山西民營水土保持發展歷程及深化發展對策

張志勇

(山西省水土保持監測中心，山西 太原 030002)

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山西民營水土保持發展歷程及深化發展對策

張志勇

(山西省水土保持監測中心，山西 太原 030002)

民營水土保持；發展歷程；對策；山西

20世紀80年代初，以苗混瞞承包治理新堯溝小流域為標志，民營水土保持正式走上水土保持生態建設的征程。歷經30多年改革發展，民營水土保持已成為山西水土流失治理的一支重要力量。截至2015年底，山西省已發展民營水土保持治理開發戶30萬戶，累計投入治理資金約35億元，治理開發“四荒”8 100 km2，為加快全省水土流失治理、帶動農民脫貧致富做出了重要貢獻。針對民營水土保持出現的新情況、新問題，建議進一步加大政府支持力度，進一步優化政策環境，進一步創優投資環境，切實保護民營水保的合法利益。

1981年，山西省河曲縣舊縣公社小五村大隊農民苗混瞞與小五村簽訂了新堯溝小流域承包合同，以戶承包治理小流域，由此拉開了山西、黃河流域乃至全國戶包治理小流域的序幕，民營水保從此走上了水土保持生態建設的征程。歷經30多年改革發展，民營水保如今已成為山西水土保持生態建設的一支重要力量，為加快全省水土流失治理、帶動農民脫貧致富做出了重要貢獻。

1 民營水保發展歷程

1.1 戶包治理應時而生

20世紀80年代，農村實行家庭聯產承包責任制后，戶包治理小流域這種水土保持責任制形式首先在山西省應時而生。1981年，苗混瞞承包新堯溝小流域進行治理，成功地創造了適應農村新形勢開展水土流失治理的新經驗，并很快在忻縣地區(現忻州市，下同)示范推廣，為新形勢下實行水土保持責任制開辟了新的道路。黨中央、國務院在批轉山西省《關于加強山區建設的報告》的批語中，肯定了“以戶承包治理小流域是經營承包責任制的好經驗”。

1983年8月31日，山西省人民政府發布《關于戶包治理小流域的幾項政策規定》，放寬政策，明確權屬，鼓勵山區農民積極承包治理小流域。同年9月，黃河水利委員會在山西省召開了黃河流域水土保持責任制經驗交流會議，山西省重點介紹了戶包治理小流域的經驗。在山西省委、省政府的直接推動和政策的引導下，戶包治理小流域發展勢頭迅猛，忻縣、呂梁、臨汾、雁北等地區相繼推行。1984年3月，山西省水土保持委員會召開全省戶包治理小流域典型戶座談會，肯定了戶包治理后水土保持的大好形勢，制定和建立了聯系戶制度，表彰了苗混瞞、王鎖計、王翠新等15位做出突出成績的戶包治理小流域典型戶。《山西日報》登載了他們的先進事跡，贊譽他們是山西省的“草木英雄”。

1986年3月，山西省委、省政府在河曲縣召開全省水土保持工作會議，時任省委副書記王建功作了《依靠千家萬戶 治理千山萬壑 把全省水土保持工作推向一個新的階段》的報告。此后，每兩年召開一次全省小流域治理工作會議，持續不斷地推動了戶包治理小流域的發展。全國政協副主席錢正英3次親臨會議指導，并于1988、1990、1992年分別作了《戶包小流域大有可為，戶包小流域貴在堅持》《堅持推進小流域治理關鍵在領導》 《把小流域治理引向商品經濟大道》等重要講話，為山西戶包治理小流域在經濟社會發展的不同時期、不同階段給予了及時的指導，指明了發展方向。

山西省人民政府根據戶包治理小流域出現的新情況、新問題、新經驗，先后發布了一系列小流域治理開發政策性文件，推動了戶包治理小流域的不斷發展。繼1983年8月《關于戶包治理小流域的幾項政策規定》后，1989年2月頒發了《戶包治理小流域政策的補充規定》，1990年10月頒發了《關于進一步落實戶包治理小流域政策規定的通知》和《關于用股份制形式開發治理小流域的試行辦法》。

戶包治理小流域是家庭聯產承包責任制在水土保持領域的擴展和延伸，調動了農民治理水土流失的積極性，成為山區農民脫貧致富的一條有效途徑。

1.2 “四荒”拍賣深入推進

早在1984、1988年，呂梁地區的嵐縣、臨縣就有了購買荒山荒溝進行治理的先例，并逐年增多。1992年7月，嵐縣人民政府出臺了《關于多種形式承包拍賣治理小流域的十條規定》，鼓勵開展“四荒”地拍賣治理。呂梁地委、行署及時調查嵐縣、臨縣的做法，主要領導就拍賣“四荒”使用權問題，進行了3天大討論，統一了思想，形成了共識，并在1992年8月向全區發出了《關于拍賣荒山、荒坡、荒溝、荒灘使用權，加速小流域治理的意見》。山西省委、省政府及時肯定了這一做法，在9月全省第四次小流域治理工作會議上，總結交流了嵐縣等地拍賣“四荒”使用權的經驗，明確肯定拍賣“四荒”姓“社”不姓“資”， 并在1993年省政府制定下發的《關于繼續抓好以戶包為基礎的治理開發小流域的決定》中，明確規定對尚未治理的小流域，可拍賣使用權和經營權。1994年1月，時任中共中央總書記江澤民視察呂梁，在聽取呂梁地委關于拍賣“四荒”使用權情況的匯報后，高興地指出“賣掉的是使用權，得到的是農民治山治水的積極性”。在1994年山西省第五次小流域治理工作會議上，副省長王文學代表省政府作了《精心組織領導 放手拍賣“四荒” 繼續加快小流域治理開發的步伐》的報告，對拍賣“四荒”治理小流域進行了全面安排部署。

拍賣“四荒”使用權是農村土地制度的改革，是用市場經濟體制調動千家萬戶治山治水積極性的一大創舉。拍賣“四荒”使用權，把土地更加徹底地交給農民，產權明晰，利益直接，且有政策和法律保障，使農民真正獲得了長久擁有土地使用權的穩定感和權屬感，消除了農民怕“變”的心理，進一步調動了農民治理的積極性。 “四荒”拍賣使土地資源與勞動力資源兩個生產要素更加有效地結合起來，促進了農業規模經營，是山區農村經濟發展又一新的增長點，催生了一批新型農民企業家。

“四荒”拍賣經驗在全國引起了很大反響，先后有17個省區前往呂梁地區參觀。1996年，國務院辦公廳印發了《關于治理開發農村“四荒”資源 進一步加強水土保持工作的通知》，從此“四荒”治理開發工作在全國全面展開。

1.3 大戶治理不斷拓展

20世紀90年代后期，隨著市場經濟的快速發展，“四荒”地治理開發不僅吸引了廣大農民，也吸引了社會各階層人員的廣泛參與，特別是吸引了一批在工商領域有一定資金實力的企業和個人參與，他們治理規模大、效益好，在為“四荒”治理開發注入大量資金的同時，也帶來了市場經濟的觀念和管理方式，促進了“四荒”地資源優勢向經濟優勢的快速轉變，進一步解放和發展了“四荒”地上的生產力。山西省把承包或購買“四荒”面積在33.3 hm2(500畝)以上的治理開發戶稱為“大戶”，“大戶”既可以是個人，也可是企事業單位。從治理“四荒”開發經營的內容來看，“四荒”治理主要有以下幾種類型：

(1)傳統種植業模式。主要是一家一戶承包治理小流域，以家庭為單位，以投入勞力為主，以傳統的糧食作物、經濟林果等為主要創收渠道，經過長期治理，規模不斷擴大，成為治理大戶。如苗混瞞率先承包的新堯溝小流域，堅持治理30 多年，2007年苗混瞞去世后，他的子女繼續治理經營。如今的新堯溝小流域水土流失治理度達到94%，流域內水土流失基本得到控制。經過幾十年治理，新堯溝小流域共建成基本農田13.7 hm2、經濟林4.0 hm2，打壩修谷坊23座，建魚塘1座，苗混瞞一家也通過治理小流域走上了致富路。

(2)多種經營模式。在“四荒”治理開發中，以發展農業種植為主的經營模式，創收渠道單一，附加值不高，適合于散戶小規模經營。為拓寬創收渠道，一些治理戶充分挖掘“四荒”地的潛能，對“四荒”地立體開發，同時發展經濟林果、中藥材、養殖業等，通過多種經營，增加了收入，實現滾動發展。如柳林縣水保大戶張應昌，在治理“四荒”中，引進名優特新品種100多種，建成經濟林80 hm2；實施林糧間作、果糧間作，種植小米、高粱、玉米等農作物，建成120 hm2小雜糧基地；還建設了日光溫室大棚、無公害蔬菜種植基地、蛋雞養殖場，發展養魚水面2.7 hm2。

(3)主導產業模式。一些有實力的水保大戶，在治理開發“四荒”中，依據當地自然地理條件，發展適合當地的主導產業，規模化治理，企業化經營，不僅促進了企業發展壯大，也帶動了當地老百姓致富。鄉寧縣水保大戶張連水在“四荒”治理開發中，主導發展保土和經濟效益俱佳的翅果油樹4 667 hm2，采取“基地+農戶”的經營方式，使農民通過管護翅果油樹和土地分紅大幅度增加了收入。其創辦的琪爾康公司，開發出翅果油保健品、化妝品等50多個產品，年銷售收入3億多元，實現了“治理一方水土，發展一方產業，帶動一方致富”的目標。

(4)生態莊園模式。一些水保大戶充分發揮所承包“四荒”地距離城市近、交通便利的優勢，通過治理開發，發展生態旅游，吸引城市人群休閑觀光。晉中市榆次區小五臺莊園占地133.3 hm2，承包人左青艷通過建設采摘園、住宿窯洞、餐飲娛樂設施，舉辦帳篷音樂節、采摘節、一日游等活動，將一處荒溝荒坡打造成為遠近聞名的生態休閑莊園，吸引了大批游客。

(5)森林公園模式。政府出臺優惠政策，企業出資治理開發“四荒”， 建設城郊森林公園，并允許拿出一定比例的土地用于開發建設。太原市政府為了綠化西山，與太鋼、國信、梗陽、晉峰等10家大中型企業簽訂合作協議，由企業出資治理開發荒山，其中不低于80%的土地用于生態建設，其余20%的土地發展新興服務業，可以適度經營一些開發項目作為企業治理荒山的回報。

2 深化民營水保發展的對策

截至2015年底，山西省已發展“四荒”治理開發戶30萬戶，其中承包面積在33.3 hm2以上的大戶達4 300多戶,已累計投入治理資金約35億元，治理開發“四荒”8 100 km2，“四荒”治理開發戶已成為山西水土流失治理的一支重要力量。與此同時，隨著時間的推移和經濟社會的發展，小流域承包拍賣治理出現了新情況、新問題，過去的一些政策已不能滿足發展需要，要進一步推動“四荒”治理開發工作，急需出臺新的政策或法規來指導新的工作實際。

2.1 進一步加大政府支持力度

2005年，山西省政府出臺了《關于發展民營水保大戶的資金扶持辦法》，每年拿出500萬元用于支持民營水保大戶發展。陽泉市每年拿出100萬元，用于獎勵治理效果好的民營水保大戶。這些資金雖然有限，但卻起到了很好的激勵作用。各級政府每年都應由本級財政安排部分資金，用于支持民營力量治理開發小流域。對于難治理的小流域，可先由國家或集體進行初步治理后再轉讓給承包戶管護，并可在不破壞治理成果的基礎上進行綜合開發。各部門要為轄區內小流域治理開發無償提供規劃設計、建設管理等技術指導，可以采取對口定點聯系、結對子服務等方式，及時解決治理開發過程中遇到的技術問題。

2.2 進一步優化政策環境

20世紀八九十年代，眾多小流域治理承包戶栽植了很多水保林，這些林木如今已成材，但受到林木砍伐規定的限制，這些治理成果不能轉化為經濟效益，治理戶成了“擁有百萬家產的窮光蛋”，一些治理戶也因此陷入了治理困境。建議把通過小流域治理發展起來的林木實行商品林、公益林分類經營管理。劃定為商品林的，允許治理戶依法自主決定經營方向和經營模式，可自主采伐、銷售，只是采伐時須向縣級林業主管部門備案；劃定為生態公益林的，實行森林生態效益補償制度，由相關機構對公益林的生態價值進行評估，由國家給予補償。

另外，為提高小流域治理開發效益，應允許承包戶在小流域內發展養殖業、農產品加工業和生態旅游休閑觀光業等。通過治理小流域形成的新增耕地，應允許承包戶在合同規定的受讓范圍內置換建設用地，也可以在城市置換建設用地，也可以由政府按一定價格收購。

2.3 進一步優化投資環境

小流域治理投資大、見效慢。從全省范圍看，經過30多年的發展，一些交通方便、條件較好的“四荒”地基本被承包、購買，而條件差的遠山瘦溝，治理開發成本高、回報少，無人愿意投資治理。這就需要在各方面給予鼓勵和支持，優化投資環境，吸引更多的民間資本參與進來。如小流域治理開發可以享受國家制定的有關農業、農村、農民的優惠政策；國家投資的項目，應優先支持民營力量治理開發，支持治理戶建設水利水保、林草植被、設施農業、道路、光伏發電等工程；各類金融機構應積極支持民營力量治理開發小流域，各級財政對民營力量治理開發小流域可給予貼息貸款。

2.4 切實保護民營水保合法利益

有的地方在民營水保戶治理開發產生效益后，部分人就犯“紅眼病”，搶奪或破壞治理成果；一些村集體在民營水保戶正常開展治理開發的情況下隨意強行終止治理開發協議；一些地方因開礦、修路等原因，隨意侵占小流域治理成果，沒有給小流域治理承包戶以合理的補償。這些侵犯民營水保戶合法權益的事件嚴重挫傷了小流域承包戶的積極性，致使已有的承包戶不愿繼續投資，一些潛在的承包戶不再承包購買，嚴重影響了當地民營水保事業的發展。為此，在新的政策規定中，必須依法保護小流域治理成果，對哄搶、強占、盜竊、破壞小流域治理開發成果的行為，依法嚴懲；小流域使用權及治理開發成果可依法或按照有關規定程序享有繼承、轉讓、抵押和參股經營等權益，小流域使用權轉讓協議不得隨意變更；在協議期限內征收或征用治理開發的小流域，應明確給予承包戶合理補償。

目前，山西省正在研究制定新的鼓勵政策，以進一步吸引企業、個人等社會力量承包治理開發“四荒”，調動和激發全省廣大群眾治理開發“四荒”的積極性，推動“四荒”治理開發工作不斷發展。

(責任編輯 張培虎)

S157.2

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1000-0941(2016)10-0016-03

張志勇(1978—) ，男，山西陽高縣人，學士，主要從事水土保持管理工作。

2016-08-01