人大代表的代表性內涵研究

姜知泰

華東政法大學，上海 200042

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人大代表的代表性內涵研究

姜知泰*

華東政法大學，上海 200042

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。而人大制度在多大程度上能夠真正代表人民，確實體現民意，與人大代表的代表性密切相關。正確認識人大代表的代表性對于我國人大制度的堅持與完善、功能的有效發揮有重大意義。

代表性；人大代表；人民代表大會制度；民主性

現代民主中，代議制的核心是代議機關，而代議機關的良性運作有賴于代表作用的充分發揮。如果代表不能充分維護人民的意志與利益，那么代議機關的存在就失去了意義，民主也就無從談起。由于代表的兼職性，部分代表更樂于將“人大代表”當成榮譽稱號，將代表大會作為擴寬人脈的機會、手段而怠于履職，甚至出現賄選等現象；在立法表決的過程中，由于采用匿名的電子表決形式，代表們投出的棄權票屢見不鮮。人大代表們自身是否清楚自己是何人的代表？人民所賦予的權利究竟應該怎樣行使？帶著這樣的疑問，代表們缺乏應有的使命感與責任感，消極履職，不表態，以至于放棄人民所賦予的權力。筆者認為上述問題歸根結底是人大代表的代表性缺失問題。那究竟什么是代表性？人大代表又應該如何貫徹代表性？

一、代表性的內涵

要弄清楚代表性的內涵首先要厘清人大代表的含義。從字面意義上解釋，“代”字因而有代替之義，隱含有代理者受被代理者操控之義。“表”，指把思想或情感顯示、陳述出來。一般而言，代表是指受機關、團體或者個人的委托，嚴格按照委托者意志行事或者表達意見的人。民事訴訟中的代理人、企業單位的法人代表、政府機關的發言人，都屬于這種含義的代表。而人大代表則是由人民授權，受人民所控，代人民表達意志和利益需求進行參政議政之人。

所謂人大代表代表性指的是人大代表代表社會各個方面的廣泛性及其代表人民的有效性即人大代表代表和反映人民利益、體現人民意志的程度。代表是代議機關的主體，是代議機關正常運行的組織細胞。人民代表連接著兩端，一端是國家機關，一端是人民群眾，代表把國家和人民聯系在一起。人民通過代表參與國家事務，監督公職人員。在代議制度下，代表的作用不能充分發揮，民主就可能是鏡花水月。因此人民代表是否具有代表性是人大制度落實民主，發揮優越性的重中之重。人民民主專政決定了我國必須由人民掌握并充分行使國家權力。但在一個幅員遼闊、人口眾多的國家，公共事務紛繁復雜，完全的實現直接民主是不可能的，只有通過人民選出的代表代行自己的權力進而管理自身。[1]如果人大代表不能體現和表達廣大人民的利益、要求、愿望，人民無法真正參政議政，人民的利益訴求無處表達，人民的利益得不到保障，就談不上人民當家作主。代表性的強弱直接關系到我國人大制度能否順利運轉，關系到人大制度的生命力與影響力。

二、代表性之代表范圍

代表性意味著在人大代表與人民之間存在代表與被代表，被授權與授權，被監督與監督的關系。那么人大代表的代表范圍究竟有多廣泛？當人大代表僅對自己的工作單位、生活場所所熟知，而對其他地域的有關狀況略知一二甚至全然不知的情況下，他作為一個代表整個區域的人大代表，究竟怎樣體現代表性呢？如果僅僅代表某地域方面的人民，又同自己是整個區域的人大代表的身份不相符合；如果著實代表完整區域，那么代表由于工作的局限與生活場所的限制無法對該區域的情況予以了解、關注，即無法現實有效的體現代表性。例如上海市人大選舉出的代表，其代表的是上海地區的人民的愿望、訴求還是全國人民的意志？就國家整體而言，廣大人民群眾的整體利益是一致的。然而各民族之間、各地域之間乃至各行業之間的巨大差異使得人民利益在整體與局部、長遠與眼前之間存在著些諸多盾。也就是說，在眾多因素的限制下代表的“代表性”往往顯得十分模糊。

我國學界對于上述問題曾有過以下觀點。第一，強制委托論，認為人大代表表達的是特定的選區或選民的意志和利益而不是籠統的全民利益。即代表必須完全服從選舉他的各地區或各單位，行使權力必須接受選民的監督，選民針對代表違背本選區或本單位利益的行為可予以罷免。第二，非強制委托論。該種觀點認為，人大代表獨立的行使職權，并不受選民的意志所約束，僅對選區和選舉單位的利益予以考慮。第三，集中代表論，認為人大代表僅體現全體選民的意志和利益，與選區和選舉單位而言沒有代表性。[2]筆者認為，上述第一種、第三種觀點從利益層面上講都忽略了整體與局部的矛盾關系；第二種觀點與我國的指導理論和現實情況相悖。

首先，對于第一種觀點，不符合我國國情，反而適用于資本主義議會制。資產階級代議制只為有產者服務，議會議員或是有產者或是代表有產者階級。由此，立法機關很容被有產者階級所掌控，使得該階級的代表人物為其利益服務。美國國會議員是持選區利益至上觀點的。他們更加注重選民的觀點和本選區的實際利益，只要是事關本選區的利益，議員基本上會毫無例外地站在本選區的立場上。美中兩國國體的巨大差異決定了其代表(議員)代表性的差別。根據我國《憲法》和《選舉法》的有關規定，除依照法律被剝奪政治權利的人以外，只要到達了法定年齡，任何公民都享有選舉權和被選舉權，真正做到人民當家作主。例如，上海市人民代表大會選舉出的全國人大代表如果僅僅代表上海市，這是不符合其代表身份的。倘若代表本身僅能代表本選區的局部利益，而不能全面地為國家的整體利益考慮的話，極易滋生地方保護主義，使得本應該維護人民意志與利益的權力出現異化，變為侵犯人民權益的手段，扭曲社會的公平正義。并且，當代表們各自為營，不以國家整體大局為重，狹隘地偏向于局部利益的實現，容易使得代議機關在工作中無法平衡國家根本利益與具體利益。

其次，第二種理論又與我國現實嚴重脫節。在社會主義人民代表制度中，代表正式當選后必須接受選民的監督和選民的利益約束。馬列主義理論指責資本主義代議制的弊病之一就是議員當選后就不再與人民相聯系，對人民的訴求置之不顧。否認選民對于代表所擁有的約束力是不符合我國人大現狀的。

再次，第三種觀點過分放大了人民代表所代表的民眾。第一，我國的民主選舉制度決定了人大代表必須高度重視原選區或原選舉單位，人大代表從哪里選舉產生出來，自然就反映并代表那里人民的意志。通過與人民群眾的朝夕相處，可以說代表們最了解當地群眾的喜怒哀樂、意見愿望。第二，如果說代表全體選民的意志、利益是整體利益，代表原選區或工作單位的選民是局部利益。那么僅僅追求抽象的整體利益而忽略了具體的局部利益會導致在決策過程中，缺失局部利益所體現的民主意見的碰撞，從而導致本應由局部利益組成的整體利益全然得不到實現。實踐中經常出現的兩難選擇會影響代表行使職權，有的代表只好采取棄權做法，對所議問題不表態，誰的利益也不代表。這種情況不僅對于人大制度作用的發揮是非常不利的，同樣也極不利于立法民主性的實現。

我國憲法和組織法對于人大代表的規定并沒有明確指出人大代表究竟代表誰，既沒有地方人大代表的規定，“努力為人民服務”也顯得過于模糊。根據我國代表法的規定，代表不僅僅要是本選區或選舉單位的代表，要反映選舉他們的選民或選舉單位的意愿，而且還是全國人民或本行政區域全體公民的代表，還要反映全國人民或本行政區域全體公民的利益。誠然，全體人民的意志和利益存在于每個部分或地方的意志和利益之中，每個地方和部門的人民意志和利益糅合在一起，就是全體人民的意志和利益。來自每個地區和部門的代表真實、充分地反映本地區、本部門人民的要求和愿望，通過各種不同意志和利益的碰撞、調和，就構成全體人民的意志和利益。因此，人大代表在代表全體人民或本級行政區域人民的同時，特別要代表原選區或原選舉單位人民。“政治就是將多元的具體利益綜合化、一致化。”[3]由此看來，沒有局部利益的真實表現和綜合，是難以產生真實的整體利益的。

那么整體利益與局部利益沖突的情況又如何取舍呢？基于民主集中制原則，人大代表是代表人民集體行使職權的，因而不管每個人大代表反映的意志、利益如何，集中起來便形成了全體人民的共同意志。因此，如果在民意集中的過程中出現了矛盾與碰撞，作為人大代表應站在維護全體人民長遠利益的高度，必要時犧牲局部利益以保證整體利益的實現。值得注意的是，此時代表們也必須在代表大會上闡明其所代表選區或選舉單位的意愿或訴求，讓其他代表們知悉特殊的局部利益需求，以使最終決策更加科學與民主。

三、代表性之貫徹

人大代表又是如何貫徹代表性的呢？人大代表是選民要求和利益的傳聲筒？還是具有獨立地位、獨立承擔責任、具有自主裁量權的“代理人”？在代表與選民的關系這一問題上，現代西方國家與我國有著很大不同。代表責任說在西方國家占據統治地位。這種理論認為，公民有義務、有責任來選舉代表，而被選出的代表完全依靠個人的素質、才華、經驗進行政治活動，不受任何選民的約束且地位獨立。J·S·密爾在《代議制政府》中論述到，治理國家更需要智慧，選民應當選擇有較高智慧的人當代表，那么就應該讓代表按自己的智慧和才能行事，而不給代表行使職權加上事先的條件或作出事先的承諾。然而，實際情況并不絕對。由于議員來自各個選區，選民對于議員幾年一次的當選影響巨大，因此議員在參政議政的過程當中必須考慮選區的要求與利益，取悅選民。而作為社會主義國家的中國似乎更適用強制委托理論。根據這種理論，代表必須要在選民的強制監督下完全代表選區或單位的利益，并絕對服從，否則選民或選舉單位有權罷免他們。“國民議會本身沒有任何權利……人民委托給它的只是維護人民自己的權利。如果它不根據交給它的委托來行動……這一委托就失去效力。”[4]馬克思列寧主義主張代表必須是選民忠實利益代表者，代表必須聽命于選民，對選民負責。

首先要明確的一點是，每個人的人格都有獨一性、不可替代性。每個人的意志是自身的精神活動，他人是無法代替的。但是當這種意志表現為一種利益要求、利益愿望時，應該說它是可以由他人代為表達的。代表性是指對人民利益要求、利益愿望的代理而不是全然取代、替換。但是這種代理又不同于民法中的代理。民法中的代理指的是通過他人獨立實施法律行為，而使自己承擔該法律行為產生的法律效果的制度。代理人在代理權限范圍內獨立實施法律行為其效果由被代理人承擔，即只要不超過代理人的權限，代理人可以不受被代理人意志的支配和影響而自主作出決定。我國是社會主義國家，國家的一切權力屬于人民，人大代表的代理必須首先服從于人民的利益和意志，以人民的利益和意志為基礎代為闡述、表達人民的意愿。同時，這種代理也不同于民法中的使者(傳達)。民法中的使者是他人的“傳話筒”，其不能為獨立的意思表示，僅能傳達他人已經確定了的內容。“人大代表既是代為表達人民意志與利益的資格，又是以積極的行為，站在選民的立場為其辦實事的職責。”[5]

人大代表的職責之一，就是收集民情、整合民意，對于社會問題能夠敏銳的觀察，對于不同意愿能夠分析與整理。然而人大代表作為獨立的個人參與政治生活，在與選民進行交流與反饋之后，匯總、整理選民方方面面、意見不一的信息的過程中不可能不匯入一定的個人意志。這就決定了人大代表絕不是人民利益和意志的“傳話筒”。當然，在充分回歸群眾，對民意進行整合與歸總后，代表必須以積極的行為，以選民的利益為基準進行政治活動。代表性的體現絕不僅僅是單純表達民意，而必須以積極的政治活動為選民爭取利益。值得注意的是，代表們雖然是選民選舉出來的，但這并不能防止代表對選民利益的背離，不能保證代表們的絕對忠誠。因此，代表履職過程的公開，對履職過程的經常性監督就顯得尤為重要。綜上所述，人大代表應以人民的利益和意志為基礎，兼具一定的主觀能動性，受人民監督，對人民負責，真正實現代表性的價值。

四、總結

隨著我國經濟社會迅速發展，改革開放進程逐漸加快，我國人大制度實際運行當中暴露出了許多問題，從而為人大制度的良性運行埋下了隱患。而解決之匙就在于認識并提升人大代表的代表性。代表性的內容蘊含豐富，究竟什么是代表性？人大代表究竟代表誰？人大代表又應該怎樣貫徹、體現代表性？筆者認為，對于這三個方面的探討有助于厘清代表性的真正內涵，從而為我國人大代表代表性的完善提供一些有益的思索。

[1]張慧敏.我國人大代表代表性缺失分析[J].科學社會主義，2006(2).

[2]蔡定劍.中國人民代表大會制度[M].北京:法律出版社，1998:190.

[3]鄒平學.關于人大代表行使權力的身份的理論與實踐[J].中國法學，1994(6).

[4]馬克思恩格斯全集:第5卷[M].北京:人民出版社，1965:305.

[5]鄒平學.中國代表制度改革的實證研究[M].重慶:重慶出版社，2005.4.

姜知泰(1992-)，男，山東青島人，華東政法大學，2014級憲法與行政法學專業碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

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