農民參與生態清潔小流域建設的探索與實踐

楊進懷，袁愛萍，劉佳璇

(1.北京市水務局，北京 100038；2.北京市水土保持工作總站，北京 100036)

?

農民參與生態清潔小流域建設的探索與實踐

楊進懷1，袁愛萍2，劉佳璇2

(1.北京市水務局，北京 100038；2.北京市水土保持工作總站，北京 100036)

[關鍵詞]生態清潔小流域；農民參與模式；建設；管護；北京

[摘要]為持續發揮生態清潔小流域治理效益，提高農民收入，北京市自2008年開始探索和實踐農民參與生態清潔小流域建設的工作模式，構建了農民在“項目前期、工程實施、建后管護”全過程參與的平臺。在具體實踐中保障農民的知情權、參與權、決策權、監督權，同時明確管護責任，即通過建立“四權一責”機制來調動農民參與水土流失治理的積極性，克服了以往工程建設中重建設、輕管理的弊端，實現了生態保護和增收致富的雙贏。為繼續依法推進農民參與生態清潔小流域建設，確保生態清潔小流域建設健康可持續發展，應盡快建立一套完善的農民參與生態清潔小流域后期管理的制度，出臺管理辦法，明確責任主體，建立考核機制，加強監督管理，切實保障農民權益，增加農民收入。

1999年以來，北京遭遇連續干旱，天然徑流量顯著減少，水資源緊缺已成為制約首都經濟社會發展的第一瓶頸。隨著山區經濟的快速發展，人口、資源、環境矛盾日益突出，水污染問題也隨之增加。為了應對水少、水臟的嚴峻形勢，北京市于2003年率先提出了生態清潔小流域建設理念，通過十幾年的實踐，生態清潔小流域建設取得了顯著效益，并得到了社會各界的廣泛認可。為了促進建成的生態清潔小流域持續地發揮效益，同時增加農民收入，北京市著手探索農民參與生態清潔小流域的建設工作，并形成管理機制，取得了良好的效果。

1基本情況

根據2013年發布的北京市第一次水務普查公報，全市共有1 085條小流域，其中山區576條、平原509條。截至2014年，全市已建成生態清潔小流域285條，治理水土流失面積3 632 km2。隨著生態清潔小流域建設工作的深入開展，其建設效果得到了社會各界的廣泛關注和認可,但工程管護工作的缺失和不足也日益突顯，要維護生態清潔小流域的可持續發展，必須將管理提升到與建設相同的位置上,建管并重[1]。2014年北京市城鎮居民人均收入為43 910元，而農民人均收入僅為20 226元。為持續發揮生態清潔小流域治理效益，提高農民收入，北京市自2008年開始探索和實踐農民參與生態清潔小流域建設的工作模式，構建農民在“項目前期、工程實施、建后管護”全過程參與的平臺，旨在保障農民的知情權、參與權、決策權、監督權，同時明確管護責任，即建立“四權一責”機制，并以此調動農民參與水土流失治理的積極性，確保生態清潔小流域建設切實解決民生問題，實現了生態保護和增收致富的雙贏。

2主要做法

2.1　廣泛深入鄉(鎮)村座談，保障農民知情權

每年項目前期工作開始前，市區水保部門、設計單位組成工作組，深入鄉(鎮)村，與農民代表、管水員、村干部和鄉鎮干部進行座談。采取召開會議、入戶訪談、實地踏勘、填寫征求意見表等形式，廣泛征求農民對工程建設內容和施工組織形式的意見，讓農民對建設內容享有知情權[2-3]。2014年，全市治理32條小流域，共計召開座談會70余次，參與農民4 000余人次。通過座談會這種面對面的溝通形式，為農民講解生態清潔小流域建設的21項措施內容和實施條件，讓農民了解工程項目，充分保障了農民的知情權。

2.2　出臺政策全程互動，保障農民參與權

(1)出臺鼓勵農民參與的政策文件。北京市出臺《北京市水土保持條例》，對農民參與生態清潔小流域建設的形式、內容等作出了明確規定，主要包括：編制生態清潔小流域建設方案應當聽取流域所在地相關單位和個人的意見，生態清潔小流域建設方案確定后應當予以公布；在集體土地上建設生態清潔小流域的，應當與村民委員會和農民協商一致；村民委員會和農民可以按照規定承接工程建設和水土保持設施管護工作。

(2)組織發動農民參與工程設計。在工程設計中，堅持“問需于民、問意于民、問計于民”，將農民需求作為生態清潔小流域建設努力的方向，將農民滿意作為政府工作的標準，同時正向引導農民，宣傳水土保持工作和生態建設的理念。在做生態清潔小流域建設初步設計時，組織設計人員和鄉(鎮)村代表深入田間地頭，聽取鄉(鎮)村代表的建議，商量將要納入設計的工程措施，共同決定工程措施的形式和工程量，爾后再結合設計要求和標準進行設計，最大程度地解決農民迫切想要解決的問題。鄉(鎮)村代表參與工程設計，既能幫助設計方熟悉項目區情況，又能讓農民清楚地塊上將要實施的工程措施，減少甚至消除了農民對工程施工的阻力。

(3)搭建農民參與工程建設的平臺。在生態清潔小流域建設中，對需要招投標的工程，所需勞務在同等條件下優先雇用當地農民。對地點分散、技術不復雜的工程，直接與當地受益農戶或村委會簽訂施工協議，由農民用水協會或村委會組織實施，讓農民動手建設自己的家園，工程驗收合格后，采用報賬制向農民撥付工程款。諸如村莊美化、污水管網的鋪設、經濟林種植、梯田整修、土地整治等都可由當地農民來實施。2013年延慶縣清泉鋪生態清潔小流域建設的主要措施是樹盤、梯田整修，由于施工涉及百姓的利益，施工單位和村干部深入每家每戶進行協商，雇用村民參與工程建設并支付報酬，由施工隊統一負責技術和質量，最終保質保量完成了施工任務。

2.3　村級事務“一事一議”，保障農民決策權

在生態清潔小流域建設涉及的村莊召開“一事一議”會，將建設內容、施工方式、措施投資、工期安排等提交村民代表大會審議，農民舉手表決通過后，簽訂“一事一議”決議。通過“一事一議”，最大程度上明確了農民最急需、最直接、最迫切需要解決的問題，保障了農民的決策權。這種形式已在生態清潔小流域建設中普遍使用，開展這項工作，一方面可使當地鄉(鎮)村把握關鍵性的問題，另一方面還可提高農戶的責任感，為后續的管護工作做準備。

2.4　項目信息公開透明，保障農民監督權

工程實施前，村委會和鄉鎮政府面向農民公示工程建設內容，征求意見，接受農民監督。工程實施過程中，質監部門和監理單位負責工程質量進度控制，農民代表對相關部門的履責情況進行監督。對于施工質量、措施數量和選材用料等，農民也可以全程跟蹤檢查。工程完成后，建設成果接受全民監督。工程竣工驗收后，產權移交給當地相關部門。同時，設置舉報電話，讓村民監督各項措施的維護情況。2014年，密云縣推行工程建設公示制，把生態清潔小流域建設內容及規模、投資等相關信息向項目區群眾進行公示，征求公眾意見，自覺接受群眾和社會監督，保障了農民監督權。

2.5　鼓勵農民參與運行管護，明確管護責任

《北京市水土保持條例》規定：水土保持部門應當加強對生態清潔小流域管護工作的指導和監督，建立健全管護工作考核獎勵制度；對參與生態清潔小流域管護的村民委員會和農民進行技術指導和培訓；市、區財政安排專項資金，選聘農民作為管護員，解決工程重建設輕管理的問題，保證工程設施的正常持續運行。2014年，門頭溝區在北京市率先出臺的生態清潔小流域管護辦法(試行)明確了管護內容、管護標準和管護責任，同時制定的管護實施細則和考核制度也明確，必須落實的管護經費標準是2 000 元/ (km2·a)。懷柔區在年度預算中安排的生態清潔小流域管護資金標準為2 000元/ (km2·a)。密云縣按照小流域綜合治理工程項目年度計劃財政資金總額的 2%提取工程管護經費，專項用于小流域綜合治理工程管護。其余區縣也在積極開展生態清潔小流域管護工作，通常把已建成的生態清潔小流域移交給當地，由村級管水員進行管護，管護內容包括溝道、水面及環境，涉及污水處理站和垃圾處理站的由村委會指定專人負責運行管理。

3建設成效

經過多年不斷努力，北京市生態清潔小流域建設取得了顯著成效，有效保護了首都水源，促進了新農村建設，維護了河庫健康生命，推進了首都生態文明建設。隨著農民參與模式的深入實踐，生態清潔小流域建設已被農民廣泛接受，深受群眾歡迎，因其不僅改善了農村的基礎生產生活條件，還促進了農民增收，而且使北京鄉村逐步走上了生活富裕、生態良好、產業發展的綠色環保之路。

3.1　生態清潔小流域建設目標實現了與農民需求的無縫對接

在工程實施前調研需求，通過問卷調查、座談會和“一事一議”等方式，充分征求農民意見。工程建成后，農民意向實施率可達到80%以上。經過充分的溝通，政府的生態建設目標與百姓的訴求更加一致，奠定了生態清潔小流域建設民生工程的地位。根據北京市審計局對2006—2009年建設項目涉及的165戶農戶進行的入戶調查結果，農民對生態清潔小流域建設的滿意度達到了100%。

3.2　生態清潔小流域建設促進了農民增收致富

實現農民致富與生態保護雙贏是推動生態清潔小流域可持續發展的關鍵[4]。農民參與生態清潔小流域的建設和管護工作極大地增加了農民收入。2008年以來，農民累計參與施工萬余人次，共有300多名農民被選聘為管護員，實際增收上億元。2014年，參與生態清潔小流域建設的北京市農民達5 300余人，經濟收入達2 231萬元；參加管護的農民69人，增收41.4萬元。目前正在建設的懷柔區前喇叭溝生態清潔小流域，預計當地參與的農民超過100人，人均增收將達到2.4萬元。

4結語

農民參與生態清潔小流域建設的工作模式尚在探索中，還需要在實踐中逐步完善。在今后的工作中，應按照2015年中央一號文件和《北京市水土保持條例》的要求，繼續依法推進農民參與生態清潔小流域建設，確保生態清潔小流域建設健康持續發展，為建設美麗鄉村、美麗北京奠定基礎。基于此，必須做好以下工作：一是盡快建立一套完善的農民參與生態清潔小流域后期管理的制度，出臺管理辦法，具體落實人員和資金來源及工作要求等；二是明確管護責任主體，建立考核機制，保障建設項目的順利運行并持續發揮效益；三是加強監督管理，切實保障農民權益，增加農民收入。

[參考文獻]

[1] 楊進懷.北京市水土保持生態補償機制探索[J].北京水務(增刊2)，2009:6-8.

[2] 熊曉波，梁劍輝，董仁才，等. 參與式方法在小流域治理中的應用[J]. 中國水土保持科學， 2009, 7(3): 108-113.

[3] 張永國. 參與式小流域治理在新農村建設中的應用——以英國贈款中國小流域治理管理項目為例[J]. 水土保持研究， 2008, 15(5): 242-244.

[4] 劉登偉，王小農，李發鵬，等.我國生態清潔小流域建設問題與對策研究[J].水利發展研究， 2014 (1): 1-4.

(責任編輯張培虎)

[中圖分類號]S157.2

[文獻標識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)02-0022-03

[收稿日期]2015-10-01

[作者簡介]楊進懷(1967—),男, 寧夏彭陽縣人，教授級高級工程師,博士，主要從事農村水務研究。