國企改革障礙在于身份定位

國企改革障礙在于身份定位

對于國企改革面臨的困局，在兩會期間，全國政協委員、中石化集團原董事長傅成玉曾這樣評價：上熱下冷，即政府忙于改革，國企一直在等待，以至于“即使現有法律法規、政策制度允許企業改革，改革也沒有推行下去”。在他看來，深層次的原因在于，企業家和國企本身沒有成為改革的主要力量。

“游離”于改革之外

一直以來存在這樣一個困惑，如果所有人的判斷都是國企不改不行，為何相當一部分國企缺乏改善的動力？從外部環境看，是行政過度保護讓企業喪失了對市場的判斷和反應能力；從內部治理來看，問題則出在國企的“領導干部”身份上，由于行政級別的存在，很多國企領導通常都有仕途的退路，“腳踏兩只船”的最優策略，在順境中是貪功而非做強，在逆境中是求穩而非求進。再加上激勵機制、內部治理又缺乏相對穩定的結構和預期，冒險固然有之，責權利卻極不匹配，一旦出現投資失誤、造成國有資產流失，后果通常是要么大事化小，要么一棒打倒。

應該說，國企負責人在國企改革中的“長期游離”，與此有很大關系。但延續至今的國有企業改革，核心目標就是讓企業成為真正的企業。1998年企改提出的是“建立現代企業制度”，2003年則進一步提出“建立現代產權制度”，其要義無非是從內部治理和外部環境兩方面，解除行政力量在人事、資產、經營等多個維度對國企的不當干預，讓國企真正成為市場主體。這是一個喚醒國有企業市場意識的過程，這種改變本身也會賦予國有企業領導干部某種身份認同，一種作為企業人的自我意識。這種意識越是強大，其參與改革議題設置的動力也會越發強勁，更遑論這其中也會牽涉各種利益考量。

身份問題如何界定

全國人大代表蔡寧認為，當前，國有獨資公司、企業減少，國有資本控股公司、國有資本參股公司越來越多，國家出資企業的類型不斷豐富，國家出資企業工作人員的身份界定問題也凸顯出來。如不及時加以明確，將影響對侵害國有公司、企業財產犯罪行為的正確定罪量刑，影響國有公司、企業改革發展。

國企中國家人員的界定，在法律上的規定也在不斷予以明確。

“在刑法中將國有公司、企業中的國家工作人員予以界定也是有憲法、法律依據的。但各地司法機關對于國有投資控股、參股公司工作人員能否認定為國家工作人員存在不同認識，對同類案件司法標準不一，處理結果不同。身份的認定，直接涉及打擊國企腐敗的力度。”蔡寧坦言。

針對司法實踐中存在的問題，河南省人民檢察院檢察長蔡寧說，最高人民法院先后于2001年、2003年、2005年出臺《關于在國有資本控股、參股的股份有限公司中從事管理工作的人員利用職務便利非法占有本公司財物問題的批復》《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》和《關于如何認定國有控股、參股股份有限公司中的國有公司、企業人員的解釋》。

全國政協委員、鄭州市人民檢察院副檢察長朱專興認為，根據上述司法解釋和文件，國有控股、參股公司中，受國家機關、國有公司、企業、事業單位委派從事公務的人員可以認定為國家工作人員。2010 年11月，“兩高”出臺《關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》，將委派主體擴大到國有控股、參股公司中負有管理、監督國有資產職責的組織，進一步擴展了國有公司、企業中國家工作人員的范疇。這些司法解釋和文件特別是“兩高”意見出臺后，對于統一司法標準起到了積極作用。

“但‘兩高’意見層級較低、效力不高，有必要通過立法解釋形式進一步予以明確，以便準確適用刑法，有力打擊國企貪腐犯罪。”蔡寧說，他已聯合相關代表從國有資產保值增值、防止國有資產流失以及從嚴管理國家工作人員的角度出發，正式提出《關于對刑法中國有公司企業國家工作人員作出立法解釋的議案》。

議案具體表述為：“國有公司、企業國家工作人員包括以下三類：（一）國有獨資公司、國有獨資企業中從事公務的人員；（二）經國家機關、國有公司、企業、事業單位提名、推薦、任命、批準等，在國有控股、參股公司及其分支機構中從事公務的人員；（三）經國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織批準或者研究決定，代表其在國有控股、參股公司及其分支機構中從事組織、領導、監督、經營、管理工作的人員。”

國企改革需要敢擔當帶頭人

之前的兩會上，國資委主任肖亞慶在回答“國企改革現在是上面熱、下面冷”的提問時表示：有極個別的人、極個別的管理者對改革可能認識不到位，對改革的困難、遇到的阻力，擔當精神不夠，還會有這樣那樣的顧慮，但這是個別的。對于這些個別的人，我的回答只有一句話：先出清。

新一輪國企改革啟動以來，以“1+12”為標志的改革總體方案已出臺，央企負責人薪酬制度進行了調整，20多項審批權力被取消下放，一些央企開始落實董事會職權試點。

這些舉措表明國企改革取得了初步進展，但與國企改革文件相對照，與社會期待相比，國企改革的進展確實不盡如人意。這其中不乏客觀原因。國企改革是一項巨大工程，央企和地方國企、不同行業的國企，承擔的經濟功能不同，功能界定和分類歸置尚在途中；許多國企歷史包袱和現實包袱沉重，面對涉及人員分流、股權歸并、債務重組等改革命題，涉及到大量人員和資產的整合，不能不小心謹慎；許多地方國企對地方經濟發展、財稅增收、就業率等起著舉足輕重的作用，地方也有改革阻力等等。這些都是國企改革的制約因素，但正如肖亞慶所言，國企改革遭遇的阻力不能全部歸咎于客觀，必須正視主觀因素對改革造成的掣肘。目前的國企改革，明顯呈現出部分央企快于多數地方國企、一般性競爭行業快于壟斷企業的特征，不加大改革力度，提高改革效率，新一輪國企改革就有達不到預期目標的危險。

催生國企改革的內生動力，出清對改革不作為者，在當前國企改革的關口尤為必要。一方面，在供給側結構性改革中，國企不能置身事外。實際上，大量落后產能、無效產能，主要就來源于“三高”行業的國企。出清過剩產能，出清僵尸企業任務艱巨，必須依靠有作為敢擔當的帶頭人，才能完成任務。另一方面，國企國資改革還有通過股權多元化，打破“玻璃天花板”，促使國企管理機制和用人機制轉型的命題。

實際上，國企的一些僵化機制已滯后到匪夷所思的地步，正如政協委員張明森所舉的例子，能提供大量就業崗位的大型國企幾乎不可能從社會招聘熟練工人，而只能選擇應屆畢業生。

對此，央行行長周小川稱，國企在吸納就業方面存在這么僵硬的政策出乎他的意料。

對于這些微觀層面的改革，不能都等著“1+12”式的改革方案，而需要國企內部主動推進。如果繼續讓不懂市場法則、沒有改革精神的人占據位置，國企就很難建立起現代企業制度，社會資本就不敢放心進入。

可以說，占據主要生產資源的國企，既是改革的主戰場，也是實現讓資源由市場調節的主要關卡。能者上而庸者下，國企改革才能形成“上下同熱”的氛圍，成為撬動中國經濟增長的有力杠桿。