政府信息公開申請權濫用行為的認定與規制

吳詩杭

華東政法大學，上海 200042

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政府信息公開申請權濫用行為的認定與規制

吳詩杭*

華東政法大學，上海 200042

政府信息公開申請權的濫用，自《政府信息公開條例》實施以來，已成為困擾行政機關的一大難題，由于《政府信息公開條例》相關條文對于這一現象缺乏針對性規定，實踐中也缺乏對策的方向性指引，未來有必要修改相關條文，對濫用政府信息公開申請權的行為進行法律規制。

信息公開；申請權；濫用；規制

我國《政府信息公開條例》自付諸實踐之日起，政府信息公開申請權(以下簡稱“申請權”)在一定程度上遭到了濫用，有相當一部分別有用心的申請者不厭其煩地向政府機關提出大量的重復申請、糾纏申請，如筆者曾參與的上海市房管局對于趙某某的重復申請信息公開案件答復的相關課題研究中，趙某某在五年時間內一共提出了近兩百件信息公開申請，這些申請內容重復或雷同，極大增加了行政機關的工作負擔，因規定的限制，行政機關必須對每件申請件都進行答復，耗時費力。因此，在今后的立法規制中，我們必須要有相關應對的措施，以求改善行政機關當前之困境。

一、濫用信息公開申請權的實證分析與現狀描述

根據最高人民法院行政審判庭相關資料匯總[1]，《政府信息公開條例》存在著的公開范圍模糊、申請權保障界限模糊問題給予了有些別有用心的申請人以可乘之機，大量利用立法漏洞濫用信息公開申請權的情況涌現，可概括為以下幾類。

(一)因與行政機關的積怨而借機報復并借機敲詐斂財

申請人因不滿足于征地拆遷補償款，故糾集家人、鄰居甚至專門聚集常年上訪人員，在一年內由多人提起重復申請、行政復議，得到答復后再分別在不同的時間段內向法院起訴，申請公開的內容包括公開審批拆遷許可證、建設用地規劃許可證等所有與行政補償相關的信息，甚至還有居民看房記錄、他人的征收補償協議等信息。行政機關日常事務十分繁忙，大量的重復、類似申請必然會使他們疲于應對，申請人就會抓住其“多一事不如少一事，不愿被糾纏，不想上法庭“的內心活動，用巨大數量的申請讓行政機關淹沒于申請文件的海洋中，如前文所提之趙某某的相關申請，就集中在這一領域，他的岳母、妻子也多次提出類似甚至相同的申請，為房管局的日常工作增加了極大的困擾和阻礙。

(二)信訪專業戶借此表達訴求

部分申請人常年前往中南海、天安門信訪，卻因自身的問題年代久遠，早已過失效期，無法進入正常的行政和司法救濟途徑，轉而利用信息公開申請，引起行政機關重視，表達訴求。在筆者參與的相關項目中，申請人趙某是退伍軍人，在轉業后相關待遇要求沒得到滿足，他因此信訪長達數十年，直到《政府信息公開條例》的出臺，他找到了新的表達訴求機會，他發現政府信息公開申請耗費成本少，有申請必要給予回復，于是開始了長達五年的“糾纏申請之路”，甚至達到了行政機關聞之色變的地步。

(三)借申請炒作社會熱點，營銷賺取話題度

有的申請人申請公開的信息屬于社會關注的熱點，如官員財產、環保數據等，這些問題是公眾敏感點，一旦提出，必然會引起大量好事網友的圍觀，之后，申請人通過“糾纏訴訟”和媒體營銷跟進，能在短短幾天內收獲網絡上的巨大關注，網友常常通過片面之詞就妄下論斷，結果是行政機關正面形象的坍塌和公眾對于其不信任感的加劇。另外，還有申請人借助監督政府公權力行使情況申請信息公開，美其名曰反腐樹新風，實質上卻是搏出位、炒名聲。

二、政府信息公開申請權遭到濫用的成因

(一)信息公開申請的門檻過低，相關法條的限制形同虛設

根據《政府信息公開條例》第十三條的規定，應對申請公開的范圍有所限制。但從最高人民法院《關于審理政府信息公開案件若干問題的規定》第2條第2款規定來看，所謂“生產生活科研需要”只用說明而非證明，且在《關于請求公開與本人生產、生活、科研等特殊需要無關政府信息的請求人是否具有原告訴訟主體資格的答復》中，“三需要”問題的性質進一步明確。其實，此條解釋的本意是立法者為了在保障公民知情權與維護行政機關權威之間尋找平衡所設置的模糊條款，但是，既然審判機關作出如此明確的解釋，理論界也認可依申請公開的資格問題實際上是開放的狀態，這無疑給有心之人以可乘之機，使得某些“有心”之人利用立法漏洞任意妄為。

(二)申請成本低廉，申請人無經濟負擔

政府信息公開申請只收取成本費用，申請復議則免除費用，提起行政訴訟收取的訴訟費也十分低廉，這些規定的本意是減輕當事人的負擔，使公民知情權得到更為有效的行使。但是，收費的低廉相當于申請門檻的降低，喪失了其原本具有的攔阻和分流目的，申請人“糾纏申請”根本不需要計較太多經濟成本，這進一步刺激了他們的濫訴行為。收費對象不區別對待導致了行政機關人力資源的浪費，長期來看，無異于增加稅收負擔，損害公民利益。

(三)主動公開的力度欠缺

由于行政機關內部行政事務的紛繁冗雜，各部門之間難免有權力的真空地帶和重疊空間，在公開政府信息時這些因素往往會阻礙到公開的透明度和具體度。種種原因導致行政機關在主動公開信息的范圍、時效方面無法滿足所有人的需要。且有時行政機關還以國家秘密為由拒絕一些合理的申請，這些信息不夠全面、具體使得公民疑惑難消，對行政機關的不信任和抵觸情緒漸生，激化了矛盾。

三、我國信息公開申請權濫用的立法規制建議

(一)信息公開申請權濫用規制立法的比較法研究

外國有專門的信息公開法的國家中，英國、日本、澳大利亞、韓國、新西蘭都有關于限制申請權濫用的規定。美國在判例中也有相關的經驗可以借鑒。[2]在對上述幾個國家比較法研究中，相信可以找到對于我國立法改進的建議。

英國《信息公開法》第14條第1款規定了行政機關處理此類申請的原則和機構設置，即所謂英國信息專員辦公室，類似于我國行政機關中的法制辦，這個機關會針對“糾纏申請”制作內部工作指南，以指導下級機關開展工作。指引中認為，認定“糾纏申請”的標準應該與申請的頻率有關，如果申請次數明顯超出了行政機關可以承受的最大限度，讓行政機關陷入困擾、煩躁之境地，即可以被認定為構成，在申請被認定為“糾纏申請”后，申請人即會收到相關告知書，附帶依據的法律法規，當申請人再次提起相關申請，行政機關即可不予受理。

澳大利亞相關立法規制的是申請人本身，不過，該種立法模式并不常見，因其容易侵犯申請人基本權利，難免有損人格尊嚴。因此，在2014年后，信息專員辦公室已經停止受理糾纏申請人的相關認定，這一模式將名存實亡。日本作為大陸法系代表性國家，在如何遏制“糾纏訴訟”的問題上，日本立法最明顯的特點是地方公共團體發揮的重要作用，在信息公開條例的修改過程中，限制濫用政府信息公開申請權的條款或者用于解釋濫用政府信息公開申請權的認定標準的條文被細化。[3]

(二)規制信息公開申請權濫用的對策

1、進一步明確不予公開的范圍，且將申請權濫用情形作為程序性不予公開理由之一列入

政府完全透明公開是無法得到實現的，但是，《政府信息公開條例》并未在相關條文上明確程序性不予公開的具體條件，這導致行政機關在實踐中無法準確了解不予公開的法規依據。是以，未來在修改《信息公開條例》時，不予公開信息的范圍需要得到進一步的明晰化，這里就要提到所謂程序性不予公開理由，借鑒日本的相關條文，這里所指的“程序性不公開理由”應當包括口頭申請、請求內容不明確、收費高于法定額度、重復申請、糾纏申請、信息不存在、無法獲取、尚在制作未予公開等理由。但是筆者認為，現階段明確認定標準是不現實的，我國的信息公開起步晚，發展時間短，完全跟隨國外的步伐顯然不可取，因此首要任務是將糾纏申請、重復申請寫入程序性不予公開理由，以待后效。

2、采用階梯式收費標準，遏制濫用行為

2008年財政部國家發展改革委發布《關于提供政府公開信息收取費用等有關問題的通知》中明確指出，行政機關政府信息公開工作中，可以收取檢索費、復制費、郵寄費。但是在實踐中，行政機關往往因為行政性收費程序的繁瑣，而放棄收費，這減輕了申請人的經濟負擔，從而進一步成為重復申請、糾纏申請的誘因。對此，《美國信息自由法》的相關條款值得借鑒，即采用階梯式收費模式，行政機關可以收取查詢費、復制費和審查費。對商業用途或者查詢時間超過兩個小時之外的申請，要收取查詢費，內容超過100頁的要收取復制費。查詢費和審查費均與工作時間、工作人員的工資水平掛鉤計算，查詢審查時間越長，查詢和審查人員的級別越高，收費越高。[4]

3、完善行政機關說明理由程序，消除不滿和誤解

雖然認定申請權濫用行為將在很大程度上裨益于行政機關的信息公開工作，但是，也應當對行政機關認定申請權濫用行為進行適當的制約，把認定為該答復的案件控制在一個可控的極少數范圍內，現階段可以采取的有效措施是行政機關在以該理由答復申請人時，必須與申請人保持密切溝通聯系，為了嚴格控制這類答復，作出答復前應報上級主管部門并征得其同意，通過內部的審核來進一步遏制行政機關誤用濫用這一答復的可能性。最后，行政機關還需要強化信息公開告知書中的認定理由的說明義務，即在針對這一回復的理由時應更具體化、更具說服力。

4、嘗試開展信息公開申請程序咨詢服務，提供更具針對性的建議

信息公開申請中存在著申請人越級申請、被申請主體錯誤的問題，此時行政機關卻沒有更好的選擇，上級機關與下級機關、平級機關之間相互溝通聯動獲取信息的機制并不健全，使得可能存在的信息因為流通渠道的阻塞變得人為地“不存在”，也就不難理解非正常申請大量案件行政機關無法作出令人滿意的答復的原因所在。然而，由于每個行政機關信息專業化的差異、保密制度等種種因素，這種信息獲取上的不暢通現象并不能在短時間內得到有效改變，故應當從另一角度探索解決之道，能否在申請人提出申請之初建立相應的服務咨詢程序，使得申請在進入正式審查程序之前存在一個緩沖地帶，此時申請人能夠得到更為明確的指導，行政機關需要對申請內容、申請主體的選擇作詳細的說明，甚至對于涉及的核心糾紛也可多一條聯動溝通的渠道，如此一來，非正常申請的數量或許會有減少，也提高了后續的工作效率。

5、編制行政機關應對措施指引

由于法律法規的性質，對于濫用申請權無法作詳細規定，因此，政府信息公開主管部門(如法制辦)有必要制定相關認定和規制濫用政府信息公開申請權的內部操作指引，并向社會公開。如此，不但可以規范行政機關的工作流程，而且也為申請人指明方向。在指引中，應明確認定標準、流程、處理方式，讓申請人有初步的認識。且這些操作指引也并不意味著是一成不變的，隨著信息公開的深入發展，實踐案例的不斷積累，指引也應當不斷修改相銜接。諸如環保局、發改委、建交委、房管局之類受理申請較多的行政機關，應當編制規范該機關自身應對申請的操作指引，重點體現個性化和具體化，借以提醒有潛在申請人提出申請時工作人員注意方式方法。

總之，一項制度的成熟需要實踐的經驗積累，并非一朝一夕得以實現，也不是僅憑借一部法律就可以保障，還需要一系列的配套制度銜接。《政府信息公開條例》實施己逾九年，《政府信息公開條例》最初制定和審議時，因國內實踐經驗接近空白狀態，故只能借鑒國外立法。2015年，《政府信息公開條例》的修改被提上國務院2015年度立法工作計劃，本次修改過程中，信息公開申請權的濫用問題將會成為重點討論的修改部分，但是，有理由相信，無論以什么形式將規制濫用信息公開申請權的行為寫入修改條文，這一現實存在的困境都值得立法、行政、司法機關去思索，去探討。

[1]李廣宇，耿寶建，周覓.政府信息公開非正常申請案件的現狀與對策[J].人民司法，2015(15).

[2]肖衛兵.論政府信息公開申請權濫用行為規制[J].當代法學，2015(5).

[3]呂艷濱.日本對濫用政府信息公開申請權的認定[J].人民司法，2015(15).

[4]后向東.美國聯邦信息公開制度研究[M].北京:中國法制出版社，2014.85.

吳詩杭(1992-)，女，浙江紹興人，華東政法大學，2014屆憲法學與行政法學專業碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

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