國企改革障礙在于身份定位

國企改革障礙在于身份定位

對于國企改革面臨的困局，在兩會期間，全國政協(xié)委員、中石化集團原董事長傅成玉曾這樣評價：上熱下冷，即政府忙于改革，國企一直在等待，以至于“即使現(xiàn)有法律法規(guī)、政策制度允許企業(yè)改革，改革也沒有推行下去”。在他看來，深層次的原因在于，企業(yè)家和國企本身沒有成為改革的主要力量。

“游離”于改革之外

一直以來存在這樣一個困惑，如果所有人的判斷都是國企不改不行，為何相當(dāng)一部分國企缺乏改善的動力？從外部環(huán)境看，是行政過度保護讓企業(yè)喪失了對市場的判斷和反應(yīng)能力；從內(nèi)部治理來看，問題則出在國企的“領(lǐng)導(dǎo)干部”身份上，由于行政級別的存在，很多國企領(lǐng)導(dǎo)通常都有仕途的退路，“腳踏兩只船”的最優(yōu)策略，在順境中是貪功而非做強，在逆境中是求穩(wěn)而非求進。再加上激勵機制、內(nèi)部治理又缺乏相對穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)和預(yù)期，冒險固然有之，責(zé)權(quán)利卻極不匹配，一旦出現(xiàn)投資失誤、造成國有資產(chǎn)流失，后果通常是要么大事化小，要么一棒打倒。

應(yīng)該說，國企負責(zé)人在國企改革中的“長期游離”，與此有很大關(guān)系。但延續(xù)至今的國有企業(yè)改革，核心目標就是讓企業(yè)成為真正的企業(yè)。1998年企改提出的是“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”，2003年則進一步提出“建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”，其要義無非是從內(nèi)部治理和外部環(huán)境兩方面，解除行政力量在人事、資產(chǎn)、經(jīng)營等多個維度對國企的不當(dāng)干預(yù)，讓國企真正成為市場主體。這是一個喚醒國有企業(yè)市場意識的過程，這種改變本身也會賦予國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部某種身份認同，一種作為企業(yè)人的自我意識。這種意識越是強大，其參與改革議題設(shè)置的動力也會越發(fā)強勁，更遑論這其中也會牽涉各種利益考量。

身份問題如何界定

全國人大代表蔡寧認為，當(dāng)前，國有獨資公司、企業(yè)減少，國有資本控股公司、國有資本參股公司越來越多，國家出資企業(yè)的類型不斷豐富，國家出資企業(yè)工作人員的身份界定問題也凸顯出來。如不及時加以明確，將影響對侵害國有公司、企業(yè)財產(chǎn)犯罪行為的正確定罪量刑，影響國有公司、企業(yè)改革發(fā)展。

國企中國家人員的界定，在法律上的規(guī)定也在不斷予以明確。

“在刑法中將國有公司、企業(yè)中的國家工作人員予以界定也是有憲法、法律依據(jù)的。但各地司法機關(guān)對于國有投資控股、參股公司工作人員能否認定為國家工作人員存在不同認識，對同類案件司法標準不一，處理結(jié)果不同。身份的認定，直接涉及打擊國企腐敗的力度?！辈虒幪寡浴?/p>

針對司法實踐中存在的問題，河南省人民檢察院檢察長蔡寧說，最高人民法院先后于2001年、2003年、2005年出臺《關(guān)于在國有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員利用職務(wù)便利非法占有本公司財物問題的批復(fù)》《全國法院審理經(jīng)濟犯罪案件工作座談會紀要》和《關(guān)于如何認定國有控股、參股股份有限公司中的國有公司、企業(yè)人員的解釋》。

全國政協(xié)委員、鄭州市人民檢察院副檢察長朱專興認為，根據(jù)上述司法解釋和文件，國有控股、參股公司中，受國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派從事公務(wù)的人員可以認定為國家工作人員。2010 年11月，“兩高”出臺《關(guān)于辦理國家出資企業(yè)中職務(wù)犯罪案件具體應(yīng)用法律若干問題的意見》，將委派主體擴大到國有控股、參股公司中負有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織，進一步擴展了國有公司、企業(yè)中國家工作人員的范疇。這些司法解釋和文件特別是“兩高”意見出臺后，對于統(tǒng)一司法標準起到了積極作用。

“但‘兩高’意見層級較低、效力不高，有必要通過立法解釋形式進一步予以明確，以便準確適用刑法，有力打擊國企貪腐犯罪?！辈虒幷f，他已聯(lián)合相關(guān)代表從國有資產(chǎn)保值增值、防止國有資產(chǎn)流失以及從嚴管理國家工作人員的角度出發(fā)，正式提出《關(guān)于對刑法中國有公司企業(yè)國家工作人員作出立法解釋的議案》。

議案具體表述為：“國有公司、企業(yè)國家工作人員包括以下三類：（一）國有獨資公司、國有獨資企業(yè)中從事公務(wù)的人員；（二）經(jīng)國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位提名、推薦、任命、批準等，在國有控股、參股公司及其分支機構(gòu)中從事公務(wù)的人員；（三）經(jīng)國家出資企業(yè)中負有管理、監(jiān)督國有資產(chǎn)職責(zé)的組織批準或者研究決定，代表其在國有控股、參股公司及其分支機構(gòu)中從事組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、經(jīng)營、管理工作的人員?！?/p>

國企改革需要敢擔(dān)當(dāng)帶頭人

之前的兩會上，國資委主任肖亞慶在回答“國企改革現(xiàn)在是上面熱、下面冷”的提問時表示：有極個別的人、極個別的管理者對改革可能認識不到位，對改革的困難、遇到的阻力，擔(dān)當(dāng)精神不夠，還會有這樣那樣的顧慮，但這是個別的。對于這些個別的人，我的回答只有一句話：先出清。

新一輪國企改革啟動以來，以“1+12”為標志的改革總體方案已出臺，央企負責(zé)人薪酬制度進行了調(diào)整，20多項審批權(quán)力被取消下放，一些央企開始落實董事會職權(quán)試點。

這些舉措表明國企改革取得了初步進展，但與國企改革文件相對照，與社會期待相比，國企改革的進展確實不盡如人意。這其中不乏客觀原因。國企改革是一項巨大工程，央企和地方國企、不同行業(yè)的國企，承擔(dān)的經(jīng)濟功能不同，功能界定和分類歸置尚在途中；許多國企歷史包袱和現(xiàn)實包袱沉重，面對涉及人員分流、股權(quán)歸并、債務(wù)重組等改革命題，涉及到大量人員和資產(chǎn)的整合，不能不小心謹慎；許多地方國企對地方經(jīng)濟發(fā)展、財稅增收、就業(yè)率等起著舉足輕重的作用，地方也有改革阻力等等。這些都是國企改革的制約因素，但正如肖亞慶所言，國企改革遭遇的阻力不能全部歸咎于客觀，必須正視主觀因素對改革造成的掣肘。目前的國企改革，明顯呈現(xiàn)出部分央企快于多數(shù)地方國企、一般性競爭行業(yè)快于壟斷企業(yè)的特征，不加大改革力度，提高改革效率，新一輪國企改革就有達不到預(yù)期目標的危險。

催生國企改革的內(nèi)生動力，出清對改革不作為者，在當(dāng)前國企改革的關(guān)口尤為必要。一方面，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，國企不能置身事外。實際上，大量落后產(chǎn)能、無效產(chǎn)能，主要就來源于“三高”行業(yè)的國企。出清過剩產(chǎn)能，出清僵尸企業(yè)任務(wù)艱巨，必須依靠有作為敢擔(dān)當(dāng)?shù)膸ь^人，才能完成任務(wù)。另一方面，國企國資改革還有通過股權(quán)多元化，打破“玻璃天花板”，促使國企管理機制和用人機制轉(zhuǎn)型的命題。

實際上，國企的一些僵化機制已滯后到匪夷所思的地步，正如政協(xié)委員張明森所舉的例子，能提供大量就業(yè)崗位的大型國企幾乎不可能從社會招聘熟練工人，而只能選擇應(yīng)屆畢業(yè)生。

對此，央行行長周小川稱，國企在吸納就業(yè)方面存在這么僵硬的政策出乎他的意料。

對于這些微觀層面的改革，不能都等著“1+12”式的改革方案，而需要國企內(nèi)部主動推進。如果繼續(xù)讓不懂市場法則、沒有改革精神的人占據(jù)位置，國企就很難建立起現(xiàn)代企業(yè)制度，社會資本就不敢放心進入。

可以說，占據(jù)主要生產(chǎn)資源的國企，既是改革的主戰(zhàn)場，也是實現(xiàn)讓資源由市場調(diào)節(jié)的主要關(guān)卡。能者上而庸者下，國企改革才能形成“上下同熱”的氛圍，成為撬動中國經(jīng)濟增長的有力杠桿。