繼往開來　深化改革努力建設黃土高原生態文明

李春安

(黃河水利委員會，河南 鄭州 450003)

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繼往開來深化改革努力建設黃土高原生態文明

李春安

(黃河水利委員會，河南 鄭州 450003)

水土保持；生態文明；發展對策；黃河流域(片)

人民治黃70年來，黃土高原完成初步治理水土流失面積22萬多km2，有效改善了農業生產條件和生態環境，減少了入黃泥沙，加快了群眾脫貧致富步伐；積極貫徹落實水土保持法，預防監督工作取得了顯著成效，法律法規體系和執法體系得到健全，監督執法實現了常態化，有效遏制了新的人為水土流失發生，全社會水土保持法制意識顯著提高。在70年的發展過程中，堅持與時俱進，在小流域綜合治理理念、思路和方法，以及監督執法、科學研究、投入機制等方面不斷創新，有力推進了黃河水土保持的深入發展。但是，黃河流域(片)的水土保持任務依然十分艱巨，經濟社會發展與環境保護的矛盾依然十分尖銳，水土流失依然是制約黃河治理開發的主要問題。我們應該遵循中央確定的生態文明建設方針，按照有關規劃確定的目標任務，扎實工作，不斷推進生態建設取得新成效和新突破。

人民治黃70年來，黃河水土保持工作取得了輝煌的成就。黃土高原完成初步治理水土流失面積22萬多km2，建淤地壩5.9萬多座，建設基本農田550萬hm2。經分析計算，70年來，黃河流域水土保持措施累計實現經濟效益1.18萬億元；平均每年攔減入黃泥沙4.35億t左右，減緩了下游河床的淤積抬高速度，有效改善了農業生產條件和生態環境，解決了數千萬農民的溫飽和生活用水問題。

水土保持預防監督工作在貫徹落實水土保持法的過程中，取得了顯著成效，有效遏制了新的人為水土流失發生，全社會水土保持法制意識顯著提高。流域(片)各省區和新疆生產建設兵團均頒布了水保法條例或辦法，其中6省區頒布了水土保持補償費征收管理辦法等；兩批240個監督管理能力建設縣通過了水利部的達標驗收；近20多年來，流域(片)內實施部批生產建設項目1 095項，已完成水土保持設施驗收411項；流域機構協同地方各級監督部門建立了監督檢查聯動機制，使在建部批項目監督檢查常態化，實現了流域(片)部批在建項目監督檢查的全覆蓋。

以流域監測中心站及其直屬分站與省區監測總站為主的監測站網已基本建成，并開展了一系列的重要監測工作，為各行各業和社會服務提供了大量信息資源。從20世紀50年代西北水土保持考察團跋山涉水、風餐露宿到21世紀基于衛星遙感的黃河水土保持監測系統運籌帷幄、洞察千里，從依賴單一措施到以小流域為單元山、水、田、林、路綜合治理，從控制減少黃土高原土壤侵蝕到注重生態系統整體修復、“維持黃河健康生命”構建減少入黃泥沙防線，70年來，新中國的黃河水土保持事業，既洋溢著凱歌高進的豪情，又充滿了上下求索的艱辛，也收獲著綜合治理的成果。

1　在不斷探索中前進，在前進過程中總結

在70年的探索歷程中，從造林種草恢復植被，到改造坡地修建梯田，再到治理溝壑筑壩攔沙，經歷了“探索—實踐—再探索—再實踐—全面發展”的歷程，總結出了一條以小流域為單元，山、水、田、林、路統一規劃，溝、坪、梁、峁、坡綜合治理，植物措施、工程措施、耕作措施科學配置，生態效益、經濟效益、社會效益協調發展的具有黃河特色的水土保持路子，較好地解決了治理與開發、治坡與治河的關系。水土保持在改善當地生產、生活條件的同時也為黃河的健康與安瀾發揮了重要作用。

1952年，中央人民政府政務院總理周恩來簽署的《關于發動群眾繼續開展防旱抗旱并大力推動水土保持工作的指示》指出：水土保持工作是一項長期的改造自然的工作，由于各河治本和山區生產的需要，水土保持工作目前已屬刻不容緩。1955年全國人大一屆二次會議通過了《關于根治黃河水害和開發黃河水利的綜合規劃報告》，把黃土高原水土保持正式列入國民經濟建設計劃。

為盡快幫助農民解決吃飯問題，這一時期采取的措施比較單一，主要是通過修梯田建設高產穩產農田。為了探索科學治理途徑，擴建和新建了天水、綏德、西峰水土保持科學試驗站，進行坡地試驗、小流域規劃和治理、水文測驗等，山西離石、甘肅定西等水土保持試驗站也進行了坡地徑流、小流域綜合治理和農林牧水等土壤改良措施的試驗研究和科技推廣工作。此時，水土保持工作由過去的一家一戶分散單項治理，發展為一村一組合作進行一溝一坡的成片治理，掀起了水土保持工作的第一次高潮。

1953—1955年，水利部、黃委、中國科學院先后3次組織水土保持考察調研，對黃土高原進行了廣泛深入的實地普查，為后來黃河流域水土流失區科學分類和水土保持科研工作奠定了重要基礎。

20世紀六七十年代，國務院確定河口鎮到龍門區間的42個縣為水土流失重點治理區，提出“預防與治理兼顧，治理與養護并重” “實行全面規劃，因地制宜，集中治理，連續治理，坡溝兼治，治坡為主”，并注重水墜壩、機修梯田和飛播造林等實用技術的推廣，使水土流失治理工作初具規模。

1980年4月，水利部在山西省吉縣召開13省(區)水土保持小流域治理座談會，系統總結了各地“以小流域為單元，進行全面規劃，綜合治理”的經驗，會后頒發的《水土保持小流域治理辦法(草案)》，第一次明確了小流域的概念，標志著我國水土保持工作從此進入以小流域為單元進行綜合治理的新階段。從1980年開始，黃土高原小流域綜合治理試點工作共開展了5批160多條。通過試點的探索，不斷總結出小流域治理的模式和路子，為大面積開展水土流失綜合治理奠定了理論和實踐基礎。

與此同時，1985年，國家計委將黃土高原綜合治理列入“七五”國家重點科技項目，由中國科學院、農業部、林業部、水利部和陜西、山西、甘肅、寧夏、內蒙古5省(區)科委共同組織，在黃土高原不同類型區的11個試點小流域設立示范代表區，針對水土流失和土地退化嚴重、土地產出率低、經濟發展緩慢等突出問題進行綜合試驗研究。

這一時期，隨著我國農村經濟體制改革的不斷深入，黃土高原地區在全國率先推出了“四荒”地拍賣治理開發的重大舉措，由戶包治理發展到戶包、拍賣、租賃、股份合作等多種治理形式，市場化運作機制初露端倪，調動了農民和社會各界廣泛參與水土保持的積極性，出現了社會辦水保的良好局面。面對新的形勢，2010、2012年，國務院、水利部先后印發了《關于鼓勵和引導民間資本健康發展的若干意見》《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》，更加有效地推進了黃土高原民間資本開展綜合治理和產業開發，特別是在拓寬投資渠道、開發當地特色產業、促進群眾增收致富等方面，發揮了積極的作用。

新中國建立初期至20世紀70年代后期，是黃土高原水土保持科學技術研究與治理的探索時期，先后建立了相應的研究機構和一批水土流失試驗觀測站，以探索水土流失規律，尋找有效治理方法為目的，開展了水土流失定位觀測與水土保持單項措施試驗研究工作，如國內外優良保土植物引種試驗、山坡地改造技術、不同農作制度與水土流失的關系、土壤侵蝕主要影響因子與水土流失量之間的關系試驗研究等，并開展了工程技術、農耕技術與林草技術等試驗研究。對區域性水土流失進行了大規模實地考察，取得了一批實際觀測數據和科學技術研究成果。20世紀80年代以后，一些原有的水保科研站所充實了專業技術人員，并新成立了一批水?？蒲姓舅?，科研工作進入了新階段。通過與有關大專院校和研究機構的合作，對水土流失規律、水土保持措施及小流域綜合治理技術等進行了更深入、更系統、更全面的研究，科研水平得到了進一步的提升，取得了一批重要成果，如飛播造林種草、機修梯田、早作農業、小流域綜合治理、骨干壩建設、水沙變化及水保效益分析、粗泥沙集中來源區界定、監測站網建設及重點監測等方面的理論與實踐成果，極大地推動了流域水土保持工作的深入開展。

2　寓創新于發展中，在創新中完善

黃土高原地區70年水土保持生態建設的發展歷程，實際上就是圍繞著綜合治理、法律法規、預防監督、科學研究這幾條主線，不斷探索、總結、創新、完善的過程，在不同時期都創造和積累了與時俱進、具有明顯時代特征的示范樣板和成功經驗。

2.1小流域綜合治理理念、思路和方法不斷深化和完善

(1)創新了人與自然和諧的工作理念。各地在工作中采取溝道工程整體控制，科學配套坡面整治和植被建設諸項措施，把泥沙攔在千溝萬壑和廣袤土地上，發展基本農田、飼料基地和多種經營基地，騰出山坡地造林種草，禁牧封育，擴大植被建設；通過攔蓄天然降水，提高天然徑流的資源化程度，提升水資源環境容量，為生態建設提供水源保證，達到了保持水土，并逐步調節黃土高原的自然氣候，從根本上改善生態環境，進而實現持續穩定地減少入黃泥沙、發展生產的目的。在實施國家重點工程建設過程中，水土保持工作重點隨著治理和群眾的需要不斷調整，由突出基本農田建設到注重治理與開發的緊密結合，再到項目整合提高質量標準，由積極培育主導產業到服務群眾脫貧致富奔小康。幾十年的艱苦探索和實踐證明，注重發揮生態系統自我修復功能，堅持人與自然和諧發展的理念，是水土保持生態建設思路調整的必然選擇。

(2)創新了以小流域為單元，山、水、林、田、路統一規劃，工程、生物、耕作措施科學配置，經濟、生態、社會三大效益統籌兼顧，持續發展的技術路線。其核心是把人口、資源和環境統一起來形成綜合配套的技術體系，實現人與自然的和諧共處，確保經濟、社會和環境協調、持續發展。進入21世紀以來，黃土高原各地按照新理念和新思路，在經濟相對發達地區、人口相對集中的城市周邊和重要水源區，以生態清潔小流域建設深化小流域治理的內涵，把小流域治理、生態修復、水系整治和人居環境改善緊密結合，促進了新農村和小康社會建設步伐。針對植被恢復這一黃土高原生態建設的最大難題，各地圍繞居民點建設高標準基本農田和飼料基地，解決好群眾生計等實際問題，同時充分利用大自然的生態自我修復功能，積極開展封禁治理，使植被得到了快速恢復，水土流失得到了快速治理。陜西吳起、內蒙古準格爾等縣旗就是成功的典型。目前，黃土高原封禁治理面積達到360萬hm2,起到了事半功倍的效果，與其他措施共同發揮著良好的生態功能。

(3)創新了突出重點、整體推進的工作方法。黃土高原水土流失面積高達45.4萬km2，要使水土保持工作取得突破，就必須找出重中之重，有計劃、有層次地實施重點推進、全面帶動的戰略。在水利部的支持下，黃委組織大批專家、學者進行了艱苦的探索和實踐，先后確定了19.06萬km2多沙區、7.86萬km2多沙粗沙區和1.88萬km2粗泥沙集中來源區，最終確定了對黃河下游河道淤積影響最大的區域，鎖定了黃土高原水土流失優先治理的重點。即先集中治理粗泥沙集中來源區，并以此推動黃土高原水土流失區的整體治理。

(4)創新了以防汛責任制為主體的淤地壩工程安全運用管理機制。為了落實淤地壩工程運行管護責任，確保工程安全和效益的發揮，各省(區)根據各自的實際情況，積極探索，建立了淤地壩防汛責任制為主的淤地壩安全運用管理機制，較好地發揮了工程建設效益。

一是黃河流域省、市、縣三級都落實了以地方行政首長負責制為核心的淤地壩防汛責任制，層層明確淤地壩相關防汛責任人和防汛工作。二是黃委近年來先后制定了《黃土高原淤地壩汛前檢查辦法》《黃河防總淤地壩防汛值班督查制度》等8項制度和辦法，使淤地壩建設管理工作有章可循。三是各級主管部門加大監督檢查力度，每年汛前，水利部和黃委都會組織開展淤地壩安全運用專項檢查，督導各省區做好淤地壩防汛工作。四是各省區根據實際，積極探索淤地壩工程產權制度改革和運行管護形式，通過股份制、承包、拍賣、租賃等形式，對淤地壩進行了產權制度改革，落實了工程運行管護責任，確保了工程安全和效益的發揮。五是各地努力爭取淤地壩維修養護經費，使運行管護得到了保障。

2.2創新了嚴格執法，依法協調經濟開發與環境保護的工作原則

針對西部大開發戰略的實施和國家能源重化工基地的建設，黃土高原水土保持在進行綜合治理的同時，堅持“預防為主、保護優先”的方針，以控制人為水土流失、規范開發建設單位行為為核心，以維護國家生態安全和維持黃河健康生命為目標，努力推動預防監督工作再上新臺階。僅“十二五”期間，流域各省區共審批并實施水土保持方案1.3萬多個，開展監督檢查3.9萬多次，完成水土保持設施驗收3 900多項，查處違法案件500余起，征收水土保持補償費超過16億元，督促生產建設單位投入水土保持經費達240多億元，防治人為水土流失面積40多萬hm2。黃委認真履行職能，強化監管，連續5年實現了對在建部批生產建設項目監督檢查的全覆蓋，累計檢查1 400多項次，建立了部批生產建設項目水土保持監督檢查聯合機制和水土保持報告制度，探索出了開發建設項目水土保持監督管理的新途徑，使部批生產建設項目監督檢查工作逐步實現了規范化、程序化和制度化，形成了流域內各級監督管理部門互相協作、協調聯動、齊抓共管的良好局面，有力推動了開發建設項目水土保持各項措施的落實，有效遏制了人為水土流失的發生發展。

2.3創新了“需求牽引，應用至上”的水土保持科技體系

20世紀四五十年代，隨著天水、綏德、西峰等一批水土保持試驗站的相繼成立，黃委開始了對黃土高原地區水土流失規律的探索研究。70年來，在黃土高原水土流失區開展了一系列基礎和應用技術研究，從坡面單項措施的試驗研究與推廣，到小流域綜合治理模式研究、試點與大范圍推廣應用，再到區域水土保持生態建設策略研究，促使水土保持工作逐步由經驗走向科學。特別是近20年，黃河水土保持以科技為先導，遵循“需求牽引，應用至上”的原則，深入開展了基礎理論、應用技術、政策法規、管理體制機制等方面的水土保持科技體系研究，取得了大量的新成果。特別是在水土流失規律、水土流失防治途徑、水土保持措施與效益、水土保持監測關鍵技術及“3S”等新技術的應用，為黃河流域水土保持科學決策和實踐提供了強有力的技術支撐，加快了黃河水土保持生態建設步伐。

至2015年，以黃河流域水土保持監測系統為核心的“數字水?！惫こ腆w系已經形成，確保了監測系統的高水平建設；初步建立了黃河水土保持監測站網，建成了黃河流域水土保持數據庫，開發了多沙粗沙區水土保持信息管理系統、淤地壩建設管理系統及信息管理系統等多個應用系統，并開展了動態監測，為掌握流域水土流失及其防治動態，并科學決策、高效治理、強化監督提供了重要支持。完成了以建設不同類型區小流域水土流失預測預報數學模型為目標的“模型黃土高原”建設，這種科學思維和技術的創新必將推動水土保持事業的跨越式發展。

2.4創新了國家、地方、社會多渠道、多形式的投入機制

黃土高原水土流失面廣量大，國家的投入明顯不足。為此，黃河流域有關省區開拓思路，通過制定優惠政策、探索生態補償機制、引進外資等形式引導群眾、企業和外商等承包治理小流域、開發“四荒”資源，進而建立了多元化、多渠道、多層次的水土保持投入機制，形成了全社會廣泛參與防治水土流失的局面。

20世紀80年代初，隨著我國農村實行家庭聯產承包責任制，黃河流域首創了以戶承包治理小流域的先例，大大調動了群眾的積極性，推動了水土保持事業的快速發展。進入90年代，黃河流域各省區根據國務院有關通知精神，把治理開發“四荒”作為水土保持生態建設的一項重要內容，積極加強監管，引導社會各界采取承包、拍賣、股份合作、租賃等方式進行治理開發，使民營水保成為水土保持生態建設的一支重要力量。山西省出臺了《關于實施百企千村產業扶貧開發工程的指導意見》，鼓勵企業治理開發“四荒”。截至2015年底，山西全省民營水保戶發展到30萬戶，其中承包治理面積在33.3 hm2以上的民營水保大戶有4 300多戶，累計投入治理資金30多億元，治理“四荒”面積8 100 km2。

陜西省率先建立了生態補償機制，并取得了良好效果。2008年11月出臺了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償費征收使用管理辦法》，從2010年開始正式實施煤油氣資源開采水土流失補償費使用項目，5年下達資金24.5億元，實施治理項目700多個，治理水土流失面積3 000多km2，除險加固淤地壩320余座。

1994年以來，陜西、山西、甘肅和內蒙古四省區引進外資，先后成功組織實施了黃土高原水土保持世行貸款一期和二期項目，共利用外資3億美元，累計治理水土流失面積92.4萬hm2，其中一期項目被譽為世界銀行農業項目的“旗幟工程”，并獲得2003年度世界銀行行長“杰出成就獎”。

3　邁向新的目標，建設生態文明

有效治理水土流失，是黃土高原地區生態文明建設的重要內容，關系我國西北、華北地區生態安全，關乎黃河流域防洪安全和經濟社會持續協調發展，在國家能源、糧食和生態安全、社會穩定的全局中，戰略地位十分重要。黨的十八大以來，黨中央把生態文明建設納入推進中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局中，把生態文明建設放在更加突出的位置，要求樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。習近平總書記就生態文明建設提出了一系列新思想、新觀點、新論斷，中共中央 國務院在《關于加快推進生態文明建設的意見》中提出了具體要求。由此可見，今后一個時期，特別是“十三五”時期，黃河流域(片)的水土保持工作任重而道遠，要實現生態文明建設的新目標，需要采取更加切實有效的措施整體推進，不斷開創水土保持工作新局面，加快構建這一地區水土保持生態安全保障體系。

3.1研究新情況，提出新對策

根據中央生態文明建設的新部署和新要求，今后的黃河水土保持工作，必須以全局觀念來把握水土保持生態建設這個大局，要持之以恒地貫徹落實習近平總書記關于生態文明建設的重大戰略思想，以“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水方針為統領，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持防治結合、保護優先、強化治理的原則，把人工治理與生態修復有機結合，重點治理與預防保護有機結合，突出以多沙粗沙區治理和淤地壩工程建設為重點的小流域綜合防治，依法強化監督管理，積極開展監測評價，全面提升水土保持生態建設管理水平，實現水土保持改善生態、惠澤民生、服務黃河的目的。

3.2貫徹水土保持法，強化依法治理

貫徹落實依法治國基本方略，深入推進水土保持法的不斷落實，提高執法能力和效果。一是要進一步完善水土保持配套法規體系建設，加快出臺省級水土保持補償費征收標準和管理辦法，實現水土保持工作有法可依、依法推進。二是要進一步強化各級水土保持部門的監督管理能力建設，提高依法管理水平，要規范工作程序，公正文明執法，促進執法工作的順利進行。三是要進一步加大執法力度，強化預防監督，加強聯合執法，提升執法效能，嚴格落實生產建設項目水土保持“三同時”制度，依法嚴厲查處違法違規行為。四是要大力開展水土保持國策宣傳教育，在全社會營造良好法治氛圍，提升知法守法意識。

3.3不斷深化改革，創新體制機制

堅持兩手發力，統籌處理好政府和市場的關系，通過深化改革、創新體制機制，促進水土保持深入發展。一是要更好地發揮政府的主導作用，按照轉變職能、簡政放權、加強監管的要求，優化工作流程，加強部門協作，注重對工程建設事中、事后的監督管理，不斷提高工作效率，全面落實政府管理職責。二是要推動體制機制創新，結合各地實際，總結成功經驗，積極創新水土保持組織方式、監管手段、建管機制和激勵措施，探索建立水土保持生態補償機制等重要制度，不斷完善水土保持生態文明制度體系。三是要充分發揮市場的決定性作用，在積極爭取公共財政投入的同時，繼續落實完善鼓勵民間資本參與水土流失治理的政策措施，認真研究國家重點治理資金使用同民間資本相結合的方式、方法，建立吸引社會資本投入水土保持生態建設的市場化機制。

3.4做好頂層設計，穩步推進實施

在綜合規劃的指導下 ，統籌推進黃土高原地區水土保持科學發展。一是要認真落實相關水土保持規劃。國務院已經先后批復了《全國水土保持規劃》(2015—2030年)和《黃河流域綜合規劃》(2012—2030年)。黃土高原地區是全國水土保持的重點，黃河水土保持要抓好國家級水土流失重點預防區和重點治理區的工作，在小流域綜合治理中要突出以生態修復和淤地壩為核心的攔沙體系建設，保障黃河下游安全。要按照規劃確定的工作目標、重點任務和主要內容加快推進相關工作，提高治理速度和成效，確保在實施國家水土保持重點項目的基礎上，年均完成1萬km2以上綜合治理任務。二是要按照“十三五”規劃搞好重點工程的實施。要緊密結合生態文明建設新要求，圍繞全面建成小康社會總目標，科學謀劃“十三五”水土保持改革發展的目標任務、建設布局和體制機制，推進黃土高原水土保持可持續發展。

3.5突出重點項目，加快治理速度

加大國家重點工程建設力度，全面提升水土保持生態建設水平。一是要著力做好淤地壩除險加固工作，按照水利部部署和要求，協調各地加強督查，確保淤地壩除險加固工作3年任務的順利完成，保障黃土高原地區群眾生命財產安全和淤地壩效益的充分發揮。二是要著力推進黃河粗泥沙集中來源區攔沙工程建設。粗泥沙集中來源區攔沙工程建設作為控制黃河中游泥沙的關鍵措施，目前項目可行性研究報告已上報國家發改委，有關單位和省區要積極配合做好項目實施前的相關工作，協調好相關事項，推動工程早日開工建設。三是要強化國家水土保持重點工程建設的監督管理，按照水利部的有關要求，加快推進坡耕地水土流失綜合治理、農發水土保持項目、京津風沙源治理等重點工程建設，確保按要求完成支付進度和投資任務，確保重點工程治理效果和投資效益。

3.6推進信息化建設，提高監管能力

為適應生態文明建設新形勢、新要求，要著力夯實基礎支撐，強化自身能力建設，全面提高水土流失科學防治水平。一是要大力推進水土保持信息化建設。按照《全國水土保持信息化實施方案》要求，完善監測網絡建設，建立健全監測技術標準體系，開展水土流失與水土保持動態監測，加快信息系統建設和信息化工作的深入開展。二是要全面提升水土保持科研水平。著力推進黃河水沙變化規律、水土流失規律、重大治理技術、生態文明制度建設等基礎性、政策性重大課題研究。三是加強隊伍建設。要有計劃有目的地對科研及管理人員進行理論和技術培訓，提高水土保持隊伍的整體素質和水平。同時，要抓好隊伍作風建設，嚴格落實水土保持廉政責任，確保水土保持資金安全、工程安全、干部安全。四是要不斷深化機構改革。各級水土保持部門和單位，特別是基層單位，要不斷推進深化改革，強化管理，完善健全機構，充實人員，合理配置水土保持力量，提升技術能力和社會服務能力。

(責任編輯張培虎)

S157

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1000-0941(2016)09-0004-05

李春安(1957—)，男，河南鞏義市人，高級經濟師，學士，黃河水利委員會副主任。

2016-08-01