關于地方環保機構監測監察執法垂直管理制度改革重點任務的基本考慮

吳舜澤，秦昌波*

（環境保護部環境規劃院，北京，100012）

關于地方環保機構監測監察執法垂直管理制度改革重點任務的基本考慮

吳舜澤，秦昌波*

（環境保護部環境規劃院，北京，100012）

為順利推進省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革工作進程，本文圍繞垂直管理制度改革的方向與主線，對涉及垂直管理改革的環保責任清單、環境監察、環境監測、環境執法、市（地）級派出縣級環保分局和省級對市（地）級環保局的雙重管理等六個方面的主要改革任務，從改革方案的基本考慮、基本方向和具體實施路徑進行系統解讀，為下一步試點省份實施垂直管理制度改革提供可操作性的政策指引。

省以下環保機構；監測；監察；執法；垂直管理；制度改革

引言

《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）正式開啟了地方環境管理體制改革的進程。準確理解實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革（以下簡稱垂管改革）的方向和主線，把握垂直管理制度改革在落實黨委政府及其相關部門環保責任和推進環境監察、環境監測、環境執法、市縣兩級環保局體制調整方面的基本考慮、邏輯與任務，是落實好《指導意見》的前提，關乎我國環境治理體系和治理能力現代化的大局，關乎實現生態環境質量總體改善的全面小康社會目標的全局。

1.關于環境保護責任清單

1.1基本考慮

做好環境保護工作，需要各責任主體落實各自的環保責任，這就需要首先明確各責任主體在環境保護中究竟承擔什么職責。目前不少地方政府及其有關部門環保的責任不落實，往往地方政府的責任成為地方環保部門的責任。習近平總書記提出的第一個突出問題即為難以落實對地方政府及其有關部門的監督責任。若不明確提出部門環保責任清單，就談不上落實對部門及其共同組成的政府的監督問題。這是垂直管理改革的前提。

黨委政府履行職責往往通過自己的部門去履行具體工作職責，這就需要制定相關部門的環保工作責任清單來分解落實環境保護工作職責，黨委政府通過要求各部門履行好環保責任來實現自身承擔的環境質量改善責任的要求。區縣環保局不再單設而成為市局的分局后，其他部門可以也應該承擔相應的環境責任。否則，環保系統長期以來的“小馬拉大車”的體制性問題也得不到有效解決，垂直管理之后還將會出現“第二環保局”。

1.2基本方向

結合水十條部門分工等經驗以及中央城市綜合執法改革等契機，總結各地實際做法，明確提出地方各級黨委政府、環保部門、相關部門的環境保護責任清單或職責分工，通過制度設計促使地方政府更好履行環保責任，建立相應機制。按照一崗雙責的基本要求，在制度設計和職責分工上做好工作，讓抓發展的人同時搞環保，不是一撥人搞發展、一撥人搞環保，統一明確各部門的環保責任和任務。總體上環保部門能干的、技術性強的可以留下來，面上的分散的相關環保工作應該由各個行業部門去負責。

1.3具體方案

全覆蓋與抓關鍵相結合，按照“管發展必須管環保、管生產必須管環保”的原則，制度化清單化落實環保部門與其他部門的環境保護責任。責任清單中，既要突出擔負主要責任的部門，也要覆蓋擔負一般責任的部門，將全要素、全過程的環保責任無一遺漏地分解到具體部門，做到不留死角。特別是對《指導意見》點了名、各地有差異的工業污染防治、農業污染防治、城鄉污水垃圾、礦產資源開發環境保護、機動車污染防治、自然生態保護等領域，責任必須清單化、明確化、公開化，可考核，可量化。下一步還要通過督政來對相關部門的環保履職情況進行督查考核，黨委政府要將部門環境履責情況納入年度部門績效考核，有條件的向社會公開。

環保部門在負責工業污染源監督管理的同時，負責監督其他行業環境保護績效，加強環境政策、規劃、標準、信息發布和重大問題的統籌協調職責，強化對其他行業環境治理的統一指導、協調和監督管理職責，監督其他行業環境保護績效，加強統一規劃、決策、標準、信息發布，做實綜合統籌。

2.關于上收環境監察職能

2.1基本考慮

中央對環境監察與環境執法的要求是有區別的。十八屆五中全會習近平總書記說明中提出，省以下環保機構監測監察執法垂直管理，主要是指省級環保部門直接管理市（地）縣的環境監測監察機構，承擔其人員和工作經費。此處文字中前面講監察執法、后面單講上收監察，說明監察執法應該也可以有所差異，識別這一點十分重要。十八屆五中全會建議文中兩者并列地提出“開展環保督察巡視，嚴格環保執法”。未來的環境監察執法職責包括兩部分，一是環境監察，主要是督政，二是環境執法，主要是查企，兩者共同構成監察執法。

從新華字典解釋以及法律規定來看，“監察”是指對國家行政機關或工作人員的監督（督促）考察及檢舉，“執法”是指是以國家的名義對社會生活進行全面管理的過程中，國家行政機關、司法機關及其公職人員依照法定程序實施法律的活動。《中華人民共和國行政監察法》總則第二條規定，“監察機關是人民政府行使監察職能的機關，依照本法對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監察。”這說明監察和執法是存在重大差異的。

由于歷史原因等因素，目前環保系統習慣將監察、執法兩者混用，一體化考慮。調研發現，地方所提建議意見大多認為，實際承擔執法任務而名為“環境監察”的環境執法隊伍上收后將使市縣環保局和地方政府“缺胳膊少腿”，對環保系統造成較大的不利影響。

2.2基本方向

厘清監察、執法差異化內涵并實現分置，僅上收監察，主責督政，實現增量改革，全國普遍單獨增設省環保廳直接管理的市縣兩級監察督政系統，倒逼地方黨委政府落實環境主體責任。省廳上收地市及縣級的少部分人員，核心是建立環境監察督政體系，輔以機動靈活的督察巡視，形成督政的機構化、制度化、機制化體系，加強對地方政府及相關部門的監督，切實落實屬地責任。

2.3具體方案

重構單設各省（自治區、直轄市）直接管理的監察督政巡視體系，專司督政。省環保廳（局）調整設置主責督政的環境監察機構，可以在省環保廳設立廳級領導負責的環境監察辦公室，內設3～5個處室，也可以將督政和查企系統統一納入省環境監察執法局統籌管理、業務獨立。

實施環境監察系統兩級垂直管理（省直接管理的市級督察監察機構，以及市級逐縣派駐或聯片分區派駐的縣級督察監察分支機構），在市里叫監察分局（也可以叫環境監察專員辦公室），在縣里可能叫監察組，相當于環保的“紀檢組”和“審計組”。收到省里面，獨立于市縣，因為監督一定是有獨立性才有有效性。

試點地區顯著強化環境監察職能，市（地）、縣級環境監察機構列席同級黨委政府常務會議和相關專題會議，承擔日常監察工作，參與省廳（局）組織的定期督察巡視工作，監督檢查下級黨委政府及其有關部門環保工作落實情況。

此方案實際是顯著加強了省級環保機構向下的督政監察職能，倒逼地方政府承擔主體責任、破解發展和保護矛盾，同時對市縣環保系統影響最小、只做加法，省級壓力也相對較小。

3.關于上收環境質量監測

3.1基本考慮

環境監測涉及數據和技術成分較多，調研發現地方普遍認為便于垂管。環境質量監測上收要求十分明確，但是目前環境監測系統存在質量監測和污染源監測兩個中心工作。從全國環境監測網絡建設方案思路來看，環境質量監測上收并使之與督政巡視體系相協調，是一個基本方向。考慮到地方對監測系統人員、數據的依賴性還較大程度地存在，可以考慮將監測系統一分為二，質量監測上收，污染源監測下移并與執法隊伍形成配合，既能達到十八屆五中全會改革要求，也能給地方環保監管工作留有手段，同時也能解決長期以來污染源監測定位不夠清晰、監測執法測管不協調的問題，一舉三得。

3.2基本方向

監測系統一分為二，環境質量監測一條鞭上收省級統管實施二級管理，夯實以環境質量為核心的管理體制和督政巡視數據基礎。省級環保部門直接管理市（地）級的監測機構，保障環境質量監測數據的準確性、可靠性。考慮到市縣監測力量和質量監測的特征，環境質量監測以省市兩級為主，區縣環境質量監測可以通過分站的方式解決。質量監測上收后通過信息共享機制解決。配套同步推進監測社會化改革事宜。

3.3具體方案

生態環境質量監測、評價、考核上收將事權上收到省級，實現省級監測、省級考核，在市（地）派駐監測機構，其主要負責人作為市（地）級環保局黨組成員。

環境質量監測主要由省市兩級監測機構承擔，由省級統一負責。省級環保部門承擔全省環境質量監測事權，對全省環境質量監測實現人、財、物統一管理，統一負責環境質量監測、評價、考核。在全省范圍內差異化、分層次配置市縣監測能力，鼓勵典型市站增強儀器設備和人才貯備，代行區域流域中心站職責。

加強全省統一的環境數據平臺建設，以大數據方式在環保系統縱向橫向之間、政府公眾之間實現信息共享、監測數據高效利用。市縣兩級滿足政府環境管理和提供環保屬地公共服務額外所需要的環境質量監測技術支撐，可由同級財政出資購買服務。

4.關于下移環境執法重心

4.1基本考慮

污染源監管執法必須貼近現場、快速機動，同時又要避免地方干擾，增強環境治理的統一性、權威性、有效性。《意見》從體制安排上要求執法重心下移市（地）縣，把近7萬人的環境執法力量完整地留存在市（地）縣，保持了環保系統的總體穩定。環境執法重心的下移和縣級監測力量作為執法監測的保留，有利于實現測管協同、快速反應，從整體上提升行政效能，與環保系統的實際需求相符合，積極妥善可行，解決了公眾最擔心的垂改后地方政府沒有“眼睛”“缺胳膊少腿”、缺少人手、運轉困難等實際問題。

4.2基本方向

收監察督政而留執法查企，收質量監測而留污染源監測并調整為執法監測，實行市以下環保機構直接管理的環境執法隊伍整合下移、統一調配、強化查企，避免地方干擾。市級范圍內環境執法隊伍整體管理，強化聯合執法，按照污染源數量等系統優化配置，實施統一行動、交叉執法，強化查企。

4.3具體方案

將市域范圍內全部區縣執法隊伍全部納入市級執法支隊集中管理、統一調配。污染源監測、應急監測要加強與執法隊伍的協同聯動。同步解決執法機構身份、地位，市執法機構具有法律授權對環境違法行為進行獨立查處；統一著裝，增加能力、配備車輛，規范和加強監管隊伍建設。省級環境執法總隊與市縣執法隊伍為業務指導關系，不屬于垂直管理。省級環境執法總隊承擔省級審批或者許可項目的跟蹤檢查。

建立健全環保部門與其他相關部門（如公安、應急、信訪、銀行等）的銜接機制。鼓勵建成區等區域的執法機構實施聯片設置，鼓勵整合設立區域性的執法機構，打破行政區界限。

5.關于市（地）級派出縣級環保分局

5.1基本考慮

分析來看，縣級受改革影響最大，如何實現區縣環保分局條上管理與塊上銜接是難點。不少地市將城市建成區環保局作為分局進行管理，但縣比區弱且受行政管理權限影響，縣級環保實施分局管理不多。陜西實施市以下垂直管理成效較好，但有些地區仍然明確規定縣級分局作為政府組成部門。如何實現區縣環保分局條上管理與塊上銜接是難點，需要將市局對建成區環境統籌的職責延伸到縣。

5.2基本方向

調整市縣兩級縱向權責，實現職責在市縣之間適當轉移、能力差異化配置，綜合統籌上交，污染源執法監管下移，發揮整體效應。妥善處理市縣環保局關系，做大做強市級環保系統綜合統籌、質量管理能力，把縣當區，綜合統籌職能上交市局。把區縣環保局變成分局之后，主要職責就是執法，監管職責相對弱化，重構縣級環保分局，并實現主司或專司執法。

5.3具體方案

縣級環保分局將原綜合統籌部分職能上交市局，地市政府按照區域生態系統完整性、環境污染傳輸影響規律對全市域生態環境保護進行綜合管理，打破行政區干擾，統籌謀劃，提出規劃計劃、方案、質量改善或者達標行動等（將縣視作區），縣級黨委政府負責落實和具體實施，在一定程度上由市級黨委政府協助區縣承擔轄區內環境質量謀劃工作。

按照新職能重構組建新的縣環保分局，解決現有縣級環保局人員明顯不足、過渡期影響大等問題，直接貼近監管對象，專司對（工業）污染源的監管執法以及對市局安排事項的落實，尤其是對本區縣環境質量改善進程的跟蹤分析、過程指導、績效評估。縣一級的環保任務，涉及其他部門的，如機動車、農業源等監管職能轉至有關職能部門承擔，在這樣的前提下，區縣環保分局雖然不是工作部門，但通過建立機制，縣分局作為工作部門列席區縣政府常務會及有關專題會。將農村鄉鎮環保管理納入鄉鎮管理系列或者地方綜合治理網格（由地方自定采取專兼職機構，采取多種形式繼續加強鄉鎮環保工作），實現縣級環保分局職能的瘦身、回歸。

在縣級建立環境保護議事協調機制，解決縣級環保局上收后的綜合協調問題。全國普遍設立縣級環保委員會，統籌協調縣域內環境保護重大問題，組織對各部門環境保護履責情況進行監督檢查。在理清部門權責、做實督政的前提下，縣分局可以作為環保委員會辦公室，承擔必要的綜合協調職責，解決縣環保局上收后黨委政府環境保護事務缺乏綜合性、專業性抓手問題。

6.關于市（地）級環保局雙重管理

6.1基本考慮市級環保局承上啟下，至關重要。同時，如何合理劃分雙重管理的市局格局，在避免地方干擾的同時讓地市黨委政府能強有力地履行環境責任。

6.2基本方向

省廳條上管班子，地市塊上管人財物，充分發揮“條”“塊”兩個方面的積極性，顯著增強綜合統籌、質量管理能力，市級兜底，做大做強。重點加強市級機構，將其作為垂直管理改革強化的重點，尤其是綜合規劃決策、重大環境問題協調等宏觀職能。按照生態環境系統的整體性，打破行政區限制，進行市局職責、機構的優化，實現省以下垂直管理改革問題的兜底。

6.3具體方案

市（地）級環保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體制。省級環保機構對市級環保局管領導班子，同時納入地方干部體系，由市（地）人大或相應機構負責任免，市環保局定位和工作機制不變，仍然作為當地政府組成部門，業務經費、工作安排仍然以同級黨委、政府管理為主。鼓勵各省（區、市）統籌管理全省環保系統處級非領導職數，解決市縣環保局干部成長通道問題。

強化市（地）級環境保護議事協調機制。設置市級環境保護委員會或生態文明建設委員會（成員除市級相關部門外，還包括轄區內區縣的主要領導，以協商、認領區縣環境目標任務），并以市局作為辦公室，增強綜合協調統籌、考核能力。市環保局協助市政府加強對縣區環境問題的督促、指導。

顯著增強市局在全市域的生態環境要素統籌管理職能，增加環保系統內部的協調聯動，統籌解決跨區域、流域環境問題。市級環保局仍然設置內部管理的現場執法機構，可以考慮在市環保局設立執法處，或建立執法支隊，加上收上來的區縣環保分局，承擔對轄區內污染源監管任務。地方政府繼續在監管執法、統籌協調、工作經費、隊伍發展等方面給予市局及其派出機構支持，不斷增加環保投入，增加環保系統人員橫向流動性。

［1］陳吉寧.有序有力有效推進地方環保管理體制改革［N］.人民日報，2016-09-23（09）.

［2］李干杰.圍繞“4個突出問題” 推進環保執法垂管改革［N］.新華社，2015-09-24

［3］吳舜澤.環保垂管制度設計是系統綜合解決方案［N］.中國環境報，2016-09-26.

［4］吳舜澤.規劃視角下的生態環境治理體系和治理能力提升［J］.環境保護，2016，44（1）：16-20.

［5］吳舜澤.加快環境社會治理體系建設［J］.社會治理，2015（3）：60-64.

［6］王金南，秦昌波，田超，等.生態環境保護行政管理體制改革方案研究［J］.中國環境管理，2015，7（5）：9-14.

［7］王金南，秦昌波，蘇潔瓊，等.國家生態環境監管執法體制改革方案研究［J］.環境與可持續發展，2015，40（5）：7-10.

［8］王金南，秦昌波，蘇潔瓊，等.獨立統一的生態環境監測評估體制改革方案研究［J］.中國環境管理，2016，8（1）：34-37.

［9］侯佳儒，王倩.突破環境執法困境推進生態文明建設［J］.環境經濟，2013（1）：33-36.

lmplementation Path of China's Environmental lnstitutional Reform Towards a Vertical Structure below the Provincial Level

WU Shunze，QIN Changbo*
（Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012）

China has initiated the environmental institutional reform from a horizontal system to a vertical system below the provincial level.The reform direction and requirements on environmental protection bureau，environmental monitoring，environmental supervision on government responsibility and environmental enforcement on enterprises were proposed.To provide practical policy guidance on vertical management reform in pilot provinces，this paper offers a systematic interpretation on specific implementation path of the reform plan，which concerns six main tasks in terms of establishing environmental responsibility lists of local government and its departments，developing environmental quality monitoring system and environmental supervision system directly belong to provincial environmental protection agency to supervise the environmental responsibility of local governments，enhancing the environmental enforcement system at the prefecture-level and county level to supervise the pollution of enterprises，changing the environmental protection branch under the jurisdiction of county government to be under the command of the prefecture-level environmental protection bureau，implementing dual management on the prefecture-level environmental protection bureau by provincial environmental protection agency and prefecture-level government.

environmental institutions under the provincial level； environmental monitoring； environmental supervision；environmental enforcement； vertical management； institutional reform

X321；D922.68

1674-6252（2016）05-0009-04

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.05.009

吳舜澤（1971—），男，環境保護部環境規劃院副院

長，研究員，博士，中國環境科學學會環境規劃專業委員會主任委員，牽頭承擔國家環境保護“十一五”、“十二五”、“十三五”規劃以及水污染防治行動計劃等研究編制技術工作，全程參與了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》研究起草工作。

*責任作者：秦昌波（1981—），男，環境保護部環境規劃院，副研究員，博士，主要從事環境規劃、環境經濟、環境政策等方面的研究工作，參與了《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》研究起草工作，E-mail：qincb@caep.org.cn。