全面構建以流量為核心的管控體系

文/雍陽仁

全面構建以流量為核心的管控體系

文/雍陽仁

容量設上限

流量劃標準

總量不放松

守住環境質量底線

實現環境質量改善目標

“十三五”環保規劃要緊緊盯住確保環境底線的核心目標，樹立精細管理、精準發力的新思維，關鍵就是要全面構建以流量為核心的管控體系。具體就是從總量控制到流量管控，對容量設上限，對流量劃標準，對總量不放松，從而守住環境質量底線，實現環境質量改善目標。

容量設上限。質量是容量承載的呈現，環境質量目標直接決定了環境容量的大小，質量與容量是一體兩面。“十三五”環保規劃需要改善環境質量、守住環境質量底線，就是要以環境質量底線為準繩，為環境容量設定上限。

容量設限和總量控制同而有異。容量設限是客觀隱含主觀，首先環境容量是給定環境質量目標下的某個時空條件下的客觀，其次其主觀性體現在目標是對人民群眾環境質量訴求的響應，即隨著環境質量改善的要求提高，環境質量目標會相應提高。總量控制是主觀隱含客觀，總量控制通常是目標總量，也就是行政總量，是基于污染排放量現狀、減排能力、經濟技術水平和環境功能標準等綜合得出的，這是主觀的，而其年度總量減排是客觀的。只不過，目標總量在很長時間內都是達到或接近環境承載能力極限，環境質量自然無法改善，因此，為了促進環境質量改善，就應在給定環境質量目標下設定環境容量上限，以容量上限來推進環境管理工作。

設定了環境容量上限，就可以簡化環境與發展的關系，就可以通過容量謀發展，通過發展換容量。環境是重要的發展 資源，良好環境本身就是稀缺資源，設定容量上限，就對環境這種資源進行了賦值，就可以納入生產全過程、規劃全鏈條、發展全視角。容量大，發展空間就大；發展好，就有足夠投入通過生態等方法來擴容。

流量劃標準。理論上，給定環境質量目標可以確定相應的容量上限，但是，現實中對于特定空間區域，由于水文條件、氣象條件等季節性和地域性因素的影響，在給定環境質量目標下環境容量卻是變化的，也就是說，容量具有顯著的時空特征。但是，污染排放通常是恒定的均值。工業生產的重復性、居民生活的規律性，使得排放在時間上具備較強的一致性。因此，污染排放的恒定性與環境容量的動態性并不一致，從而導致部分時點環境質量過度惡化，而部分時點環境容量利用明顯不足。因此，要想積極改善環境質量，充分利用環境容量，需要根據每一時點（或時段）的環境容量來確定污染排放速率上限，這就是流量管控。

現實中以污染排放速率為對象開展流量控制較為困難，可以選擇一個相對均質的時間段作為流量控制的載體，例如可以選擇環境容量相對穩定的時間段作為流量管控的一個基本時間單元。流量控制要求在每一時點或者基本時間單元的不同環境條件下，確定滿足特定環境質量目標的環境容量，進一步確定污染排放速率上限。從形式上看，流量管控將使得基于環境質量目標、環境容量設定的污染物排放總量在時間、空間、污染物種類間實現科學分配。在環境質量動態監測評估的基礎上，針對不同地區不同時段環境容量分布，采取具有針對性的差異化環境容量總量控制，實現污染排放的流量管控。

流量管控既能在條件允許時充分利用自然環境的環境容量資源，又能在不良環境條件時精準地采取措施確保環境質量，從而實現總量、濃度和速率的有效結合,實現精細化的三維空間管理。這種時空精細化的環境管理有利于充分利用自然環境容量，進而釋放新的發展空間，促進環境質量目標下的經濟發展。

以環境質量為目標的流量管控不應局限于主要污染物，而應覆蓋環境底線所要求的全部污染物，而對主要污染物、首要污染物、優先防控污染物實施重點控制。只有這樣，才能從更廣泛的意義上適應新常態提出的環境管理要求，才能真正實現環境質量改善的目標，為全面實現小康社會守住環境質量底線。

總量不放松。“十一五”以來，污染總量減排數據在“往下走”，但公眾并“沒有感覺環境質量好起來”，總量控制和環境質量“兩張皮”并不表示總量控制不重要。作為一項污染防治制度，總量減排對有效遏制環境質量惡化功不可沒。只不過，“十一五”以來總量下降的幾個百分點，難以帶動環境質量的全面改善。國際經驗表明，環境質量顯著改善一般要經過20～30年的治理歷程。以大氣污染防治為例，從大規模治理到基本達標需要30年左右。要使環境質量明顯改善，污染物排放量至少要下降30%～50%；出現根本性改善，大部分主要污染物排放量要下降到百萬噸級左右。因此，總量控制還要咬定，在“十三五”時期根據容量上限來進一步強化總量控制。

流量管控對污染排放速率的管控，促進了排放強度、排放濃度、排放密度的高度統一，讓環境管理在時空上能夠實現精細管理、精準發力。排放強度對應的是總量，即污染排放總量與經濟總量；排放密度對應的是容量，即國土空間的環境承載；排放濃度對應的是流量，即不同時空的環境質量結果。構建以流量為核心的管控體系，就是面向國土空間的容量設限，設定排放密度，促進環境管理在空間單元化上的精細管理，也是面向時間特征的排放速率設限，促進環境管理在時間單元化上的精準發力。