如何改變“半城市人”的逼仄人生

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如何改變“半城市人”的逼仄人生

國家統計局的最新數據顯示，2015年我國城鎮常住人口超過7.7億，城鎮化率達到56.1％。其中包括了以農民工為主體的2億多外來常住人口，他們中的很多人在城鎮還無法享受子女教育、就業服務、社會保障、公共醫療、保障性住房等公共服務。而在農村留守的兒童、婦女、老人，也易產生一系列社會問題。

為此，“戶籍人口城鎮化率加快提高”，是“十三五”規劃建議中提出的今后五年推進新型城鎮化建設核心目標，以此加快落實中央確定的、使1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶的目標。根據規劃建議，這1億人，主要指農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業和居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口。

充實現代產業工人隊伍

實現1億人在城鎮落戶意義重大。從供給看，在勞動年齡人口總量減少的情況下，對穩定勞動力供給和工資成本、培育現代產業工人隊伍具有重要意義。從需求看，對擴大消費需求、穩定房地產市場、擴大城鎮基礎設施和公共服務設施投資同樣具有重要意義。

從1978年的17.9％到2015年的56.1％，在我國城鎮化率穩步提高的同時，每年有成百上千萬農村勞動力進入城鎮工作生活。然而，持續了近三十年的勞動力“供大于求”曲線正處拐點。根據中國社會科學院發布的《社會藍皮書：2015年中國社會形勢分析與預測》，在2020年之前，勞動年齡人口減幅相對較小，但仍年均減少155萬人。

中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長張車偉表示，受勞動年齡人口總量減少影響，有些城市確實面臨著勞動力人口供給不足的問題。1億人在城鎮落戶并長期居住，有望最大限度地穩定就業和工資成本，減少勞動力流動的成本。

“同時，這1億人帶來的人口集聚效應，也利于促進地方產業結構轉型升級。”張車偉說，有些產業可能不適合在當地發展或面臨升級，產業轉移后的城鎮有望吸引新的年輕勞動力，穩定勞動力供給。

培育現代產業工人隊伍，已成為我國實現產業轉移升級的重要基礎。缺乏熟練技能工人，則會影響產業結構轉型升級。中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥分析，1億人在城鎮落戶，可以幫助農民工相對穩定地學習相關技能。“如果無法在城鎮落戶，農民工總流動，政府部門想通過培訓幫助農民工‘變身’產業工人，卻無法形成連續性。”

過去城鎮吸納農業轉移人口，以制造業和建筑業為主，最近幾年則轉向服務業。但不管哪個產業，人心的安定都是提升行業水平的關鍵。北京大學社會學系教授陸杰華認為，只有積極推動1億人在城鎮落戶，享受相應的基本公共服務，培育現代產業工人隊伍的難度才會明顯減小。

擴大多重需求

隨著城鎮化水平不斷提高，城鎮消費群體不斷擴大、消費結構不斷升級。轉移到城鎮的農村勞動力，成為擴大內需的重要潛力。“城鎮不同于農村，很多生活物資都需要購買。”張車偉說，穩定居住在城鎮的農業轉移人口越來越多，消費需求毫無疑問也會擴大。國家統計局數據顯示，2001- 2011年，城鎮化率每提高1個百分點，就會拉動中國消費增長1.8個百分點。

“與城鎮戶籍人口相比，農業轉移人口可能在消費能力和愿望上有差距，但是如果能夠長期居住并最終落戶，他們在城鎮的消費驅動性也會不斷增強，逐漸接近戶籍人口的消費水平。”陸杰華認為，特別是對于子女的教育消費，農業轉移人口大都不遺余力。這種類似的消費，甚至會從根本上改變他們在城鎮生活的方式。

國務院發展研究中心《農民工市民化的成本測算》課題組的研究報告曾指出，農民工市民化的平均成本在8萬元左右。1億人在城鎮落戶，勢必帶來教育、醫療、社保等方面的多重消費需求。

“此外，目前很多城鎮出現住房空置。對于中小城鎮而言，部分農業轉移人口通過買房的方式落戶，也可以消化當地的部分房地產庫存，對內需拉動作用巨大。”學者李國祥認為。

1億人在城鎮落戶，對應的是城鎮基礎設施和公共服務設施投資需求的增長。國家統計局數據顯示，城鎮化率每提高1個百分點，就會拉動中國投資增長3.7個百分點。

“1億人在城鎮落戶，意味著需要更多的住房、交通、電力和燃氣等基礎設施,必定會創造不少投資需求,也有助于化解鋼鐵、水泥等行業的產能過剩。”學者丁元竹認為，城鎮化率的提高會帶動城鎮生活基本設施的完善和公共服務均等化的需求。“我國城鎮基礎設施建設總體上還算不錯，關鍵要在公共服務配置均等化方面下功夫。”張車偉說。

有專家指出，從目前的城鎮公共服務水平測算，對于現有流動人口，至少需要1萬所小學和50萬張醫院床位投資建設。可見在整個城鎮化進程中，教育和醫療保障建設的投資市場空間廣大。

丁元竹建議，提升基本公共服務設施的投資重點應轉向中小城鎮。“大中城市的生態環境壓力較大，學校、醫院等投資可以向中小城鎮配置。”

深化戶籍改革須重點突破

2015年12月，《居住證暫行條例》正式公布，自2016年1月1日起施行。這對于促進新型城鎮化建設和深化戶籍制度改革，都具有標志性意義。

“十三五”規劃建議中指出，深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民有同等權利和義務。可以說，深化戶籍制度改革的成效，直接關系到這1億人能否落戶城鎮，以及落戶質量如何。這項改革的兩大重點，一是解決“城鎮接納能力”問題，二是解決“流出地權益保障”問題。

“深化戶籍制度改革，是要剝離附加在戶口上的過多權益和福利，努力實現基本公共服務覆蓋城鎮全部常住人口。”陸杰華說，在戶籍制度改革尚無法一步到位的情況下，實施居住證制度，已成為實現城鎮基本公共服務由“戶籍人口”向“常住人口”擴展的一項重要手段。

2010年，廣東省開始實施居住證制度，農業轉移人口憑借居住證可享受職業培訓、社保、疾病防治、計劃生育、法律服務援助、公共就業、職業資格證考試等權益和公共服務。同時，也可以居住證為載體，通過積分方式實現入戶和子女入學。丁元竹認為，實施居住證制度，對廣東省的人口管理和社會管理以及社會體制改革，都產生了非常重要的影響。

然而，居住證制度在實踐中也暴露出一些深層次問題。陸杰華表示，比如部分地區申領條件偏高。合法穩定住所和合法穩定就業是大多數城市的申領要求，但一些農業轉移人口既無法繳納社會保險，也很難提供租房合同，這就使他們無法達到申領居住證的準入條件。

再如，各地居住證承載的福利與國家相關規定的銜接問題。對于特大城市而言，根據國家規定，憑居住證就可以享受規定的各項基本公共服務，為避免財政負擔增加、人口繼續膨脹等后果，特大城市必然會選擇提高申領居住證和通過積分落戶的門檻。

居住證制度能否真正顯效，關鍵點之一就是“錢從哪里來”。要想解決這1億人口落戶城鎮后的基本公共服務，就需要有公共財政資金和政策的支持。對此，“十三五”規劃建議中提出，健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制。簡稱“雙掛鉤”。

近年來，財政轉移支付制度在與戶籍制度管理匹配、協調方面，做了許多有益的探索。比如在一般性轉移支付中，對常住人口超過戶籍人口的部分進行了一定比例的折算，在一定程度上考慮了常住人口的因素。

丁元竹表示，健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，既是中央地方共擔農業轉移人口市民化成本，又是激勵地方政府，特別是財政能力不足的地方政府提高戶籍人口比例的舉措，幫助當地實現基本公共服務均等化的目標和相關體系建設。

“城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制,則是既承認城鎮化中地方政府對于土地空間的合理訴求，又將這種訴求與‘人的城鎮化’激勵相容，避免過去的‘土地城鎮化’，防止出現亂鋪攤子、亂占耕地的現象。”丁元竹說。

“‘雙掛鉤機制’主要是解決地方政府的改革動力問題。”李國祥認為，“只有把‘事’與‘費’真正掛上鉤，才能激勵地方政府擴大公共服務供給，提升公共服務水平。這1億人也才能夠真正在城里落下戶、扎下根。”

解決“城鎮接納能力”的同時，還要解決“流出地權益保障”問題。“當前，涉及農村的改革和戶籍制度改革的協同性還不夠。”張車偉說，雖然戶籍制度改革意見專門指出，現階段不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件，但具體怎樣保護、如何操作，還需進一步研究。

李國祥也認為，土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等原屬于農民的權利，如果處理得好，就可以化解社會矛盾，否則容易產生沖突。目前，各地出臺的政策正在努力保障農業轉移人口進城后的權益，而農業轉移人口遺留在農村的相關權益，則成為下一步的規制重點。

（《瞭望》2016年第4期、《人民日報》2016.2.2等）