業檔案工作與民營企業同步發展，提高為民營企業檔案工作服務的實效，加強對民營企業檔案工作的分類指導，建立與企業發展相適應的企業檔案工作，制定企業文件材料歸檔和檔案管理各項規章制度，建立健全企業職工檔案，積極推進企業檔案管理現代化、拓展服務功能，為企業發展創造效益。該《意見》為指導性政策，它要求各有關部門結合本地區、本部門的實際情況貫徹執行。為此，我國各級地方檔案行政管理機構結合自身工作規劃和部署，努力為民營企業檔案工作提供服務。

2011年1月，《全國檔案事業發展“十二五”規劃》出臺，其中“以多種形式和渠道督促、引導民營企業檔案工作的廣泛開展”的要求確定了“十二五”期間各級檔案行政管理部門對民營企業檔案工作的工作方向，說明《意見》精神在“十二五”期間仍然持續有效。

2014年2月，中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，這是21世紀中辦、國辦針對檔案工作的第一個綱領性文件。其中“縣級以上各級檔案行政管理部門要積極指導國有企業開展檔案工作，引導、幫助非公有制經濟組織和社會組織做好檔案工作；積極創建基層檔案管理新模式，拓展檔案工作新領域”的要求，表明了黨中央和國務院對新形勢下檔案行政管理部門面對的工作對象擴展的重視，以及包括民營企業在內的非公有制經濟組織的檔案工作的關注。為貫徹中辦、國辦《意見》精神，國家檔案局、中央檔案館下發了關于認真學習貫徹落實中辦、國辦《意見》的通知，要求“省級檔案行政管理部門把本地區學習貫徹《意見》的情況和解決方案于2014年7月31日前報送國家檔案局”。在國家政策的指導下，各地方黨委和政府辦公廳、檔案行政管理部門先后頒發地區性的加強和改進新形勢下檔案工作的實施意見等政策，這些地方政策也都涉及到民營企業檔案工作。如，“村、社區及其區域內的非公有制經濟組織、社會組織要指定專人負責檔案工作，確保建檔無盲區、存檔有場所、管檔有專人”[5]、“各級檔案行政管理部門要加強對數字數據歸檔工作的指導，積極引導和鼓勵非公有制經濟組織、人民團體和社會組織開展數字數據歸檔工作”、“檔案行政管理部門要加強對新機構、新社會組織建檔工作的指導。加強農業農村檔案、城鄉社區檔案、民營企業檔案、家庭檔案、信用檔案等建檔工作”[6]、“國家級和省級經濟園區（開發區、工業園區、產業園區、民營經濟園區等）要加強檔案管理工作，配備檔案工作人員，集中管理本區黨工委、管委會及各部門檔案，引導入園企業做好檔案工作。各級檔案行政管理部門要加強對本行政區域內經濟園區檔案工作的監督指導”[7]、“要大力推進和逐步規范村、社區及其區域內非公有制經濟組織、社會組織建檔工作，支持有條件的家庭建立家庭檔案”[8]，等等。這說明民營企業檔案工作已經自上而下被納入我國檔案工作體系當中，成為不可或缺的一部分。

4 結語

我國民營企業檔案工作接受國家及檔案行政管理部門指導的時間尚不足20年。在此期間，我國大多數地方檔案行政管理部門業已制定了相關政策和法規。但由于我國目前還缺乏適用于全國范圍的民營企業檔案管理法規，有的地方檔案行政管理部門并未從根本上重視民營企業檔案工作，甚至從不過問。所以，國家檔案行政管理部門應聯合相關機構加緊制定全國性的民營企業檔案管理規章，最大限度地為民營企業檔案工作提供堅實的法律保障。

注釋與參考文獻：

[1]新華網.改革開放后最早民企:新一輪紅利激發再次創業[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-07/05/c_1111473685.htm,2015-07-05/2015-11-05.

[2]和訊網.王欽敏：全面深化改革 徹底打破民營經濟玻璃門[EB/OL]. http://news.hexun.com/2014-02-28/162602973.html，2014-02-28/2015-11-05.

[3][4]人民網.毛福民在全國民營企業檔案工作座談會上的講話[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/GB/8198/64270/64271/4400498.html,2005-04-19/2015-11-07.

[5]中國檔案資訊網.中共山東省委辦公廳山東省人民政府辦公廳《關于加強和改進新形勢下檔案工作的實施意見》[EB/OL]. http://www.zgdazxw.com.cn/ZT/2015-04/09/content_94481.htm,2014-10-11/2015-10-24.

[6]湖南省人民政府網.中共湖南省委辦公廳湖南省人民政府辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的實施意見》的通知[EB/OL]. http://www.hunan.gov.cn/zw/zfgb/48952/53068/53072/201410/t20141010_1385262.html,2014-09-05/2015-11-10.

[7]呂梁市檔案網.山西省委辦公廳省政府辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的實施意見》[EB/OL]. http://lvliang.gov.cn/%E5%90%95%E6%A2%81%E5%B8%82%E6%A1%A3%E6%A1%88%E5%B1%80/content/2015-06/15/content_168552.htm,2014-04-23/2015-11-02.

[8]中國檔案資訊網.中共青海省委辦公廳青海省人民政府辦公廳印發《關于加強和改進新形勢下檔案工作的實施意見》的通知[EB/OL].http://www.zgdazxw.com.cn/law/2014-10/15/content_69880.htm,2014-07-25/2015-11-02.