社會共治下NGO參與農村扶貧的SWOT分析

王　歡　馮　飛

延安大學，陜西　延安　716000

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社會共治下NGO參與農村扶貧的SWOT分析

王歡馮飛

延安大學，陜西延安716000

2020年全面小康，突出的短板是廣大農村貧困地區人口的脫貧。目前，中國已進入扶貧攻堅的關鍵時期，非政府組織(NGO)更成為了農村脫貧中不可或缺的重要力量。為加強對NGO扶貧力量的定位認知，運用SWOT法對社會共治下NGO補充政府扶貧資金、提高針對性和準確性、扶貧多樣性等優勢與籌款困難、信任度低、監督機制不完備等劣勢和多元網絡治理、“互聯網+”的機遇與法規不完善、缺乏專業性和自主性以及供給側改革的威脅進行了分析，提出拓寬籌款渠道、增強自主性、完善NGO內部機制和健全NGO扶貧法規等建設性的發展策略。

社會共治；NGO；農村扶貧

一、NGO扶貧現狀及其政策環境

改革開放以來，在我國“大政府，小社會”的體系下，政府進行了三次扶貧運動，完成從區域扶貧到定點扶貧，整體扶貧到精準扶貧的轉變，我國進入了“貧困程度大，扶貧難度大”的攻堅階段。“十三五”到來，全面建成小康社會進入倒計時。2016年4月24日，習主席強調打好扶貧攻堅戰，要采取穩定脫貧措施，建立長效扶貧機制，把扶貧工作鍥而不舍抓下去。NGO扶貧機制是除政府之外可持續扶貧的重要力量。因此，對NGO進行研究有利于其更好的服務于扶貧。

多元共治是社會治理上的制度創新，在扶貧方面，亦提出了引導社會力量參與扶貧，以達到“小政府，強政府，大社會”的共同治理模式。扶貧領域的社會共治主要有兩種模式：第三方治理模式，即政府與NGO基于共同目標而聯合行動，并通過協調整合實現各自價值；二則契約關系模式，政府通過委托和契約購買等方式將扶貧項目外包給NGO，使扶貧具有合作參與、民主行政、公平效率等時代價值。實質上社會共治是政府、市場和社會組織在權利、資源分配和責任承擔上一個相互融合的過程，在此，為避免政府單一治理下效率低、成本高等問題，NGO參與成為解決在農村扶貧開發中深層次矛盾的內在要求和必然之路。

據民政部記載，從20世紀80年代至今，中國民間組織幾十倍增長。扶貧成為NGO最為活躍的領域之一，相比其他領域來說，參與扶貧的NGO數量多、類型豐富、貢獻和影響也較大。扶貧領域的重要力量除了愛德基金會、世界自然基金會等國際NGO外，還包括中國扶貧基金會、中華慈善總會、中國青少年發展基金會、中國人口福利基金會等國內NGO。2001年出臺的《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》首次明確提出“要積極創造條件，引導非政府組織參與和執行政府扶貧開發項目”；2006年有6家機構成為政府首次公開向NGO開放試點工作的第一批中標機構，這是中國政府首次將政府扶貧基金委托NGO管理；2007年1月20日，政府首次選擇NGO參與扶貧，11家NGO獲得扶貧項目的機會，實現了扶貧模式的歷史性突破；2011年《新綱要》更是鼓勵社會組織與個人以多種方式參與扶貧，特別是作出NGO以什么方式參與其中的內容；2015年十八屆五中全會的規劃建議中，明確提出要激發社會組織參與到扶貧攻堅工程中；今年的“十三五”規劃又做了強調。由此可見，NGO扶貧日益成為中國扶貧開發進程中重要的角色。

二、NGO參與農村扶貧的SWOT分析

(一)NGO參與農村扶貧的優勢

1、補充政府財力。在中國，個人和民間掌握著大量閑散資金，NGO通過開展各種扶貧項目，動員社會資金特別是企業從事農村扶貧活動，而且還積極吸收國際社會和海外資源用于扶貧事業的開發。據記載，2015年中國扶貧基金會共籌措扶貧資金和物資46.57億元，共投入扶貧資金38.14億元；青基會2015年籌款4.7億，捐贈支出3.6億。

2、提高精準扶貧戰略的針對性和準確性。在扶貧對象的選擇上，NGO具有更強的針對性和個體靈活性，對社會熱點問題尤其是弱勢群體的需求有較強的洞察力，瞄準、甄別貧困群體的精確度較高，扶貧資源可優先集中政府照顧不到的弱勢群體和邊緣化的群體；在項目的實施上，對地域性的政治、經濟、文化等差異具有較大的適應性，并因地制宜的確定自己的戰略、策略和措施。大多數NGO相對于政府來說都有“船小好掉頭”的優勢，能快速適應變化的需求，快速回應新出現的問題和突發事件。一些企業和政府做不好或不便做的事情，NGO也能以靈活的手法迎刃而解。

3、提高扶貧成效，減少返貧困擾。作為中央和地方各級政府之間的中介，NGO協助監督政府貫徹執行扶貧開發方針政策，以確保扶貧政策的落實。NGO在扶貧開發中針對導致貧困的結構性和制度性的原因，嘗試通過對政府的宏觀政策施加影響來解決農村多維貧困。大多NGO認為農村缺乏公平地獲取社會發展機會與資源的能力是導致貧困的主要根源，因此NGO很看重貧困者的能力增長。在項目運作中，促使貧民參與到項目規劃、監督評估等脫貧建設過程中，通過加強他們的自我參與和決策意識維持項目的可持續性。并對他們進行知識培訓及能力建設，給他們灌輸自我發展和反貧困的能力，使其從貧困亞文化的環境中釋放出來，減少返貧機率。

4、降低成本，滿足多樣化的需求。政府開發出一部分扶貧領域讓NGO參與，使服務更加多樣性和競爭性，既提高效率又減少成本，具相關統計，同類項目運行成本NGO至少比政府或企業低于三分之一。政府手段僅限于低保和財政轉移支付，而NGO扶貧包括人的貧困、機會貧困、信息貧困、權利貧困、認知貧困、信仰貧困等方面，可能提供授漁而非授魚，多中心幫扶。如云南蒲公英民族扶貧助學基金，通過提升人的能力和素質來實現文化精準脫貧，澤州千只羊扶貧救助工程的養殖項目、中國科技協會在呂梁實施的馬鈴薯與食用菌項目實現了科技扶貧等。

(二)NGO參與農村扶貧的機遇

1、社會共治與網絡治理等體制的運行。社會共治包括四個特征：多元主體，開放復雜的社會系統，以對話、競爭、妥協、合作和集體行動為共治機制，以共同利益為最終產出。縱觀NGO在兩種體制運行下對扶貧領域資源的投放取得的眾多成果，應該說NGO采取了多方共贏的策略。NGO與政府密不可分，有些外來NGO項目須當地政府合作執行，因各級政府的大力支持得以順利開展。有的NGO扶貧項目不僅與省級相關部門建立了良好的合作關系，在實施過程中，也依托縣(區)、鄉(鎮)、村這三級網絡開展工作。此外，NGO在建立項目監測評估機制時，往往會將“相關利益群體”納入到項目的管理與實施過程，各合作方從項目里獲利，達到雙贏或多贏。

2、“互聯網+”與大數據的時代機遇。在農村這個相對封閉的環境中，只有獲得了基于大數據的信息和分析，NGO才能處理好農村貧困的最核心問題。在“互聯網+”的大趨勢下，NGO更應以大數據和互聯網思維重新審視和定位扶貧信息化工作。抓住“互聯網+”這個機遇，將互聯網技術和精準扶貧的精準管理、動態管理相結合，促進扶貧結果公平化和方式個性化。云模式成為NGO服務發展的最佳選擇。一是利用云計算與大數據，來整合政府、企業、專業機構、公益組織和個人志愿者等各方資源，構建多方協同扶貧的新模式，提高效率；二是云計算與大數據更能有效解決NGO的信息化難題，為各界協同扶貧提供重要資源。

(三)NGO參與農村扶貧的劣勢

1.籌款容易陷入困境，導致公關效應和市場維護得不到支持。一般NGO的資金來源有四個渠道：外國援助、服務收費、政府補貼和民間捐贈。在中國，NGO投資金額較低，融資途徑單一，主要依賴政府或者國外，民間尤其是個人捐贈資金不多，存在慈善不足的現象。研究發現，長期依賴政府資助的擠出效應大于擠入效應，NGO易喪失獨立性，且通過政府資助的扶貧效果也被證明是低效的，因此亟待拓寬新的籌款渠道。

2.資源整合不到位，造成一定程度的浪費。比如在資金的使用上，缺乏統籌安排，沒有將社會各界資金和農民自籌資金還有政府扶貧資金進行有效整合，集中向重點貧困村和重點項目傾斜，從而縮小了資金的聚合效應。NGO與政府、市場和自身之間的信息、項目等資源也沒有互聯性，造成了部分扶貧的重復性和漏扶性，也有多方主體在某些項目上發生沖突，造成資源的浪費和不合理分配。

3.低的NGO認識度和信任度。一方面由于7000萬貧困人口主要分布在偏僻和封閉的地區，對NGO及其文化了解甚少，配合度也不高，使其工作不能順利展開。再則近年來紅十字會等社會組織的負面報道太多，民眾對NGO產生了不信任和懷疑。另一方面是不少NGO存在財務操作不規范；人員不穩定，工作銜接不到位；草根組織做項目的能力弱，水平低等問題，導致項目實施結果不符合預設目標。項目實施中沒有及時根據需要作出調整，造成了工作不到位或者被服務者不滿意，給政府留下不好的印象。

4.缺乏有效的監督機制，體現在監督主體、對象與效果等方面。監督主體同時又是項目的決策者和實施者，缺乏專家、媒體及貧困群眾等第三方的參與，致使監督不到位。在NGO自律機制上，組織內部缺乏相應的監督制度和規定，信息透明度不高，致使財務外流和資源等不合理使用和浪費。因此，監督效果不明顯，扶貧工作很容易出現各種錯誤和不滿意。

(四)NGO參與農村扶貧的威脅

1.立法工作滯后于NGO發展，相關法規還不完善。在登記上，以兩個《登記管理條例》為主，嚴格的預審制使NGO的進入門檻很高，導致其身份的認定存在阻礙。政府向NGO購買服務主要依靠《政府采購法》，對NGO進入競爭市場不利，所以有必要完善采購法律法規及相應財政制度體系，將NGO扶貧納入法律法規約束范圍。稅收減免政策還缺乏可操作性，一些法律法規將事實上的“掛靠”關系法制化，直接影響了其自主權，限制了NGO的發展。NGO自身立法的層次和質量不高，其法律地位、公益職能及作用還不明確。整體上主要側重于登記程序，與其他法規銜接性差，缺乏實用性。新《慈善法》在登記造冊、公開受檢等12個章節中，更多的是監督和懲罰，使自食其力的草根NGO更束手束腳。

2.NGO缺乏獨立性和專業性。非政府組織是隨著國內政治經濟的變化和政府職能轉變形成發展的，所以與政府之間的關系過于密切。在中國幾乎不存在類似于西方國家普遍存在的具有獨立法人地位的、能按自己的意愿獨立開展工作的純粹NGO，所以有學者把NGO稱為“第二政府”。扶貧領域的政府和NGO趨向于“馬太效應”，雙重管理體制下，政府主導性過強，影響NGO自主性、積極性和監督功能的發揮，從而參與能力不足。且大部分NGO在扶貧上缺乏專業的人才和技術等，一定程度上限制了其承擔政府的外包項目。

3、供給側改革對社會組織的影響。供給側改革核心是消化過剩產能，提高質量和效率。NGO的發展也面臨著供給側的挑戰，一是NGO數量增長大，但有質量的NGO很少。二是NGO人才輸入機構和培訓機構的缺乏。三是NGO領域的競爭意識和環境弱，應該加強優化。四是我國公益創投的效率低，有待發展。

三、提升NGO參與農村扶貧的發展策略

(一)資金的籌集與管理

NGO應明確籌款的職責，制定年度籌款計劃，建立明確的工作流程和制度，幫助籌款機構調動其他部門的力量，完成籌款任務。協調好自身與社會各界的關系，為籌款奠定基礎。充分利用NGO的人員制度和工具，向企業或個人提出捐款請求，借力公益傳播，對資助方關心的項目進行推廣，籌的款項后開展項目并記錄運作詳細。籌款發展前景應走向市場化、多元化和信息化模式。開辟多渠道籌資渠道，并進行合理的資源分配和資金統計，使資金得到合理使用。

(二)政府放寬對NGO的限制，增強其自主性扶貧

政府要營造利于NGO扶貧的支持性環境。在雙方合作扶貧中，政府應提供資金，建立完備的行政支持體系和獨立于政府之外的監督體系，NGO應以專業的管理充當策劃和執行的角色。在項目實施過程中，建立合伙制，提高扶貧效率。對扶貧項目實施問責制，確保當地政府支持和積極參與扶貧活動。從宏觀體制上理順扶貧空間、資源的對接與承接關系，整體考慮盡量避免交叉。各級政府保障各種不同類型的NGO有公平機會獲得組織孵化、項目財政支持為原則，運用“扶貧項目的競爭性購買”進行資源激勵。將部分由政府承擔的涉及扶貧的事務性工作、輔助性職能移交、授權給NGO。

(三)建立健全NGO的機制建設

一是完善激勵機制，吸引人才。受制于人力和資源的限制，NGO扶貧機構在貧困村持續開展項目不過一兩年，多是短期規劃。畢業生選擇進入NGO的很少，更不用說在NGO終身任職了，所以政府和社會組織應在吸引保留人才上做足功夫，不論在制度還是福利上，給職員提供就業保障，提高他們的薪水和社會地位。對志愿者進行適當反哺，比如在企事業單位聘用、公務員招聘等方面予以考慮，在旅游景點等享受優惠等。NGO應進行員工職業發展規劃，不能忽略員工未來的能力發展。二是健全監督機制。監督涉及內外部兩個方面。內部要求財務、人員招聘等基礎性的工作要透明化。與商業合作中，組織人員不能有利益關聯交易，損壞組織聲譽。外部要引入政府、同行NGO、媒體、捐贈企業以及公眾等第三方來進行監督評估，檢驗扶貧開發的成效。

(四)培育和發展專業型扶貧類NGO，提高公信力

承接扶貧服務的NGO數量稀少且發育滯后，無法形成競爭性市場結構。NGO應該清楚，專業化發展更容易打造品牌效應。NGO需主動學習扶貧領域的本土化經驗，培育和引進實踐性專業人員，提升項目運作能力，加強組織功能與咨詢等方面的專業能力建設，從而提高公信力。NGO應多與學術機構和智庫合作，實行適應性管理。在扶貧實踐中，廣泛的應用成本效應分析和效益評估。在建立精準扶貧工作機制的基礎上，依托互聯網和移動網絡技術，打造本土化公益創投運行機理，實現資源的平衡依賴。建立統一的NGO扶貧信息交流中心，加快NGO信息化建設，打造大數據平臺，實現社會資源共享和動態管理。

(五)建立健全NGO扶貧的法律體系

扶貧立法是規范扶貧開發并使之有法可依的重要標志。通過嚴密的法律制度，明確扶貧工作的社會責任和各方扶貧力量的社會地位，把黨和國家扶貧開發的政策和制度性安排，以法律形式固定下來。立法上，在中央法規的基礎上，根據因地制宜等扶貧原則，制定并出臺有地方特色的法規，使地方性扶貧工作有法可依，對NGO扶貧的稅收優惠政策落到實處，并把NGO在資金籌集與使用、項目實施原則、監管、人員的招募與培訓、組織發展等都以法律的形式作出詳細的規定，使NGO農村扶貧工作法制化和規范化。

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D632.9；F323.8

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