城中村失地農民市民化的制約因素與對策研究

劉丁順 唐麗萍

東華大學人文學院，上海 200051

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城中村失地農民市民化的制約因素與對策研究

劉丁順 唐麗萍

東華大學人文學院，上海 200051

城中村失地農民作為特殊的群體存在，其市民化是新型城鎮化的必然要求。本文從城鄉差異、國家制度設計和價值判斷的角度分析城中村失地農民實現市民化的必要性；從進入城市、融入城市、自我發展等方面來分析城中村失地農民市民化存在的制約因素，并提出相對應的政策建議。

城中村；失地農民；市民化；融入城市

改革開放以來，隨著我國城市化的快速發展，我國的城鎮人口數量也在迅速增長，根據國家統計局統計，2015年我國城鎮化率達到了55.88%。這段時期是我國從“起始階段”向“加速階段”過度的轉軌時期①。中國的城市化成為21世紀最具影響的事件之一。城市化不僅是空間城市化，還是人的城市化，沒有實現人的城市化只能是“半城市化”和“偽城市化”。

有關數據表明，在1990年到2010年的20年時間里，我國的行政村數量，由于城鎮化和村莊兼并等原因，從100多萬個銳減到64多萬個，每年減少1.8萬個村落，每天約減少50個。②這么多村落的消失中，“城中村”村落首當其沖，城中村的空間格局向城市格局轉變。城中村是城市和鄉村的紐帶，同時也具有城市性和鄉土性，致使城中村失地農民作為一個特殊的社會群體而存在，農民依靠靠土地所獲得的經濟來源和土地保障因城中村改造而中斷，農民面臨就業和社會保障等挑戰。城中村失地農民何去何從成為關注的焦點，在進入城市過程中，他們會面臨怎樣的制約因素，以及如何幫助他們成功地融入城市并能尋求自我發展等問題都是值得探究的。

一、城中村與失地農民市民化

(一)基本含義的界定

在梳理“城中村”定義的過程中，筆者認為“城中村”定義分為狹義和廣義之分，廣義“城中村”是指納入城市規劃控制范圍內的所有農村，狹義“城中村”是指城市建成區范圍內的農村，即在許多城市中形成了一些已經位于規劃區內、周圍被城市已建設用地包圍，但在土地權屬、戶籍、行政管理體制上仍然保留著農村模式的農民居民點③。

“農民市民化”的含義可以歸結為兩方面：一是外在資格的市民化，包括身份和職業的非農化、擁有市民權利；二是內在素質的市民化，包括價值觀念、生活方式和行為方式的市民化。從主體上進行劃分，可分為外來務工人員市民化、城中村原有居民市民化、農村地區就地轉移就業人口的市民化。城中村失地農民市民化是：在城市建設范圍的農村，村民因城中村改造或公共事業建設而土地被政府征用，失地農民的職業身份、居住空間、社會關系、生活方式等方面向城市居民靠攏，并逐漸嵌入城市的過程。

(二)城中村失地農民市民化的構成要素

雖然學者從不同角度探討城中村失地農民的市民化問題，但目前學術界對市民化的構成要素并沒有形成共識，鄭杭生(2005)認為是生活方式、行為方式、工作方式、思維方式的轉變、市民權利、政治參與；文軍(2012)認為是身份、社會地位、價值觀、社會權利、生產生活方式；姜義平(2012)認為是生存環境、生活水準、文化素質、社會保障、民主權利、自我及社會認同、價值觀；朱巧玲、甘丹麗(2014)認為是社會層面(社會環境、公共服務水平)、政治層面(社會機會、政治參與)、文化層面(文化素質)、精神層面(自我認同、社會接納)。

在學者研究的基礎上，筆者認為城中村失地農民市民化的構成要素，可以歸納為物質、外顯的客觀轉變和思想、內隱的主觀轉變?？陀^方面的轉變包括：第一，脫離“家庭式”生產方式，從事第二、三產業工作，家庭收入來源增多，生活水平提高。第二，居住環境的轉變，由環境“臟、亂、差”、社會管理與公共服務不健全的城中村轉變為環境宜居、服務管理體系較健全的城市社區。第三，就業能力的轉變，非農業就業素質技能的提高。第四，社會權利的轉變，城中村失地農民在社會保障、就業和公共物品等社會權利享有與城市居民平等的權利。第五，生活方式的轉變，轉為城市居民的物質和文化生活方式。主觀方面的轉變包括：一是意識轉變，認同和接受市民意識，如市民行為準則、城市現代理念。二是認同的形成，認同市民身份并被市民接納。達到主觀和客觀方面的轉變，才真正實現了農民市民化。

二、城中村失地農民市民化的必要性

城中村失地農民的市民化是政府主導下的“被動”市民化過程，是外在壓力所致，因此，下文主要從城鄉差異、社會結構和價值判斷三方面來分析其必要性。

(一)城鄉社會差異

城中村是在傳統村落基礎上演變過來的，必然帶有傳統村落的特質，城中村社會依然是同質性社會，農民交往的紐帶是血緣和地緣；而城市社會是異質性社會，形成以利益和制度為基礎的社會規范。這種城鄉的性質差異加大了農民脫離鄉村社會并融入城市的難度，城中村失地農民的鄉土性向城市性轉變是市民化的重要內容。

(二)城鄉二元結構

長期以來，我國實行城鄉不同管理體制，不同的戶籍管理制度、土地管理制度、教育制度、醫療制度、就業制度養老保險制度等，使城中村失地農民的管理、社保等游離在城市之外，加之村集體經濟股份改制后，定期為農民分紅，強化了他們對原村集體的依賴，減弱對城市社區的認同。二元結構體制也造成觀念和文化的二元化；在城中村改造后，存在城鄉兩種管理體制并存的現象，造成失地農民認知的混亂，因此，實現農民市民化需構建城鄉一體化體系。

(三)價值沖突

由于城中村的特殊地理位置——城市和鄉村的結合處，相對于遠郊的失地農民，城中村失地農民已無法退回到農村進行農業生產，并且他們接受城市文明的熏陶較多，他們進入城市的意愿較強，也有較高的期待，渴望被城市社會接納；然而，城中村失地農民依靠較高的房租收入，易產生不勞而獲的思想，以及生活觀念一時難以改變。這兩者的沖突造成城中村失地農民的心理失衡，因此有必要正確引導他們融入城市，實現價值觀念統一和市民化，這是他們的內在需要。

三、城中村失地農民市民化的制約因素

在市民化的過程中，存在著諸多因素的阻礙，如政策、經濟、體制、農民自身素質。根據市民化的大致進程——脫離農村、進入城市、嵌入城市和自我提升，來分析城中村失地農民市民化的制約因素，當然這四種過程并不是絕對割離的，而是同步或交替進行的。

(一)脫離農村的制約因素

在土地征用過程中，政府以公共利益為口號，低征高售，從中獲取高額利潤，而農民經濟利益受損；土地補償標準低和安置方式不合理，《土地管理法》的第四十七條規定：征收補償費，為被征收前三年平均年產值的六至十倍；安置補助費標準是該被征收前三年平均年產值的四至六倍，但每公頃征地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。就目前的征地補償標準來說，這種補償仍然是不科學、不公平的補償標準。④這種補償費只包括土地補償，地上之物和失業補償，但沒有考慮征地給失地農民帶來的間接損失和進入城市的風險成本，這就導致城中村失地農民進入城市的經濟基礎不穩定。

(二)進入城市的制約因素

就業是失地農民進入城市的關鍵環節，不能實現就業轉換，失地農民的生活基礎不穩固，便無從談起他們的市民化實現。首先是整個社會的勞動力市場不景氣，由于國際金融危機的影響和我國企業的結構轉型，多數中小企業縮減規模，來減少經營成本，城中村失地農民的就業難度加大。其次，在找工作中，失地農民主要是靠自己，或靠親戚、朋友、熟人介紹，只有很少一部分人才實現征地安置就業，城中村村民的個人社會關系資源比較缺乏。再者，城中村改造導致大量失地農民的出現，而在一定時間內，城市的吸納能力是有限的，而且城市對勞動力高素質的要求，這些都加劇了城中村失地農民進入城市的難度。

(三)融入城市的制約因素

城中村失地農民與城市居民共同生活在城市空間，但彼此存在排斥心理，具體表現為：一是城市和城市居民對失地農民的排斥。城市的擴張要求城中村騰出空間，但政府以財政的壓力或制度改革的艱巨性為由，不愿為失地農民承擔更多的責任，沒有為失地農民提供完備的社會保障，甚至將失地農民排斥在城市勞動力保障體系之外。同時城市居民認為城中村失地農民還是傳統的農民，存在許多陋習，不愿意與失地農民共享城市資源。二是城中村失地農民自身抵觸城市生活。一方面城中村農民對城市人也存在偏見，認為他們是冷漠的、不易親近的，于是保持固有的社會人際關系，與市民接觸少；另一方面傳統村落的習俗對他們的影響較深，以至于他們依然保持自身的生活方式。

(四)自我發展的制約因素

失地農民的個人人力資本差，缺乏終身學習的觀念，存在等、靠、要的思想，對參加職業技能培訓抱有消極的態度，這些都嚴重影響著他們的自我發展。同時政府對失地農民的自我發展關注和投入較少，而且培訓人員本身專業素質不高，有些職業培訓只是為了完成上級任務，走走過場，實際的培訓結果讓人難以恭維。

四、實現城中村失地農民市民化的對策建議

(一)完善征地制度，順利脫離鄉村社會

在城中村改造過程中，政府本著以人為本和公平公正的理念，完善土地征用制度。首先，健全相關的土地征用法律，明確規定土地征用的范圍，避免政府尋租的現象，保證失地農民的土地權益。其次，提高土地賠償標準和安置補助費，補償費用應該包括失地農民的生活安置費、就業轉換補償、失業補償費、養老醫療、教育費用等，減少失地農民市民化的風險成本。最后，積極引入農民參與機制，充分保障農民的參與權、知情權，在雙方協商的基礎上達成征地和補償方案。

(二)健全社會保障體系，成功進入城市

城中村失地農民進入城市的基礎是經濟問題，即就業問題。首先，政府引導農民實現就業轉型，并對城中失地農民集中就業的行業加大扶持力度。其次，完善職業技能培訓機制，加大優惠政策的實施，同時提供針對性和實效性的就業培訓，提高農民的職業能力。再次，對吸納失地農民的企事業單位和組織給予稅收等方面的優惠。最后，社區要積極為城中村失地農民提供就業或創業咨詢和政策服務；努力創造社區就業工作機會。

(三)消除心理隔閡，實現融入城市

破除城市居民和城中村失地農民之間的心理隔閡，需加強彼此的理解。一是積極宣傳城市文明，展現城市的“包容性”，增強城市對城中村失地農民的吸引力。二是在社區積極宣傳城市居民的優秀典范和城中村農民的勞動模范，消除彼此之間的偏見。三是利用社區平臺，開展多樣的教育活動，幫助城中村失地農民培養市民生活方式；開展豐富多彩的文化活動，增強城中村失地農民與市民的互動。

(四)提高市民素養，實現自我發展

文化素質影響個人的就業前景，也對道德認知、法律意識和政治參與等產生深遠影響，因此提高城中村失地農民的市民素養是實現市民化的重要內容。首先，通過社區教育、社會組織教育等，開展市民意識和行為規范、心理咨詢與服務等活動，讓農民逐漸認同并接受城市居民的行為方式。其次，政府部門或公共組織加大文化設施的投入，如社區圖書館，為失地農民進行自主學習創造條件。最后，完善公共事務的管理制度，提高失地農民參與公共事務的積極性和增強政治參與意識；同時為失地農民提供一種市民的規范制度，營造良好的市民環境，形成相互監督的社會力量，幫助失地農民形成市民素養。

[ 注 釋 ]

①劉克東.濟南市城中村改造政策研究[D].山東:山東大學，2011.

②李培林.從“農民的終結”到“村落的終結”[J].傳承，2012(08).

③楊風.排斥與融入:人口城市化進程中農民市民化研究[M].山東大學出版社，2014.9.

④王慧博.從農民到市民——城市化進程中失地農民市民化問題抽樣調查[M].上海:上海社會科學院出版社，2015:393.

[1]王慧博.從農民到市民——城市化進程中失地農民市民化問題抽樣調查[M].上海:上海社會科學院出版社，2015.

[2]王劍青.城市化進程中城中村的治理——以廣州市登峰村為例[D].上海:華東師范大學，2008.

[3]柳俊豐.試論城郊失地農民社會保障體系的構建——以農民市民化為研究視角[J].北華大學學報(社會科學版)，2012(2).

[4]陳映芳.征地農民的市民化——上海市的調查[J].華東師范大學學報(哲學社會科學版)，2003(3).

[5]鄭杭生.農民市民化:當代中國社會學的重要研究主題[J].甘肅社會科學，2005(4).

[6]馬桂平.實現城中村村民城市化應注意的問題[J].領導科學，2008(14).

[7]文軍.“被市民化”及其問題——對城郊農民市民化的在反思[J].華東師范大學學報(哲學與社會科學版)，2012(4).

[8]姜義平.失地農民市民化程度測評指標體系的構建[J].湖州師范學院學報，2012(4).

[9]孫波.城鄉經濟社會一體化背景下的農民市民化問題研究[D].西安市:西北大學，2011.

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