對基層水管員隊伍建設的調研思考

唐忠輝，羅　琳

（水利部發展研究中心，100038，北京）

對基層水管員隊伍建設的調研思考

唐忠輝，羅琳

（水利部發展研究中心，100038，北京）

北京等部分地區創造性地發展水管員隊伍，成為當地基層水利服務體系的重要組成部分。從調研情況來看，各地通過規章制度，明確了水管員職責、選用條件和程序、工作待遇、管理考核等事項，隊伍規范化水平逐步提高，服務能力逐步增強。但部分地區存在水管員定位不清晰、權責不平衡、聘用機制不完善等問題。應當進一步明確水管員與水務站等主體的委托服務關系，合理界定水管員的具體職責，完善選用、考核和退出機制，探索建立專職水管員制度，增強履職保障能力。

水管員；隊伍建設；基層水利服務體系

2013年出臺的 《水利部關于深化水利改革的指導意見》指出，必須大力推進基層水利服務體系建設，切實提高基層水利建設、管理與服務能力。近幾年，部分地區特別是經濟發達地區在基層水利能力建設中創造性地發展了基層水管員（或稱為管水員、水務員等）隊伍，成為當地基層水利服務體系的重要組成部分，基層水利管理能力和服務水平得到提升。為進一步了解基層水管員隊伍建設情況，水利部發展研究中心組成調研組對北京、遼寧、山東、浙江、廣東等五省（直轄市）有關地方基層水管員隊伍建設情況進行了調研。

一、基本情況

1.北京市

北京市開展新農村建設以來，農村水務設施逐步完善，同時也暴露了大量設施在建設后閑置或運行效率低下的情況。為改變這一狀況，2006年北京市水務局聯合市發展改革委等部門發布了 《關于建立本市農村水務建設與管理新機制的意見》，首次提出在農民用水戶協會下設農村管水員。隨后，有關部門編制實施了農村管水員隊伍建設實施方案，出臺了《北京市農村管水員專項補貼資金管理暫行辦法》《北京市選聘村級管水員考試辦法》等。到2006年年底，全市在125個農民用水戶協會下組建了由10800名管水員構成的隊伍。管水員隊伍組建后，在農村水源保護、供水管理、水利設施維護等事務中，發揮了重要作用。

2.遼寧省

為了破解“水”難題，遼寧省實行了一系列科學管理水資源的舉措，村村都設水管員就是其中一項重要措施。2012年，遼寧省水利廳專門出臺《遼寧省村級水管員管理指導意見(試行)》，對水管員的職責、選用條件、程序及管理考核等作了具體規定。按照政策，原則上每個行政村配置1名水管員，由鄉鎮水管站和村委會雙重管理，以水管站管理為主。目前，全省1萬多個村莊均設置了水管員。

3.山東省日照市嵐山區

日照市嵐山區位于山東省南部。近年，由于該區小型水利工程點多面廣，情況復雜，經費投入明顯不足，農村小型水利工程一直處于有人用、無人管的狀態，設備丟失和工程破壞現象嚴重。為改變這一狀況，嵐山區在小型水庫安全員的基礎上，率先在全省探索建立了農村水管員制度。按照“公開報名、村兩委推薦、鄉鎮確認、區縣水利局備案”的推選程序，全區已落實農村水管員403人，解決了村級末端涉水事務管理缺位的問題。

4.浙江省金華市

近年，金華市農村水利設施管理人員缺失問題突出，現有的鄉鎮水管員多是身兼多職，主要從事鄉鎮政府的其他工作，水利管理僅是附帶性質的工作，部分鄉鎮甚至沒有水管員。大部分行政村又沒有很好地落實水利設施管理人員，村里沒人管，鄉鎮政府又鞭長莫及，大多農村水利設施處于“農民管不了，集體管不好，政府管不到”的“三不管”境地。為此，從2008年下半年開始，金華市水利局牽頭在市本級（婺城、金東區和市經濟開發區）探索組建農民水務員隊伍，并制定了水務員隊伍建設方案。目前，以行政村為單元，每個行政村配置1名農民水務員。市、區兩級落實專項資金，對水務員予以補助。

5.廣東省增城市

自農村實行承包責任制以來，增城市村社投工投勞興修水利越來越少，眾多小型水利失修嚴重。為改變村管水利設施長期缺乏管護狀態，2008年起增城市在擁有12個行政村的朱村街道推行建立農村水管員體制試點。2009年，增城市水利工程管理體制改革完成后政府采取“以錢養事，購買服務”的辦法在全市282個行政村正式設立了專職水管員。

二、相關制度

1.主要職責方面

各地在相關文件中均明確水管員的主要職責，職責范圍大同小異。北京管水員的主要職責最初是4項，分別是機井管理、用水計量、水資源費征收和河道管護，后來增加到技術服務、工程隱患排查、配合執法等68項。金華市將農民水務員定位為村里的“水官”，發揮宣傳員、巡查員、協調員、疏導員、聯防隊員的作用。增城市對村級水管員的職責定位為“六員”：宣傳員、巡查員、協調員、疏導員、聯防員和氣象信息員，有的村水管員還兼職防火搶險和村民疏散職責。

2.選用機制方面

各地對水管員的選拔條件和程序都有較為明確的規定。北京市要求，管水員必須具有本村農業戶口，年齡18～50周歲，身體健康，具有初中以上文化水平，具備基本的水務和計算機知識，熱愛水務工作，村干部和護林員不能受聘為管水員。錄用管水員要經過個人報名，村民代表大會推薦，區縣組織統一考試，推薦審核批準候選人名單，公示候選人名單，培訓上崗，與基層水務站簽約等程序。遼寧省對年齡的上限要求與北京一樣，但水管員實行專職制度，村委會班子成員、生態林管護人員、企業員工等有穩定收入的人員，不得兼任水管員。金華市規定，農民水務員必須為常年在家務農的25～60周歲男性農民，并且程序上更簡便，符合條件的人員均可報名競聘，由村“兩委”推薦并張榜公示7天且無異議后，送鄉鎮（街道）審批，報區水務局備案。日照市嵐山區的錄用程序與金華類似。

3.工作待遇方面

由于經濟水平和工作任務等不同，各地對水管員的待遇和福利也不一樣。北京市農村管水員的補貼標準為每人每月500元，資金由北京市財政局在水資源費中的水源地保護專項資金中籌集。有的村每月額外補貼500～1000元。遼寧從省市兩級財政中給水管員每年補貼1000元，并為水管員繳納意外傷害保險。日照市嵐山區由區財政給予每人每年1 000元的補貼。金華市由市、區財政按照每人每年1000～1500元的標準發放補貼，年終考核為優秀的，再給予適當年終獎勵。增城市由財政安排的補助標準是每人每年9 600元，這在調研地區中是最高的。

4.管理考核方面

各地對水管員規定了嚴格的紀律和考核要求。北京市對管水員的考核有三個層次：第一層次是農民用水戶協會村分會或村委會的日常考核，主要負責管水員的出勤考核和職責考評等；第二層次是基層水務站對履職情況的月考核；第三層次是區縣水務局會同區縣有關部門每兩年對管水員履行職責情況進行考核。遼寧省由村委會負責水管員出勤考核和職責考評，年度績效考核由鄉鎮水利服務站會同村委會組織實施。日照市嵐山區實行“兩委”和群眾代表民主評議、鎮供水協會提出考核意見、鎮政府審批的模式。金華市由村“兩委”負責考評。嚴格的考核管理，保障了水管員履職行為的規范性。

5.能力建設方面

各地采取多種措施加強水管員能力建設，提升工作能力。北京市及其下屬各區縣編制了一系列培訓教材，積極組織管水員進行崗前培訓和上崗后的定期業務培訓。各區縣還通過實踐演習、演講比賽、征文活動、參與工程建設等多種方式，向管水員傳授水務常識和管護技能等業務知識。日照市嵐山區制定了定期培訓、定期交流、座談和定期參加鎮內重大水利活動制度。增城市有的街道還為水管員的摩托車配備了廣播器，及時把水情等信息通知到各家各戶，提醒村民做好相關防御措施。

三、存在的主要問題

1.水管員的性質定位不清晰

北京、山東日照等地有關文件使用了“錄用”“聘用”等詞語，還規定了“簽訂聘用合同”“續聘”等條件和程序，表明雙方存在勞動合同關系。而從實踐來看，水管員與水務站或農民用水戶協會等主體之間并無勞動關系，雙方不存在工資、社會保障等勞動法規定的必備要素。所以相關文件的規定很容易產生誤解，模糊了水管員的定位，不利于理順水管員與相關主體的法律關系。

2.水管員的職責與能力不平衡

從一些地方的實踐來看，水管員的職責十分寬泛，涵蓋了農村水務的方方面面。特別是水務設施檢修、突發事件處置等技術性較強的職責，明顯超出了一般水管員的能力范圍。而另一方面，各地水管員的待遇普遍偏低，與農村水務繁重的工作量不相適應，也比農村護林員、保潔員等類似人員的補助標準低。北京護林員的補助最高達到每月750元，還享受人身意外傷害保險，這是水管員所沒有的。一些地方規定，水管員在管護工作中如發生個人安全事故，由本人自行負責。水管員的業務能力整體不高，大多數農村的水管員缺乏必要的辦公條件或者管理裝備。職責過重，而能力有限，對水管員的服務效果具有不利影響。

3.水管員的聘用機制不完善

在聘用主體方面，存在鄉鎮水務站、農民用水戶協會村分會與水管員簽訂協議的情形。從法律上來講，水務站和農民用水戶協會村分會均不宜作為簽約主體。從聘用條件來看，一些地方規定水管員年齡上限是50周歲，這個年齡的人在農村既有經驗又比較成熟，還相對較 “年輕”。鄉鎮企業、“七站八所”等單位的工作人員能否成為兼職水管員，很多地方都沒有規定，這是一個政策空白。另外有的地方聘用程序過于復雜，一定程度上增加了聘用成本。

4.水管員的管理考核不規范

有的地方對水管員的考核程序過于復雜，農民用水戶協會和村委會對水管員進行出勤考核和職責考評，基層水務站實行每月不定期考核，區縣水行政主管部門會同有關部門每兩年進行考核續聘。對水管員的考核方式也不盡合理，北京等地規定水管員年度考核不合格就不予續聘。這種考核方式過于生硬，也不科學。水管員退出政策也不完善，很多地方都沒有規定水管員違法犯罪或者身體原因不能勝任時的退出機制。

四、對策建議

1.明確委托服務關系

首先需要進一步明確水管員與相關主體的法律關系。建議將水管員與水務站或者農民用水戶協會（村分會）的關系界定為委托服務關系，前者為受托方，后者為委托方，委托內容為農村水利服務和管理相關工作。委托服務關系受合同法的規范，而不受勞動法和勞動合同法調整，這樣可以避免產生最低工資標準、社會保障等相關問題。以此為基礎，相關政策文件和實踐操作中，建議將“聘用”改為“選用”，“管護責任書”改為“（委托）管護協議”，從而更符合法律規定，也可為政府通過委托方式向農民用水戶協會等有關社會組織購買農村水利公共服務提供法理基礎。

2.合理界定職責范圍

要綜合考慮基層水務管理需求、水管員能力水平和政府財力保障程度等因素，科學劃分水管員與其他主體的事權，合理界定水管員的具體職責。對于水利設施日常管理維護、水費代收、飲用水水源巡查保護等主要職責，應當繼續保留；對突發事件處置等職責，應當根據水管員的能力素質作相應調整；對于屬于或適合水務站和其他主體承擔的職責，應當移交給相關主體。省級水利部門可以制定統一適用于全省范圍的水管員職責示范文本，供各地參照采用。各地結合本地實際，進一步明確和細化水管員的職責，并測算任務量、需要的水管員數量和經費額度。另外可根據管理需求，每3～5年對水管員職責和數量與農村水務工作的適應性進行一次評估。根據評估結果，相應調整水管員職責、人員規模和經費。

3.完善選用機制

在簽約主體方面，可以區分不同情形分別處理。在有農民用水戶協會的地方，建議由協會與水管員簽訂管護協議，一方面協會作為社會團體能夠獨立承擔相應法律責任，另一方面協會對水管員進行業務指導和監督更為便捷。在沒有建立農民用水戶協會的地方，區縣水行政主管部門可委托鄉鎮水管站或者水管單位簽訂管護協議。在選用條件方面，建議適當放寬年齡限制，可從50周歲放寬到55周歲或60周歲（男性），以擴大選人范圍，充實水管員隊伍。而一些農村特殊人員，如中小學教職員工、鄉鎮企業員工、“七站八所”工作人員等有長期穩定收入或者固定政府補助的人員，不宜擔任水管員。在選用程序方面，可以簡化水管員的選用程序，將推薦主體統一為村民代表大會，這樣有利于發揮群眾廣泛監督的優勢。水管員名單報鄉鎮水務站批準和公示即可，不必報區縣水務局批準。著眼于農村水務管理的專業化，可以研究探索建立專職水管員制度。先期選擇在財政條件較好、水務管理水平較高的部分地區進行專職水管員試點。專職水管員由區縣水務部門統一招錄，人員經費全額納入財政預算。

4.規范管理考核

在管理考核主體方面，建議主要由農民用水戶協會或者鄉鎮水管站對水管員進行管理和考核，這樣與選用程序盡量保持銜接，也更有利監督和評價水管員的工作。區縣水行政主管部門盡量不參與對水管員的微觀管理，而主要致力于完善水管員管理政策，并通過加強對農民用水戶協會、鄉鎮水管站的指導和監管來維護農村水務管理秩序。

②加快推進重點水利項目前期工作。緊緊抓住水利部對口支援的機遇進一步加強同部、省的對接聯系，縣主要領導親自掛帥，加強重大項目對接。縣財政要統籌水利項目前期工作經費每年不少于500萬元保障重點水利項目前期工作及時啟動、快速推進。加大水利項目投融資力度，重大水利項目采取政府主導、市場化運作的方式，項目統一納入政府融資平臺，由國資公司負責項目的融資、招投標和建設實施工作。水利部門負責前期工作，爭取水利項目補助資金進入平臺，參與項目建設管理。

③創新工程建管模式。在工程規劃建設上，一是緊緊圍繞脫貧攻堅，向貧困村、貧困戶傾斜，實施精準扶貧，解決貧困地區防洪、飲水、灌溉等水利需求。二是集中規模發展。農村飲水項目要學習借鑒豐都、武隆縣建設規模水廠、“幾村一水廠”的經驗，改變金寨縣“一村幾水廠”的狀況，除部分貧困村確需建設分散式供水工程外，主要規劃建設集中式供水工程。通過新建水源工程、改建擴建、管網延伸等措施，盡量擴大水廠規模和供水范圍，原則上新建供水工程受益人口必須達到1 000人以上，逐步建立“水源+水廠+管網+用戶”的城鄉飲水工程建設和運行管護體系。農田水利項目，要圍繞農業產業發展進行水利設施配套，重點支持集中連片、規模較大、帶動作用明顯的農業產業化基地開展水利設施建設，發展滴灌、噴灌等節水灌溉，以水利基礎設施改善促產業發展，以產業發展帶動群眾致富。在工程運行管護上，設立公益性水利工程運行和管理維護基金，每年200萬～300萬元，納入縣財政預算，滾動使用，主要用于因自然災害造成的損毀應急修復。逐步規范城鎮供水運行管理體制，選擇 1～2個城鎮自來水廠試點，在清產核資、明晰產權的基礎上，落實經營主體，建立“政府主導管理，公司化自主經營”的運行管理體制。實行基本水費制度，根據供水工程實際，合理核定基本水費，最大限度地保障鄉村水廠正常運轉。

④爭取智力幫扶支持。積極爭取 1～2家水利部、省水利廳直屬的規劃設計單位作為技術幫扶單位，幫助金寨縣開展重點水利項目前期工作。在縣招投標等有關部門的見證下，通過雙方協商談判，簽訂技術合作框架協議，議定規劃設計費用等事項，簡化設計單位招標程序。積極爭取水利部、省水利廳支持，舉辦水利建設管理培訓班，對金寨縣水利技術干部進行輪訓，提升水利干部業務能力和水平。采取下派和上掛的方式，爭取水利部、省水利廳選派干部到縣水利局、鄉鎮、貧困村掛職幫扶，從縣水利局選派優秀青年干部到水利部、省水利廳學習鍛煉，加強同上級水利主管部門的對接交流。

責任編輯李建章

Survey and thoughts on the team building of water adm inistrator at basic level

Tang Zhonghui,Luo Lin

Beijing and some other areas have creatively developed the team ofwater administrators,which becomes an important part of water service system at basic level.From the survey we can see that these areas have clarified the duty of water administrator,the requirements and the process of the recruitment of water administrator,the salary and the management evaluationfor water administrator by making regulations andsystems.Thus,the level of standardization of the team was increased and the service level was upgraded as well.However,some problems were also found in some areas.For instance,the definition of water administrator is not clearly,the imbalance between power and duty is quite remarkable,and the system remains incomplete.To tackle with these problems,the principal-agent relationship between water station and water administrator should be clarified further.Also,the specific duty of water administrator needs to be defined reasonably.Apart from that,the system of recruitment, evaluation and quit for water administrator call for improvement.Last but not least,we should explore to establish the system of full-time water administrator and enhance the ability to support job performance.

water administrator;team building;water service system at basic level.

TV512

B

1000-1123（2016）08-0057-03

2015-10-23

唐忠輝，博士，高級工程師。