承載力視域下的水資源消耗總量和強度雙控行動認知解析

王建華，何 凡

（中國水利水電科學研究院水資源研究所，100038，北京）

承載力視域下的水資源消耗總量和強度雙控行動認知解析

王建華，何 凡

（中國水利水電科學研究院水資源研究所，100038，北京）

“十三五”期間我國將實行水資源消耗總量和強度雙控行動，是水資源管理工作的又一項重大舉措。在承載力視域下，從雙控行動的基本定位、評價標準、實現(xiàn)路徑、科技需求等方面進行解析，提出水資源雙控行動的根本目的是促進經(jīng)濟社會發(fā)展要素與水資源承載力相協(xié)調(diào)，衡量水資源雙控行動實施成效的標準是區(qū)域水資源承載狀況，實現(xiàn)雙控行動目標的根本路徑是水資源承載力的科學調(diào)控，并提出水資源承載力研究要解決的關(guān)鍵科學問題和關(guān)鍵技術(shù)。

雙控行動；承載力；科技需求

黨的十八屆五中全會明確提出要實施水資源消耗總量和強度雙控行動，我國“十三五”規(guī)劃綱要對實施水資源消耗總量和強度雙控提出了明確要求。2016年5月，國家發(fā)展改革委等九部委制定發(fā)布了《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導意見》，明確要對水資源消耗實施管控，確定用水總量控制目標。近期，水利部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》（以下簡稱《方案》）。

《方案》明確了雙控行動的總體要求、目標責任、重點任務(wù)和保障措施，其中九項重點任務(wù)的第一項就是“強化水資源承載能力剛性約束”。同時，建立水資源承載力監(jiān)測預(yù)警機制，對水資源超載區(qū)實行限制性措施，是我國水資源管理深化改革的一項重大任務(wù)，與雙控行動具有密切的關(guān)聯(lián)關(guān)系，在承載力視域下對雙控行動進行深入解析，對雙控措施有效落實、順利實現(xiàn)雙控行動目標十分必要。

一、對水資源雙控行動基本定位的認知

水資源雙控行動實質(zhì)上是最嚴格水資源管理制度的進一步延伸。針對我國嚴峻的水資源形勢，2012年國務(wù)院以3號文件的形式頒布了《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》，明確實行用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污等“三條紅線”管理。2013年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》劃定了 2020年、2030年各省（自治區(qū)、直轄市）的用水總量控制目標，以及2015年各省（自治區(qū)、直轄市）的用水效率控制目標。可以看到，最嚴格水資源管理制度已經(jīng)包含了水資源消耗總量和強度控制的主體內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，《方案》圍繞水資源消耗控制目標，進一步提出要把用水總量控制指標落實到流域和水源，并劃定了2020年各省（自治區(qū)、直轄市）用水強度控制目標。其中，用水強度控制目標在已有的萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)基礎(chǔ)上增加了萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量。因此，《方案》可以看作最嚴格水資源管理制度的進一步延伸，也是最嚴格水資源管理制度在“十三五”時期的具體落實方案之一。

水資源雙控行動的根本目的是促進經(jīng)濟社會發(fā)展要素與水資源承載力相協(xié)調(diào)。人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情水情。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和取耗排水量的不斷增加，水資源總量、水環(huán)境容量和水生態(tài)空間約束日益顯現(xiàn)，部分地區(qū)水資源開發(fā)利用程度已接近甚至超過了水資源承載能力，引發(fā)水資源短缺、河湖生態(tài)退化及地面沉降等一系列問題，隨著水調(diào)控能力的加強，當前水資源安全保障的主要矛盾已逐步從供給不足轉(zhuǎn)向水資源開發(fā)利用過度、水環(huán)境容量超載所帶來的外部性問題，即經(jīng)濟社會的用耗水需求、水環(huán)境需求、水空間需求、水動力需求超過了水資源在數(shù)量、質(zhì)量、空間、流場等方面的承載能力。治水的目標必須從最初的單一公共服務(wù)逐步過渡到公共服務(wù)與社會管理并重，其治理的手段也從傳統(tǒng)的工程手段發(fā)展為工程和制度并重。水資源雙控行動就是要在制度層面促進城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局等經(jīng)濟社會發(fā)展要素與水資源承載力相協(xié)調(diào)。

二、對水資源雙控行動評價標準的認知

衡量水資源雙控行動實施成效的標準是區(qū)域水資源承載狀況。《方案》提出了“十三五”期間各省（自治區(qū)、直轄市）用水總量和強度控制目標，從水行政管理角度來講是十分必要的。但應(yīng)該看到，用水總量和強度控制目標是各地水資源開發(fā)利用的底線，是靜態(tài)化指標。真正衡量水資源雙控行動實施成效的標準應(yīng)該是各區(qū)域水資源承載狀況，即城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局等經(jīng)濟社會發(fā)展要素是否與水資源承載力相協(xié)調(diào)。尤其在全球氣候變化的影響下，區(qū)域水循環(huán)時空變異問題突出，我國年降水量及年徑流量“南增北減”不利趨勢可能會加劇，從而導致北方地區(qū)水資源可利用量減少、耗用水增加和極端水文事件發(fā)生，進一步加劇水資源的脆弱性。加之在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和人口規(guī)模變化的三重驅(qū)動下，水資源系統(tǒng)所面臨的外部壓力也在快速變化。在水資源本底承載條件及外部負荷不斷演變的條件下，即使?jié)M足用水總量和強度控制目標這一基本要求，仍有可能出現(xiàn)局部地區(qū)水資源系統(tǒng)過載問題。因此，衡量水資源雙控行動實施成效的標準應(yīng)該是區(qū)域水資源承載狀況這一動態(tài)化表征。

區(qū)域水資源承載狀況可以從“量—質(zhì)—域—流”這四個維度來衡量。傳統(tǒng)對水資源承載狀況的認知，一般是從水資源供給保障的角度框定在水資源數(shù)量和質(zhì)量這兩個維度。隨著經(jīng)濟社會活動對水資源系統(tǒng)的影響日益深刻而多樣，水資源承載狀況應(yīng)該從更全面的角度進行評價。當前，水資源的承載壓力主要來自于四個方面，即取用水、入河排污、對水域空間的占用和對水文過程的擾動，而維持健康的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)同樣需要水資源在數(shù)量、質(zhì)量、空間、流場等方面的支撐。尤其是隨著我國各地城鎮(zhèn)開發(fā)、水景觀營造、水利工程建設(shè)的快速發(fā)展，對水域空間的占用和對水文過程的擾動問題正日益凸顯。因此，區(qū)域水資源承載狀況應(yīng)該從“量—質(zhì)—域—流”這四個維度來衡量，即取用水量是否超出可供水量，入河排污量是否超出水體納污能力，占用河湖濕地是否超出生態(tài)系統(tǒng)對于水域空間的需求，對河流水系的阻隔是否超出河流健康水動力條件的閾值。

三、對水資源雙控行動實現(xiàn)路徑的認知

實現(xiàn)雙控行動目標的根本路徑是水資源承載力的科學調(diào)控。應(yīng)當看到，水資源雙控絕不僅僅是簡單地把水管起來不許用，而是在保民生保發(fā)展的前提下達到雙控目的。這就需要在科學評價全國水資源承載力和承載狀況的基礎(chǔ)上，采取“卸荷”和“強載”雙向調(diào)控措施，提高水資源與其他經(jīng)濟社會要素的適配性，從而將水壓力負荷控制在水資源系統(tǒng)可承載范圍之內(nèi)。其中，“卸荷”措施既包括節(jié)水型社會建設(shè)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型、清潔生產(chǎn)循環(huán)利用、水域管護占補平衡、水文過程完整性維護等區(qū)域（流域）內(nèi)部性措施，還包括城市功能疏解、產(chǎn)業(yè)及人口轉(zhuǎn)移等區(qū)域（流域）間調(diào)配措施。“強載”措施同樣既包括非常規(guī)水源開發(fā)利用、污水處理與水質(zhì)提升、河湖水系連通與水網(wǎng)建設(shè)等區(qū)域（流域）內(nèi)部性措施，還包括跨流域調(diào)水、跨區(qū)域水資源綜合配置等調(diào)控措施，這就意味著需要在較大尺度上，實現(xiàn)面向承載均衡的水資源承載力的科學調(diào)控。

實現(xiàn)雙控行動目標需要構(gòu)建水資源承載力技術(shù)方法體系。要面向國家水資源雙控行動實踐需求與變化環(huán)境下水資源演變，構(gòu)建整套水資源承載力技術(shù)方法體系。一是建立多尺度水資源承載力動態(tài)評價方法和監(jiān)測預(yù)警技術(shù)，為水資源承載狀況的動態(tài)評估和監(jiān)測預(yù)警提供依據(jù)；二是基于我國經(jīng)濟社會中長期發(fā)展情境及水資源壓力預(yù)測，提出面向荷載均衡的水資源協(xié)同配置技術(shù)體系和配置方案，為水資源承載力科學調(diào)控提供支撐；三是基于我國水資源管理工作現(xiàn)狀，提出水資源承載與配置管控策略，為相關(guān)政策制度制定提供指南；四是構(gòu)建集動態(tài)模擬、預(yù)警分析為一體的水資源承載力大數(shù)據(jù)平臺，為水資源承載力監(jiān)控預(yù)警及調(diào)控提供決策工具。

四、對水資源雙控行動科技需求的認知

面向水資源雙控行動實踐需求，水資源承載力研究要把握幾個方面總體要求。一是以“系統(tǒng)論”為導向，深入研究 “水資源系統(tǒng)—自然生態(tài)系統(tǒng)—經(jīng)濟社會系統(tǒng)”之間互相聯(lián)系、互相作用的機理，揭示各個系統(tǒng)之間相互擾動的彈性區(qū)間和閾值；二是由現(xiàn)狀評價的靜態(tài)分析向動態(tài)預(yù)測發(fā)展，定量評估氣候變化、城鎮(zhèn)化發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局等對水資源承載力及負荷的影響；三是結(jié)合水資源承載力現(xiàn)狀評價結(jié)果及未來發(fā)展預(yù)測，開展流域（區(qū)域）水資源的整體戰(zhàn)略配置，并形成一整套的監(jiān)測預(yù)警機制與調(diào)控措施；四是與云計算、大數(shù)據(jù)等信息處理技術(shù)有機結(jié)合，為水資源承載力的全過程全要素研究以及多目標均衡決策提供新思路和新方法。

基于當前領(lǐng)域研究的薄弱環(huán)節(jié)，水資源承載力研究要解決三大關(guān)鍵科學問題，突破三項關(guān)鍵技術(shù)。需要解決的三大關(guān)鍵科學問題包括：①探析 “水資源—經(jīng)濟社會—生態(tài)環(huán)境”系統(tǒng)互饋機理與彈性閾值，為水資源承載力的科學評價奠定基礎(chǔ)；②突破傳統(tǒng)僅以水為對象的資源配置方式與局限，建立大空間尺度長時間尺度的水資源荷載均衡配置機制；③以降低區(qū)域水資源承載風險為目標，明確水資源承載多源風險傳導與管控原理。需突破的三項關(guān)鍵技術(shù)包括：①在識別水資源承載壓力及相應(yīng)驅(qū)動因子的基礎(chǔ)上，建立水資源承載力動態(tài)評價方法；②突破不同時空尺度復雜水資源系統(tǒng)精準概化和荷載定量分析等技術(shù)瓶頸，建立可實現(xiàn)“負荷均衡、空間均衡、代際均衡”的多尺度水資源協(xié)同配置模型技術(shù)；③基于多因子綜合評估的區(qū)域風險評估方法，構(gòu)建水資源承載多源風險識別與監(jiān)測技術(shù)。

[1]水利部，國家發(fā)展改革委.“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案[R].2016.

[2]賈紹鳳.雙控也得兩手抓[J].中國水利，2016（13）.

[3]高而坤.設(shè)定水資源消耗上限 嚴格實行用水總量控制[J].中國水利，2016（13）.

責任編輯 韋鳳年

Interpretation of double control actions of total water consumption and development intensity with a viewpointof bearing capacity//

Wang Jianhua,He Fan

：Implementation of double control actions of total water consumption and development intensity in the 13thFive-Year Plan period is another important measure for water resources management.Analysis is made on the doublecontrol actions in terms of basic principles,evaluation criteria,approaches and science and technology demand.Theactions aim at integrating economic and social development with bearing capacity of water resources.The measurementfor the effectiveness of implementing actions should be the actual situation of local water bearing capacity.Thefundamental approaches for realizing targets of actions include scientific regulation of water bearing capacity.Besides,key problems need to be solved and technologies related to study on bearing capacity of water resources are proposed.

double control actions;bearing capacity;science and technology demand

TV213.4

：A

：1000-1123（2016）23-0034-02

2016－11－28

王建華，所長，教授級高級工程師。

國家重點研發(fā)計劃項目課題“國家水資源協(xié)同配置模型與方案研究”（2016YFC0401306），國家自然科學基金青年科學基金項目“北方巖土二元介質(zhì)坡地壤中流運動特性及模擬”（51309246）。