生態文明體制改革：知易行難

生態文明體制改革：知易行難

2015年9月以來，生態文明體制改革總體方案和相關配套方案的“1+6”組合拳紛紛亮相。“1”是《生態文明體制改革總體方案》，“6”是由《環境保護督察方案（試行）》、《生態環境監測網絡建設方案》、《開展領導干部自然資源資產離任審計的試點方案》、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》、《編制自然資源資產負債表試點方案》和《生態環境損害賠償制度改革試點方案》組成，成為我國生態文明建設的頂層設計圖和路線圖；需以制度形式固定下來。

商鞅改革成就了秦朝大業，揭示了改革有利于持續發展。體制、機制、制度等概念經常出現于我國各類文件中，其內涵則見仁見智。體制主要是對組織結構及其權力影響方式而言的，機制大致包括了辦事依據（依法治國是經典）、辦事主體和程序（一些國家有專門的程序法），制度已為大多數人所熟知；《生態文明體制改革總體方案》的重點是健全制度。

推進我國生態文明體制改革十分緊迫。小康不小康，關鍵看老鄉；小康全面不全面，生態環境很關鍵。我國環境形勢嚴峻，大氣、水、土壤污染嚴重，供暖期霧霾天氣頻發，沙漠化、水土流失等生態系統退化，既有自然因素，也是粗放發展的結果。我國資源稟賦并不優越；資源利用效率低，不僅加劇約束還增加污染物排放。煤煙型污染與臭氧、PM2.5、揮發性有機物等新老問題并存，極差和極好的地表水體占比下降，城市黑臭水體大量存在，生產與生活、城市與農村、工業與交通污染相互交織，粗放發展、環境管理不到位的負面影響開始顯現。加快生態文明體制改革，兼顧當代人和后代人、全局利益和局部利益、長期愿景與短期安排，走一條人口、經濟、社會、資源、環境協調的發展道路，勢在必然。

生態文明體制改革，應有利于人與自然和諧發展的目標達成。《生態文明體制改革總體方案》的目標是，到2020年，構筑起由八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系。應當形成以最小的資源環境代價發展經濟、以最小的經濟成本保護環境為目標，形成經濟高速發展時多“踩剎車”、經濟下行時多還“舊賬”的管理思路；以產業化治理為抓手，使結構減排、技術減排、工程減排和管理減排相協調；以完善制度為主線，對水、氣、土實行分類管理，形成規劃環評卡源頭、排污許可證管全程、監督執行看績效的環境管理新格局；以社會治理為方向，形成政府導向、企業主體、公眾參與的長效機制。以提高管理效能、提供公共環境服務為落腳點，從局部性拓展到區域性和全球性環境，使青山常在、綠水長流，滿足居民群眾對宜居環境的新期待。

將環境標準和“生態紅線”作為新增產業準入、高能耗重污染產業淘汰“標尺”，形成國家標準是“底線”、起“切尾巴”作用；地方標準高于國家標準，企業標準高于地方標準的標準體系，起行業“領跑者”作用，形成“倒逼”機制。推進排污許可制度的“一證到底”。企業或組織為社會提供必需產品或服務，可以免費或付費獲得排污權。隨著經濟發展水平的提高獲得排污許可證成本會增加，因為經濟欠發達的地方環境容量大，拿出資金保護環境的難度也大。在生態環境成為稀缺資源后，環境價值會逐步顯現，支付能力會提高。企業排污量小于排放許可的剩余可以出售，不足部分應當購買，就產生了排污權交易市場。

績效是制度執行的最好證明。需要抓住地方黨委政府負責環境質量這個“牛鼻子”，把“黨政同責”、“一崗雙責”落實到位；將突發事件、“鄰避運動”、群眾上訪等等變化納入評價考核內容，提高環境決策和管理系統化、科學化、智能化、精細化、法治化水平。兼顧簡政放權與加強環境管理的關系，既不能一放了之，要考慮基層能否接得住、管得了，避免“無人問事、集體不作為”局面的出現。加強環境教育，提高公眾參與能力和水平；發揮公眾的監督作用，提高事中事后監管水平；引導公眾過上勤儉節約、綠色低碳、文明健康的生活，形成節約資源、保護環境的社會風尚。

生態文明體制改革，任重道遠。需打破部門分割和行業壁壘，讓生態文明建設目標融入社會經濟發展的總體規劃；推動“多規合一”，加強與發改、工信、交通、住建等部門的協調，解決發展績效評價不全面、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題，為推進綠色發展、建設美麗中國提供持久動力。

良法奠基，行事有據，執政為公，程序正當，績效考核，上下聯動，是生態文明體制改革取得成效的充分和必要條件。只有形成政府、企業、公眾聯動協調機制，實現治理能力現代化，生態文明新時代才能早日到來！

作者簡介周宏春，國務院發展研究中心研究員，國務院特殊津貼獲得者，主要從事資源、環境、可持續發展等領域的政策研究。