生產建設項目水土保持監測的政府職能與法人義務

牛崇桓，鐘云飛

(1.水利部 水土保持司，北京 100053； 2.松遼流域水土保持監測中心站，吉林 長春 130021)

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生產建設項目水土保持監測的政府職能與法人義務

牛崇桓1，鐘云飛2

(1.水利部 水土保持司，北京 100053； 2.松遼流域水土保持監測中心站，吉林 長春 130021)

[關鍵詞]水土保持；監測；職能；義務；生產建設項目

[摘要]作為生產建設項目水土保持基礎性工作，水土保持監測分為監督性監測和管理性監測，監督性監測是政府主管部門承擔的法定職責和義務，管理性監測是生產建設單位承擔的法定職責和義務，兩者的任務、內容、要求、作用等均有不同，既不重復，更不矛盾，不能相互替代。水土保持主管部門應當進一步加強對生產建設項目的監測工作，充分發揮監測對監督管理的技術支撐作用；生產建設單位應當高度重視監測的水土保持管理功能，依法承擔水土保持監測義務，及時組織開展水土保持監測工作，保障水土保持方案的全面落實。

2009年，水利部印發了《關于規范生產建設項目水土保持監測工作的意見》，明確了生產建設項目水土保持監測的目的和任務、內容和重點、方式和手段、成果報告和公告及監測管理要求等。2011年施行的新水土保持法，進一步明確生產建設單位應當對生產建設活動造成的水土流失進行監測，并將監測情況定期上報當地水行政主管部門。水土保持監測從行政要求上升為法定職責，為生產建設單位加強水土保持管理提供了更加有力的保障，提升了水土流失防治成效。

1生產建設過程中的水土保持風險分析

1.1　生產建設過程中的水土保持風險

由于缺乏專業的水土保持管理人員，生產建設項目主要存在三項水土保持風險。

(1)沒有履行水土保持方案審批程序，成為違法開工的生產建設項目。由于建設單位忽視了水土保持法的要求，在尚未編報水土保持方案或方案編制滯后的情況下，實施了開工建設活動，違反了水土保持法“生產建設單位未編制水土保持方案或水土保持方案未經水行政主管部門批準的，生產建設項目不得開工建設”的規定，造成違法行為[1]。

(2)因防治措施落實未及時到位引發水土流失，甚至造成嚴重的水土流失災害。因生產建設過程中沒有落實水土保持“三同時”制度，水土流失防治工作落實不到位，水土保持措施建設不及時或者建成的措施數量和質量達不到技術標準的要求，甚至造成嚴重水土流失，如淤埋渠道、農田，破壞農業生產，淤積江河湖庫，加重洪水災害等，引發滑坡、泥石流地質災害威脅生命財產安全等。

(3)未按批準的水土保持方案全面完成水土流失防治任務，不能通過水土保持設施驗收。由于建設單位未能全面理解水土保持方案的要求，或未能全面完成水土保持方案確定的水土流失防治任務，或者建設項目水土保持措施未達到規定的防治標準，不能全面實現規定的防治效果，均有可能導致生產建設項目水土保持設施不能通過驗收。在水土保持設施未經驗收或驗收不合格的情況下，將生產建設項目投入生產運行，違反了水土保持法關于水土保持設施未經驗收或驗收不合格的生產建設項目不得投產使用的規定，導致發生違法行為。

1.2　存在風險的原因分析

(1)建設單位管理能力不足。一是建設單位對應當承擔的法律責任與義務認識不足。一些建設單位“重主體工程、輕水保措施”的意識嚴重，在建設過程中忽視甚至不愿意承擔水土保持法律責任，直接導致水土保持法律程序和水土流失防治義務履行不到位。二是建設單位水土保持管理機構不健全。相當一部分建設單位缺少水土保持管理機構，或有管理機構但只附屬于其他管理機構，水土保持管理停留在形式上，責任不明，權力不清，并沒有真正納入到日常管理工作中。三是建設單位水土保持專業技術力量薄弱。由于水土流失防治涉及各種類別的生產建設活動，相當一部分生產建設單位缺少甚至沒有水土保持專業技術人員，對水土保持法的要求，水土保持的理念、技術、標準和管理了解甚少，造成建設項目水土保持管理無法滿足要求。

(2)水土保持后續設計不到位。一是對水土保持方案的剛性約束力認識不足。一些建設單位僅僅將申報水土保持方案作為立項和開工建設的敲門磚，沒有認識到批準的水土保持方案的法律效力和對項目建設及運行的剛性約束力，往往導致沒有按規定開展水土保持后續設計，沒有將水土保持方案規定的水土流失防治任務、標準和要求落實到建設及運行的全過程。二是水土保持后續設計缺失。一些生產建設項目沒有開展水土保持后續設計工作，直接導致建設過程中水土保持管理、措施施工、監測、監理缺乏充分的依據。三是主體工程的水土保持要求落實不到位。一些建設單位未能在主體工程設計中充分落實水土保持方案的理念和要求，導致其水土流失防治功能達不到規定的標準。

(3)工程合同對施工單位的約束力不強。一些建設單位在與施工單位簽訂的工程建設合同中，沒有明確水土保持的責任、任務、措施、進度和管理要求，或者沒有明確當施工中未嚴格落實水土保持要求時的處理和懲罰措施，導致施工單位不按規定棄土棄渣，或不按規定的進度和標準建設水土保持措施成為比較普遍的現象。

(4)施工單位對落實水土保持法要求的自覺性不高。由于建設單位在管理和合同中對水土保持要求的缺失，一些施工單位對承擔的水土保持法律義務缺少充分的認識，防治水土流失意識不強，在施工中往往考慮更多的是施工的便利性和經濟性，沒有嚴格遵守水土保持法的規定和水土保持設計要求，導致了施工過程中的水土保持違法現象大量存在。

2生產建設項目水土保持監測的政府職能與法人義務

開展生產建設過程中的水土保持監測是落實水土保持法要求、實施水土流失防治措施、控制水土流失災害最為有效的管理措施，應正確認識水土保持監測的政府職能和法人義務，嚴格區分兩種監測的任務和要求，履行好各自的法定職責，保障水土保持方案的全面實施。

2.1　由政府組織開展的生產建設項目水土保持監測

(1)政府組織的水土保持監測的性質。對生產建設項目開展水土保持監測是水土保持法規定的各級政府的一項重要職責，其主要目的是抽查生產建設過程中的水土保持情況，監督生產建設單位履行法律義務，是為監督管理服務，也可稱為監督性監測。政府實施的監測具有權威性、公益性和不確定性：權威性是指這種監測是法律賦予的一項行政職責，由政府負責組織開展，依國家規定的方法和標準進行；公益性是指由政府承擔監測費用，監測成果對社會公開，可供全社會查閱和引用；不確定性是指這種監測不是對所有生產建設項目開展的監測，而是由水行政主管部門依據監督管理和政府決策的需要，對一個區域、一條流域或單個生產建設項目開展的監測。

(2)政府組織水土保持監測的方式。監督性監測包括由政府授權專業監測機構開展監測和水行政主管部門實施政府購買監測技術服務兩種形式，主要有定期監測、重點監測、隨機監測和應急監測等方式。①定期監測。定期監測是根據法律規定、國家批準的水土保持監測規劃或者國家下達的水土保持監測任務，在規定的時間內對規定的監測對象重復開展的監測。②重點監測。重點監測是對水土保持重點預防保護區、重點治理區、建設開發集中區等重點區域，或者一些重點生產建設項目及重點水土保持指標開展的監測。③隨機監測。隨機監測是根據國家政策、行政管理(包括行政執法)要求等而臨時組織開展的監測。④應急監測。應急監測是對生產建設活動引發的水土流失危害做出的應急反應，主要目的是及時掌握水土流失發生的范圍、程度和災害情況，為組織開展水土流失治理、減輕或控制水土流失災害服務。

(3)政府水土保持監測的主要內容。政府水土保持監測的主要內容包括水土流失防治責任范圍，水土流失發生的面積、強度和數量，水土保持措施實施的進度和防治效果，以及是否發生水土保持違法行為，目的是監控水土保持方案實施情況，發現并制止水土保持違法違規行為，跟蹤監測監督檢查意見落實情況，為水土保持監督管理提供有效的技術支撐。

2.2　由生產建設單位組織開展的水土保持監測

(1)生產建設單位水土保持監測的性質。首先，組織開展水土保持監測是水土保持法的剛性要求，是生產建設單位應當承擔的一項法律義務。其次，水土保持監測是生產建設單位一項重要的水土保持管理機制，是建設單位管理設計和施工等單位水土保持工作，協調水土保持進度、保障全面完成水土流失防治任務的重要手段。再次，水土保持監測是建設單位報告水土保持工作開展情況的重要基礎。因此，生產建設單位組織開展的水土保持監測是為全面履行水土流失防治義務服務的基礎性保障工作，也可稱為管理性監測。

(2)生產建設單位水土保持監測的組織方式。首先，水土保持監測由生產建設單位負責組織落實，與主體工程建設同步開展，并承擔相應的監測費用，自行或委托第三方機構實施。其次，要明確監測管理的職責和任務，通過監測管理，協調各單位的水土保持工作，落實水土保持“三同時”制度，完成水土流失防治任務。再次，及時解決監測中發現的重大水土流失問題，減輕或控制水土流失災害。最后，以監測數據為基礎，依法報告水土保持工作情況。

(3)生產建設單位水土保持監測的主要內容。生產建設單位水土保持監測的內容主要包括水土保持審批程序履行情況、水土保持設計、工程建設施工工藝、水土流失防治進度、水土流失防治效果，以及是否出現違反法律法規、水土保持方案和施工合同的行為等。

3新時期生產建設項目水土保持監測的方法與措施

3.1　嚴格區分、依法履行水土保持監測的法定義務與職能

監督性監測和管理性監測分別是政府主管部門和生產建設單位承擔的法定職責和義務，其職責不同，任務不同，內容不同，要求不同，作用不同。兩種監測既不重復，更不矛盾，不能相互替代。水土保持主管部門應當進一步加強對生產建設項目的監測工作，充分發揮監測對監督管理的技術支撐作用。生產建設單位應當高度重視監測的水土保持管理功能，依法承擔水土保持監測義務，及時組織開展水土保持監測工作，保障水土保持方案的全面落實。

3.2　將監測作為水土保持監督管理的重要手段

(1)提高監測在水土保持監督管理中的比重。水土保持監測具有實時、快捷、準確、科學的特點，水行政主管部門應當加強對監測工作的組織實施，把監測作為水土保持監督管理的重要手段，統籌水土保持的現場檢查、會議檢查和報告檢查，逐步提高監督性監測的比重，促進水土保持監督管理的信息化，提高水土保持監督管理現代化水平。

(2)加大政府購買水土保持監測服務的力度。一是將委托水土保持監測機構開展生產建設項目水土保持監測列入政府購買服務項目目錄，按照政府購買服務的要求做好水土保持監測的組織實施工作。二是做好監測計劃。根據承擔的水土保持監督管理任務，明確水土保持監督管理重點，編制水土保持監測規劃和年度監測計劃，并將監督性監測工作內容及工作量等納入水土保持工作計劃。三是保障經費。應當將對生產建設項目的監督性監測費用列入年度水土保持監督管理財務預算，加大水土保持補償費用于監測的傾斜力度，穩定監測經費保障渠道。

(3)加強水土保持監測服務體系建設。生產建設項目水土保持監測是一項適時性、準確性要求很高的工作，需要承擔這一工作的機構具有相當的專業技術水準。水行政主管部門需要進一步加強水土保持監測技術標準體系建設，明確生產建設項目水土保持監測的流程、指標和技術要求，大力支持專業機構開展水土保持監測能力建設，引導推廣衛星遙感、無人機遙測等技術的應用，優先購買具有先進監測技術的單位承擔監測工作，加快水土保持監測的現代化進程。

(4)充分發揮監測在水土保持監督管理中的作用。一是利用監測手段調查生產建設項目水土流失現狀，預測發展趨勢及結果，發現建設項目違法違規行為，跟蹤監測水土保持整改落實情況，為水土保持行政處罰等提供依據。二是依法公告水土保持監測結果，加強水土保持社會監督。以監測數據為支撐，依法公告生產建設項目水土保持方案落實情況，包括水土流失防治情況、水土保持任務完成情況和違法違規情況等。三是強化對違法違規行為的查處。對監測發現的違法違規行為加大懲處力度，及時規范生產建設活動，控制水土流失災害，提高監測的權威和效力。對監測機構不負責任、不遵守監測規定的行為進行查處，增強監測機構的責任意識和守法意識。

3.3　將水土保持監測作為生產建設單位工程建設管理的重要措施

(1)積極履行水土保持監測法律義務。生產建設單位應當努力增強守法意識，積極履行水土保持法規定的監測義務，落實水土保持監測責任，與工程建設同步組織開展水土保持監測工作，及時報告水土保持情況，使監測工作在生產建設過程中起到加強水土保持管理、落實水土保持方案、完成水土流失防治任務的關鍵作用。

(2)將水土保持監測納入工程建設管理體系。將水土保持監測納入項目建設管理體系，作為項目水土保持管理的重要組成部分，建立水土保持監測制度，明確水土保持監測機構的管理職能、權限和責任，充分發揮其水土保持專業優勢，成為建設單位水土保持管理的重要力量。

(3)明確規定水土保持監測任務。生產建設單位應在招標文件和委托合同中明確水土保持監測的主要任務，包括監測對象、內容和重點，管理權限和要求，與設計、監理和施工單位的關系等，使水土保持監測有章可循、有據可依，保障水土保持監測在工程建設管理中的作用得到充分發揮。

(4)重視并及時解決監測發現的問題。生產建設單位應高度重視監測中發現的重大水土流失問題，協調生產建設各方認真分析問題產生的原因，研究落實水土保持監測機構提出的處理意見和建議，并跟蹤監測問題的處理結果，確保各參建單位全面履行水土保持責任與合同義務，全面完成水土保持方案規定的各項任務。

[參考文獻]

[1] 牛崇桓.新水土保持法主要制度解讀[J].中國水利，2011(12):47-49.

(責任編輯孫占鋒)

[中圖分類號]S157

[文獻標識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)02-0008-04

[收稿日期]2015-12-25

[作者簡介]牛崇桓(1958—)，男，湖北崇陽縣人，教授級高級工程師，博士，副司長，長期從事水土保持科研與管理工作。