日本農林水產省食物安全管理機構設置及工作重點

周 琳，楊禎妮，黃家章，程廣燕

(農業部食物與營養發展研究所，北京 100081)

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日本農林水產省食物安全管理機構設置及工作重點

周 琳，楊禎妮，黃家章，程廣燕

(農業部食物與營養發展研究所，北京 100081)

消費者對食物安全重視程度的日益提高對我國食物安全管理提出了更高的要求。日本食物安全管理起步較早，已經形成了較為完備的食物安全管理體系。本文重點介紹了日本農林水產省在食物安全管理方面的機構設置及近期工作重點，以期對中國做好食物安全管理工作提供借鑒與啟示。

日本農林水產省；食物安全管理；機構設置；工作重點

隨著社會經濟發展和收入增加，消費者對于食物的關注點也從數量逐漸向質量與營養，這對保障我國食物安全提出了更高的要求。日本食物安全管理起步較早，已經形成了較為完備的食物安全管理體系。據日本第二次食育推進計劃調查數據顯示，64.1%的日本民眾擁有食物安全性相關知識。本文重點介紹了日本農業部在食物安全管理方面的機構設置及近期工作重點，以期對中國食物安全保障工作提供借鑒與啟示。

1 日本農林水產省基本情況

日本農林水產省(The Ministry of Agriculture，Forestry and Fisheries of Japan)是日本政府負責農業、林業、水產業相關事宜的重要行政部門，其主要職責是保障食物的安定供給、農林漁業的發展、農林漁從業者社會福利的增進、漁村的振興、農業多功能性的拓展和發揮、森林資源可持續發展利用及水資源的適量保存與管理等方面的工作。當前農林水產省主要包括本部、地方農政局、區域中心、相關審議會以及動植物防疫所等五大部分，其中本部下設大臣官房、消費安全局、食物產業局、生產局、經營局、農村振興局、農林水產技術會議事務局、林業廳和水產廳[1]。

隨著工作任務和重點的變化，農林水產省的機構設置和人員配備會做相應調整。近期機構調整最大的一次發生在2011年，其中與食物安全最為相關的調整有2項：(1)為了推動漁/農村——漁/農業的6次產業化戰略升級新增了食物產業局。2015年，為了推動日本飲食文化及日本餐飲業的海外推廣與出口，食物產業局將新設“飲食文化科”和“海外開展與出口促進科”兩個科室[1]。(2)為了構建國家在食品安全及農業安定經營方面的管理體制，整合了地方農政局下設的地方農政事務所和信息統計中心，建立65處區域中心及38處分中心，中心下設負責傳統農業安定管理的農政部門和新增的消費安全部門。

在農林水產省本部下設的機構中，開設與食物安全管理工作相關的部門主要有大臣官房、消費安全局、食物產業局，其中大臣官房主要負責制定農林水產省全局性的基本政策、政策評價及部門間的綜合協調等工作；消費安全局主要開展從田間到餐桌的全產業鏈食物安全管理和食品標簽管理，同時通過開展食育活動培養消費者科學膳食選擇和判斷的能力；食物產業局的主要任務是以產業技術創新為核心，推動食品相關產業及與漁/農村相關產業的發展和振興，構建農林漁業與其他產業協同發展的機制。

2 大臣官房的工作重點

為了提高食物自給率、促進日本農業的發展、保持食物的持續穩定供給，并向海外推廣日本飲食文化和餐飲業，大臣官房主要開展了4個方面的工作[2]。

2.1 制定《食物農業農村基本法》(下稱“《基本法》”)

戰后隨著日本經濟社會的快速發展，農業領域出現了食物自給率低下、農業從業者老齡化、耕地閑置以及農村失去發展活力等諸多問題。為應對上述問題，重塑日本民眾對于農業的信心，農林水產省制定了《基本法》并于1999年頒布實施。《基本法》共分四章四十三條，從農業農村基本規劃(下稱“基本規劃”)、確保食物安定供給政策、農業可持續發展政策、農村振興政策等四個方面做了詳細規定。該法律明確規定政府需要在法律、財政、金融上支持農業農村相關政策的實施，且每年向國會提交關于農業農村動向和政策措施的書面報告，并交由審議會審議。《基本法》作為日本農業農村發展的根本性指導文件，對推動日本農業的發展、增強農村活力、保障食物安全等方面發揮了重要作用。

2.2 編制“基本規劃”

“基本規劃”自《基本法》頒布次年開始第一輪編制，每輪規劃的實施周期為5年，新的規劃將結合當時農業農村發展變化及上一輪規劃實施效果評價進行編制。基本規劃不僅設定實施期內的發展目標，也對主要指標的長期發展目標進行預設，包括農業農村相關政策實施的基本原則、食物自給率目標、食物穩定供給保障政策、農業可持續發展政策、農村振興政策、政策全面實施必要措施等方面的內容。目前正在實施的2015—2019年規劃除了繼承歷年規劃內容外，新增了食物自給能力即食物潛在生產能力指標的設計和內容，2025年以熱量為基礎的綜合食物目標自給率、以生產額為基礎綜合食物目標自給率和飼料目標自給率分別是45%、73%和40%，分別較上一輪規劃設定的2020年自給率浮動-5%、3%和2%，但均高于該規劃編制基準年2013年的實際情況。“基本規劃”實施的情況每年會以白皮書的形式發布。

2.3 食物自給率提升政策措施

為了促進食物自給率的提升，日本從消費和生產兩個角度落實相關的政策措施。以2014年為例，消費方面：研究了解消費者的消費狀況挖掘潛在消費能力；營造消費者和農產品加工企業對國產農產品的消費環境；協同餐飲業改善不吃早飯的不良習慣，推動國產大米的消費；大幅度提高國產大豆在大豆制品中的使用比例等。生產方面：通過技術開發提高西式料理中國產食物的利用率，如大米面包的開發、面食中國產小麥和大米粉比例提升、飼料自給率的提升等主要方面；制定主要農產品的生產目標及相關配套措施。

2.4 食物安全供給保障政策措施

通過制定食物安全政策，食育、地產地消及國產食物消費增長措施，食品產業的持續發展措施，食物安全綜合保障措施及國際組織談判應對等措施，提高食物的安全性及國民對于國產食物的信任度。在食物鏈導入食品安全風險分析與管理體系、食物鏈環節導入農產品質量可追溯體系、農業生產工程管理體系(GAP)、危害分析關鍵控制點體系(HACCP)等措施提高食物安全性，并加強對消費者的宣傳，提高其對本國食物的認可和信心。

3 消費安全局的工作重點

3.1 食物規格及標簽的規范與管理

主要包括修訂《JAS(Japanese Agriculture Standard)法》、對食品規格和標簽內容設定專項研究、配備基層食品標簽檢查專員等三方面工作。《JAS法》頒布于1950年，是日本關于農林物資規格與質量標示標準的法規，要求生產者對所有農林漁業產品的規格和品質做標示，其中品質的標示是強制性的，根據當前流通產品規格的變化，消費安全局會研究修訂JAS法中關于產品規格的相關內容做補充。對于產品質量標示則通過專項調查研究，定期研討標簽標準和內容等相關問題。當前對于生鮮食品要求標示名稱和原產地，加工食品要求標示食物名稱、原料名、重量、保存方法、保質期、加工廠家的名稱和地址等信息。此外，通過在各地基層農政部門的食品標簽監察專職人員，對食品標簽的合法性進行監察。

3.2 可追溯制度的導入和建設

以大米為例，2009年日本頒布《大米可追溯法》和《糧食法修訂案》，法律規定生產者有義務向消費者告知大米等谷類生產者、產地信息和生產信息等內容，同時規定大米及谷類的交易必須保留交易記錄，并建立了事故大米及其制品的快速回收機制。為了推動制度的建設，日本在全國面向生產者、食品加工企業、餐飲業開展了巡回說明會，并通過一段時間的現場檢查確保了制度的建立和實施。此外，還向消費者和相關單位免費提供宣傳海報、指導手冊等資料。同樣，隨著2003年6月《牛肉可追溯法》的頒布，牛肉流通領域也實現了全程可追溯[3]。

3.3 消費引導與食育工作推進

食物營養教育是日本政府高度重視的教育內容之一，當前日本已經建立了一套國家和地方相配套的食育推進體制。2011年制定的第二輪“食育推進基本規劃”就確定了終身食育的方針。農林水產省聯合文部省和厚生勞動省共同編制了《膳食指南》，并制作“平衡膳食指導”向公眾推廣科學膳食模式，并建立專門的網站進行宣傳。隨著飲食方式正快步由家庭內部向外部轉變，日本食育開始強調對掌管外食、中食命脈的餐飲行業進行指導。

4 食料產業局的工作重點

4.1 農業的六次產業化與地產地消

為了振興農林漁業、提高食物的自給率，日本推出了農村六次產業化與地產地消政策。2010年12月頒布《六次產業化與地產地消法》(下稱“六次產業法”)來推動該政策的實施。通過實施該政策，日本政府期望能夠保障農村地區的就業和居民收入，構建吸引青年人居住的農村社會環境，促進農林漁業生產加工銷售的一體化發展，以及農村地區的創業。根據“六次產業法”的規定，該政策支持兩個方面的發展：其一是支持農林漁從業者利用當地的農村資源開展生產加工銷售一體化新型創業活動；其二是促進農林水產品產地消費事業和相關工作。日本政府從政策宣傳、體制機制建設、創業咨詢、創業計劃制定、加工生產設備購置、相關人才培養等多方面給予不同程度的支持與補貼。

4.2 日本飲食文化塑造與海外推廣

為了使日本的飲食文化能得到持續的繼承發揚并促進日本農產品的出口，日本從飲食文化的塑造、飲食文化與餐飲業的海外推廣兩方面為抓手推動相關工作。近些年農林水產省開展了關于“日本飲食文化”的系列研究，并形成了出版物、宣傳資料等成果提供給國內外消費者。日本傳統飲食文化更在2013年底被列入聯合國教科文組織的無形文化遺產之中。為了配合2015年米蘭國際博覽會，農林水產省專門成立國際宣傳團隊推動博覽會參展工作。另一方面，2007年7月日本餐飲海外普及與推進非盈利機構(NPO)成立，并在全球23個城市相繼成立了分部。通過召開國際研討、國際料理人日料研修活動、日料國際比賽、國際出展、國際講座等多種形式在世界范圍推廣日本料理。日本飲食文化的推廣有效促進了日本餐飲業和日產農產品的出口。外務省調查顯示，2013年國外日本餐飲店的數量約達到了55 000家，比2010年增加約25 000。同時根據2013年日本在7個國家開展的關于最喜歡的外國料理的調研結果顯示，日本料理以83.8%的高得票率位居最受歡迎的國外料理榜首。

4.3 減少食物浪費與損耗全民運動

日本食品廢棄數量非常驚人，當前日本每年約產生1 700萬t的食品廢棄物，其中原本可用于食用卻被丟棄的食品垃圾約500萬～800萬t。為了減少食物的損耗和浪費，農林水產省與內閣府、文部科學省、消費者廳、經濟產業省、環境省聯合推出了減少食物浪費與損耗全民運動(no-foodloss project)。在產業方面，政府希望通過在食物鏈的各環節建立減損機制與循環利用機制達到減損目標。在消費領域，通過開展各類活動，培養消費者節約食物的意識并傳授相關知識來有效減少食物浪費。目前，日本已經針對加工、批發、零售、餐飲業、消費等環節的單位和個人制定了一系列的減損目標。根據《食品再生法》，當前已對食品加工制造業、食品流通業、餐飲業等多個領域的31個細分的產業設定了2014—2019年的垃圾減排目標。如肉產品加工業每100萬日元的營業額垃圾減排的目標為113kg[4]。

4.4 食品企業產品質量管理與消費者信賴關系構建

主要包括修訂和延長HACCP法，開展食物交流項目(food communication project，FCP)和食品產業信任度提高活動。為了推動食品加工業全體引入HACCP體系，1998年頒布了有效期為5年的HACCP支援法，為了與歐美等國的食品質量管理體系接軌，分別于2002、2008、2013年延長了該法的有效期。FCP是為了提高消費者對于食物的信賴，農林水產省組織食品相關企業自發建立確保食品安全、提高消費者信任機制，從而使食物鏈各環節能夠透明化，截止至2015年3月已經有1 727家企業和組織參加了FCP活動。為了提高消費者對食品產業的信任度以及企業應對消費者不滿的處理能力，農林水產省發布了“‘食品企業信任度提高自主行動計劃’制定指南的5項基本原則”，并以企業和社會團體會為對象每年在全國開展各種培訓說明會，同時制定相關的自我評價標準、實踐指導手冊等配套資料幫助企業盡快構建合理管理體系。

5 主要結論與啟示

5.1 主要結論

5.1.1 確保食物安全需從供給與需求兩側同步發力 一方面確保重點農產品高自給水平。近年來，日本綜合食物自給率發展態勢嚴峻。根據農林水產省的統計數據顯示，以熱量為基礎計算的綜合食物自給率從1965年的73%快速下降到2005年的40%，近些年自給率一直穩定在39%，食用谷物的自給率穩定在59%，然而在整體自給率較低的情況下，對居民膳食營養影響較大的產品一直保持較高的自給水平，2013年食用大米、薯類、雞蛋、菌類、蔬菜、乳類的自給率分別為100%、76%、95%、87%、79%、64%。另一方面，通過飲食文化塑造與宣傳，增強消費者對于日本農產品的認同，提高國產農產品在消費中的比重。盡管日本國產農產品價格很高，但消費者很愿意購買本國產品。除國產農產品品質較好以外，還主要得益于日本消費者對國內農產品的認同。

5.1.2 確保食物安全需從全產業鏈一體化管理入手 現代農業的全產業鏈是由生產資料投入、生產過程管理、產后加工、市場流通、居民消費等產前、產中、產后多個環節構成的一個完整的生產消費和全程管理體系。日本根據不同的生產階段和管理內容，日本農業部分設了生產局、經營局、食物產業局、消費安全局、農村振興局等相關局來分別管理。這種管理方式把農業生產的產前、產中和產后相結合，把農業的生產、流通和消費相結合，把農業生產、農村生態保護和農村社會全面發展相結合，符合現代農業發展需求，有助于建立供給穩定、運轉高效、標準健全、體系完備、監管到位的食物數量質量保障體系。

5.1.3 確保食物安全需以食育為手段，改善居民膳食質量 隨著全球食物保障能力的提升，國際社會逐步把食物安全保障層面由國家、政府向家庭、個人層面轉移，既強調宏觀上全國供求平衡，也關注微觀上每個人營養均衡。日本是這方面做得較好的國家。日本政府高度重視食物營養教育，農林水產省聯合厚生勞動省和文部科學省一直致力于推進食育工作。早在20世紀80、90年代日本就啟動了以兒童為重點的食育工作；21世紀以后，隨著2002年農林水產省《食與農再生計劃》、《經濟財政運營與構造改革方針2002》的制定實施，食育工作也從兒童擴大到各年齡層的全體國民。而2005年6月頒布的《食育基本法》和2006年出臺的《食育推進基本計劃》將食育工作上升到了法律的高度。第二次食育推進基本計劃數據顯示日本國民對于食育的關心度和民眾的食物安全性知識均處于較高的水平，2013年日本國民對于食育的關心度為74.6%，64.1%的民眾擁有食物安全性相關知識。日本的食育不僅讓日本消費者積累了大量的膳食營養知識用于指導其每日的膳食選擇，有效提高了日本消費者的膳食質量。日本也被公認為世界上最健康的膳食模式之一。

5.2 對我國保障食物安全的啟示

總結日本農林水產省在食物安全保障方面的做法，主要對我國有三個方面的啟示：一是在確保“口糧絕對安全、谷物基本自給”的基礎上，結合我國現有的耕地資源條件和居民營養需求，科學劃定我國農產品安全保障的優先序，分類確定不同農產品自給率安全閾值。二是我國農業管理共涉及到14個部委(局)，其職能處于條塊分割狀態，制約了農業產業的有序發展，人為導致貿工農脫節、產加銷分離、行政效率低下，已成為保障現階段食物安全工作主要制約因素。當前，我國已進入現代農業建設的關鍵時期，亟需以“大農業部”的形式落實“大職能、寬領域”全產業鏈一體化的新型管理格局，最大限度地解決機構重疊、職能交叉、部門分割、權責脫節等管理問題，進一步降低行政成本、提高行政效率，改善公共服務質量。三是要積極推進食物與營養教育，引導居民科學合理膳食，提高居民的膳食質量并有效減少食物浪費。針對青少年群里，合理布局食物與營養教育示范基地，構建構建小學—中學—大學三級教育示范基地體系，將食育課程納入試點學校的教育體系中，指導學生學習膳食營養知識，培養科學健康的飲食行為。充分搭建消費者與生產者的交流平臺，增強消費者對于國產農產品的信心，從而促進消費帶動生產。◇

[1]日本農林水產省.關于2015年度人員、組織安排的文件[EB/OL].http：//www.maff.go.jp/j/org/quota/2016/kekka1.html.2015.

[2]日本農林水產省.2015糧食農業農村基本規劃[EB/OL].http：//www.maff.go.jp/j/keikaku /k_aratana/pdf/1_27keikaku.pdf.2015

[3]社團法人中央畜產會.國產牛肉可追溯系統導入手冊(總論篇)[EB/OL].http：//www.maff.go.jp/j/syouan/tikusui/trace/pdf/beef_trace12.pdf，2003.

[4]農林水產省食料產業局.食物廢棄物等減產機制[EB/OL].http：//www.maff.go.jp/j/shoku san /recycle/syokuhin/hassei_yokusei.html，2014.

(責任編輯 李婷婷)

Food Security Management Institutions of Japanese Ministry of Agriculture and Its Focal Points of Work

ZHOU Lin，YANG Zhen-ni，HUANG Jia-zhang，CHENG Guang-yan

(Institute of Food and Nutrition Development，Ministry of Agriculture，Bejing 100081，China)

With the degree of food security increasing by consumers，higher requirements were put forward for Chinese food security management.Japanese food security management started earlier，and had already formed relatively complete food security management system.This paper mainly introduced the food security management institutions of Japanese Ministry of Agriculture，and also the focal points of work to provide reference and enlightenment for China to enhance the food security management development.

Japanese Ministry of Agriculture；food security management；institution setting；focal points of work

中國農業科學院創新工程項目 (項目編號：ASTIP-IFND-2016-04)；中央級公益性科研院所基本科研業務(項目編號：1610422016004)。

周琳 (1983— )，女，博士，助理研究員，研究方向：食物與營養政策。

程廣燕 (1977— )，女，博士，研究員，研究方向：食物與營養政策。