循環經濟發展戰略部署及其引領計劃

馬翠玲

（甘肅行政學院經濟學部，甘肅蘭州730010）

循環經濟發展戰略部署及其引領計劃

馬翠玲

（甘肅行政學院經濟學部，甘肅蘭州730010）

循環經濟發展戰略部署及其引領計劃安排是對綠色發展新理念的貫徹落實。循環發展引領計劃是黨的十八屆五中全會會議上部署的一項重要工作，目前，國家發展循環經濟工作部際聯席會議正在抓緊制定和編制《循環發展引領計劃》和《生產者責任延伸制度方案》。以《甘肅省循環經濟總體規劃》實施成效和重慶市PPP投融資模式改革經驗為例，從循環經濟發展戰略部署、循環發展引領計劃和循環經濟制度建設等三方面發揮對實踐創新的咨詢作用。

循環經濟；戰略部署；引領計劃；制度建設

循環經濟是推進發展方式轉變的重要抓手，是實現經濟轉型升級的重要途徑。循環經濟發展戰略部署及其引領計劃安排是對綠色發展新理念的貫徹落實。

《國務院關于印發循環經濟發展戰略及近期行動計劃的通知》（以下簡稱《通知》）部署了大循環戰略和開展循環經濟“十百千”示范行動，以此推動循環經濟形成較大規模。黨的十八屆五中全會部署了循環發展引領計劃工作。2016年3月份發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年（2016—2020年）規劃綱要》（以下簡稱《十三五規劃》）把實施循環發展引領計劃作為大循環戰略的重要工作加以部署，還安排了循環發展引領重點工程。文中就中共中央和國務院先后推進的循環經濟發展戰略部署、實施循環發展引領計劃和循環經濟制度建設納入生態文明制度體系建設等三方面做了梳理，以期對實踐探索創新發揮一定的咨詢作用。

1　循環經濟發展戰略部署

1.1戰略目標

我國發展循環經濟的戰略目標是在《通知》中首次提出的，即循環型生產方式廣泛推行，綠色消費模式普及推廣，覆蓋全社會的資源循環利用體系初步建立，資源產出率大幅提高，可持續發展能力顯著增強。

以上目標中，有一個重要指標，即資源產出率，這是因為資源產出率是綜合反映循環經濟發展成效的核心指標，是綠色經濟與綠色發展的價值體現。我國政府批準實施的第一個區域性循環經濟發展規劃是《甘肅省循環經濟總體規劃》（以下簡稱《規劃》），調研中了解到甘肅落實《規劃》時，建立了循環經濟評價指標統計體系，制定了《甘肅省循環經濟統計管理辦法》、《甘肅省循環經濟統計實施方案》，完成了《區域層面資源產出率統計與核算實證分析研究》課題，初步核算出了全省及市州2010—2014年間的資源產出率數據，在全國率先建立了循環經濟評價指標統計體系。這為貫徹落實中共中央、國務院于2015年9月印發的《生態文明體制改革總體方案》要求“建立健全資源產出率統計體系”提供了經驗。2015年，甘肅資源產出率指標達到4 870元/t，是規劃目標的3.5倍，這主要是得益于循環型產業結構轉型升級取得的成效。“十二五”期間，甘肅第三產業比重終于超過第二產業，三次產業比重調整為14.1∶36.7∶49.2，轉變了以往“兩高一資”為主要特點的工業型傳統產業結構。其中，以文化旅游為重點的新興產業得到了快速發展，文化旅游產業年均增長速度達到了25.9%，增速居于首位。“十二五”時期與“十一五”時期相比較，甘肅省旅游接待52 046.5萬人次，增長了266.4%。旅游綜合收入達到3 180.5億元，增長了316.6%，年均增長32.7%，連續5年增速排全國前5位。2016年4月，甘肅省旅游局升格更名為省旅游發展委員會，以此為標志，旅游業發展地位得到了大提升，有效推進旅游產業大融合、大發展的工作機制和強大合力的形成。這是繼海南等13個省（市、區）之后，成立的第14個省級旅游發展委員會，是甘肅省全面深化改革創新的重大舉措，這將有效推動產業升級和經濟轉型。2016年，甘肅發展現代服務業，將借力于絲綢之路（敦煌）國際文化博覽會帶來的機遇，加大文化和旅游的深度、廣度、高度融合，把文化旅游產業作為各級政府抓緊現代服務業的首位工程，努力實現文化產業增加值增長25%，旅游綜合收入增長22%的目標。從這個意義上來說，甘肅建設國家循環經濟示范區是能夠起到示范作用的。特別是蘭州模式經驗享譽國內外。2011年，蘭州空氣優良天數為242天，2012年提高到270天，等到2014年時，就已經提高到了313天，創下了統計以來的歷史最高。2015年的PM10和PM2.5年均濃度比2013年分別下降了21.6%和22.4%。2015年和2016年，蘭州市先后獲得兩項榮譽：一是2015年12月，蘭州市在聯合國氣候變化大會上喜獲國際大獎“今日變革進步獎”；二是2016年2月，蘭州市晉升2015年度十大最具幸福感省會城市，位居第5名。這是蘭州市在持續推進大氣污染治理中開展全國再生資源試點示范城市建設，國家節能減排財政政策綜合示范試點城市建設，蘭州經濟技術開發區紅古園區成功申報為國家第五批“城市礦產”示范基地建設實踐中實現轉型升級取得的顯著成效。國家《十三五規劃》明確指出，繼續支持甘肅生態安全屏障綜合示范區建設。

1.2部署大循環戰略

大循環戰略是《通知》中首次提出的，即推動產業之間、生產與生活系統之間、國內外之間的循環式布局、循環式組合、循環式流通，全面推進循環發展，實現資源利用可循環、環境容量可承載、經濟發展可持續。其中，推進產業循環式組合是要打破地區封鎖和部門利益，搭建循環經濟技術、市場、產品等公共服務平臺，鼓勵企業間、產業間建立物質流、資金流、產品鏈緊密結合的循環經濟聯合體，促進工業、農業、服務業等產業間循環鏈接、共生耦合，實現資源跨企業、跨行業、跨產業、跨區域循環利用。甘肅省的金昌模式和白銀模式于2011年被列為國家循環經濟典型案例在全國推廣。金昌模式特征是通過構建循環經濟產業體系，從依賴單一資源產業向多產業融合發展成功轉型的資源型城市循環經濟發展模式。在縱向延伸方面，形成了“硫化銅鎳礦開采—鎳銅鈷冶煉—鎳銅鈷壓延及新材料產業”產業鏈；在橫向拓展方面，形成了“二氧化硫—硫酸—硫化工，硫酸—磷酸—磷化工，燒堿—氯氣—PVC—電石渣—水泥”等產業鏈。實現了由單一產業向多產業集群轉變，由單一資源依賴型向多元經濟優勢互補型轉變，由單純依靠自身力量向區域一體化組團發展方向轉變，走出了一條特色突出、優勢明顯、集約發展的資源型城市實現轉型發展的循環經濟之路。該模式對于資源型產業和城市構建多產業共生發展的循環經濟產業體系具有一定的示范意義。白銀模式是通過對主導產業進行循環化改造來緩解資源和環境壓力的大型有色冶煉企業循環經濟發展模式。其經驗在于對采礦、選礦、冶煉、化工等四大環節上循環鏈接，該模式對于資源枯竭型有色冶煉企業緩解資源壓力，減少污染排放，具有積極的借鑒意義。

1.3以政府、金融、社會資本相互促進的多元化投融資模式推動循環經濟大發展

《通知》明確要求，循環經濟“十百千”示范行動中，國家和地方政府給予必要的資金支持。中央補助資金重點支持相關公益性基礎設施、公共服務平臺、重點項目、能力建設及關鍵共性技術產業化示范和推廣應用。實踐推進中，各級政府將循環經濟項目列為重點投資領域，加強固定資產投資項目資源循環利用管理，項目申請報告和可行性研究報告包含有循環經濟的相關內容。仍以甘肅為例，自2010年起，甘肅省循環經濟項目數量占到招商引資項目總數的80%；循環經濟項目投資年均超過900億元，對甘肅固定資產投資增長的貢獻率接近40%。截至2015年年底，甘肅省共組織實施循環經濟重點項目4 455項，總投資5 645億元。16條循環經濟產業鏈中，有色與精細化工、冶金—資源綜合利用—冶金化工—新材料等11條產業鏈的工業增加值年均增速達到13.6%，這11條產業鏈的工業增加值之和超過甘肅工業增加值的70%。2010—2015年，全省實現資源綜合利用產品產值440億元。據不完全統計，自《甘肅省循環經濟總體規劃》批復以來，國家各部門給甘肅省共下達循環經濟資金約146億元，金昌市和通渭縣被列為國家首批循環經濟示范市縣以后，已有5個縣市成為國家循環經濟示范市縣。甘南州和定西市被列為國家首批生態文明先行示范區以后，已有4個縣市被列為國家生態文明先行示范區，金昌經濟技術開發區等8個園區被列為國家循環化改造示范試點園區，金川銅鎳多金屬礦、窯街煤炭資源被列為首批國家礦產資源綜合利用示范基地，白銀公司等4家企業被列入國家首批50家資源綜合利用“雙百工程”示范基地和骨干企業，蘭州和武威2市被列為全國再生資源試點示范城市，酒泉和敦煌2市被確定為國家級區域性再生資源回收利用示范基地，蘭州市還成功入圍12個節能減排財政政策綜合示范試點城市，將在2015—2017年得到最多可達27.4億元的中央財政資金支持，這是蘭州市多年來一次性爭取到國家資金支持循環發展規模最大的政策平臺。蘭州經濟技術開發區紅古園區成功申報國家第五批“城市礦產”示范基地，這是甘肅省唯一獲評的單位，也是迄今為止甘肅省第一個國家“城市礦產”示范基地。連續兩年被評為“全省先進開發區”第一名的嘉峪關工業園區成為全國首批55個國家低碳工業園區之一，這是全省唯一一家入選的園區。全省還有環縣等16個縣（市、區）列入國家農業清潔生產（地膜回收與綜合利用）示范項目，中央財政共安排補助資金6864萬元，以推進農產品產地殘留地膜回收及支持農業清潔生產示范縣（市、區）管理和技術服務能力建設，至此，加上2012年和2013年的通渭縣等19個縣（市、區）項目，全省已有35個縣（市、區）列入該項目。

國家還鼓勵金融機構和社會主體將資金投向循環經濟重大工程。這里，以推廣政府與社會資本合作共贏的PPP模式為例。PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，以特許權協議為基礎形成的伙伴式合作關系。PPP模式是從公共基礎設施建設中發展起來的一種優化項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。截止2015年初，全國真正實施PPP項目簽約并跟進實施的約有5 000億元，其中2 600億元來自重慶。重慶與全國各地一樣出臺了很多文件來推動這項改革，于2014年出臺了《PPP投融資模式改革實施方案》。難能可貴的是，重慶做得好的經驗在于PPP改革方案抓住了PPP的要害，即要有投資收益，如果沒有投資收益，投資者怎么會來呢？所以，重慶市在吸引投資者前來方面重點開展了“五低”發展環境的營造，即低稅費成本、低融資成本、低要素成本、低物流成本、低土地房產成本。其中的低融資成本是推動直接融資市場，即股票市場、銀行間市場、企業債券等直接融資方式，這是解決融資成本問題的關鍵。2014年，重慶市政府幫助企業籌集到的1 500億元低息資金，都是從資本市場上直接融資來的。政府要保持較低成本的投資環境，促進企業較好發展是重慶經驗之一，也是供給側改革的要點之一。還包括放寬市場準入門檻，讓各類大中小微企業競相發展，形成同等國民待遇的市場，使各類所有制企業共同發展。必要的時候，政府出資補助那些可以增加就業的企業穩定就業，改善民生。數據顯示，“十二五”末，重慶市的GDP已經達到1.57萬億元，5年年均增長12.8%，重慶市工業企業的利潤也因此連續數年增長，名列全國第一。“十二五”期間，重慶進出口總額增長5倍多，實際利用外資連續5年保持在100億美元以上，世界500強企業落戶重慶達到了262家。筆記本電腦、電子核心元器件、通用航空及航空發動機等外向型產業集群發展特點鮮明，全球五大電腦生產企業均落戶重慶，這個產業集群引力強在80%的零配件實現了本地化。

2　實施循環發展引領計劃及其重大工程安排

“實施循環發展引領計劃”是在黨的十八屆五中全會會議上部署的一項重要工作，為做好今后5年循環經濟工作指明了方向和道路。2015年12月21日召開國家發展循環經濟工作部際聯席會議，對統籌做好2016年和“十三五”時期的循環經濟發展工作作出了計劃和安排。會議通報了正在進行的兩項工作，即《循環發展引領計劃》和《生產者責任延伸制度方案》的制定及編制進展情況。

國家《十三五規劃》把循環發展引領計劃作為大循環戰略的實施行動，大循環是區別于在企業內部、園區內部、產業內部實行清潔生產和資源循環利用的中循環、小循環，旨在于推動各個產業循環式組合、生產與生活系統的循環式鏈接、國內外循環式發展。其中，推進產業循環式組合是要打破地區之間“一畝三分地”的守舊觀念，讓各產業之間的物質流、資金流、產品鏈形成緊密結合的循環經濟聯合體，建設工農復合型循環經濟示范區，促進循環型農業、工業和服務業的共生耦合，促進市場配置資源在跨企業、跨行業、跨產業、跨區域中得到最充分的循環利用。推進生產與生活系統的循環鏈接是要推動生產系統的余能、余熱、余氣等在社會生活系統得到最廣泛的循環再利用，推動工業煤層氣、沼氣、高爐煤氣和焦爐煤氣等資源在城市居民供熱、供氣以及出租車等方面得到最有效的應用。推進國內外循環式發展是要在實施“一帶一路”戰略和“走出去”的對外援助時，把循環經濟理念融入項目、規劃、管理等各個環節，以此推進從以貨物貿易為主向貨物貿易和服務貿易融合發展的轉型。

《十三五規劃》還部署了循環發展引領重點工程，該工程要推動75%的國家級園區和50%的省級園區開展循環化改造，建設50個工業廢棄物綜合利用產業基地，在100個地級以上城市布局資源循環利用示范基地，建設城市廢棄物在線回收、園區資源管理、廢棄物交易等平臺。上述工作，要緊緊圍繞提高資源產出率這個核心指標，遵循“減量化、再利用、資源化，減量化優先”原則，堅持“四個相結合”，即統籌規劃、重點突破、全面推進相結合，因地制宜、示范引領、推廣普及相結合，制度創新、技術創新、管理創新相結合，政府推動、企業實施、公眾參與相結合，健全激勵約束機制，積極構建循環型產業體系，推動資源再生利用產業化，推行綠色消費，形成覆蓋全社會的資源循環利用體系，以此實現轉變經濟發展方式的目的。

3　循環經濟制度建設納入了生態文明制度體系建設

“十三五”時期，循環經濟制度建設已納入生態文明制度體系建設。中共中央、國務院于2015年9月印發《生態文明體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》），從解決生態環境領域突出問題為導向，提出了8項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，其中，在“完善資源總量管理和全面節約制度”中部署了加強循環經濟發展的制度建設工作，以此著力解決資源使用浪費嚴重、利用效率不高等問題。

3.1推進循環發展5項制度創新

一是實行生產者責任延伸制度。國家發展循環經濟工作部際聯席會議于2015年12月21日已將《生產者責任延伸制度方案》的制定及編制進展情況做了通報，會議要求做好生產者責任延伸制度的總體設計，以此推動讓生產者落實廢棄物的回收處理責任。

二是建立種養業廢棄物資源化利用制度。實踐中，數量最大的種養業廢棄物是農作物秸稈，全國秸稈綜合利用率已有2010年的70%提升到了2015年的80%，“十三五”期間，通過種養業廢棄物綜合利用技術的研究和開發，降低循環發展成本；通過扶持種養業綜合利用示范項目建設，促進農業循環經濟綠色發展；通過秸稈有效利用政策，調動農民綜合利用種養業廢棄物的積極性。

三是加快建立垃圾強制分類制度。制定再生資源回收目錄和資源分類回收利用標準，對塑料用品、電池、廢舊家電、報廢汽車、農膜等廢棄物必須實行強制性的回收。

四是建立資源再生產品和原料推廣使用制度，對原材料消耗企業做出必須使用一定比例資源再生產品的規定。

五是完善限制一次性用品使用制度，落實促進循環經濟大發展的稅收與財政政策，按照循環經濟技術目錄，落實政府優先采購綠色產品、貸款貼息支持企業發展的政策。

3.2循環發展理念納入生態文明體制改革的理念

《方案》指出，要樹立發展和保護相統一的理念，這里的發展必須是綠色發展、循環發展和低碳發展。最為全面、最為經典的表述發展與保護關系問題的話語，當數習近平總書記的“兩座山論”，他于2013年9月7日，在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學發表演講時，用三句話闡明了發展與保護二者之間的辯證統一關系：既要綠水青山，也要金山銀山；寧要綠水青山，不要金山銀山；綠水青山就是金山銀山。這三句話，通俗易懂，有利于增強每一個人參與“美麗中國建設”的歷史擔當，有利于給子子孫孫留下藍天、綠水、青山的生態環境。

3.3循環發展機制納入生態文明體制改革原則

《方案》指出，既要形成支持綠色發展、循環發展、低碳發展的激勵機制，又要形成源頭嚴防、過程嚴管、損害嚴懲、責任追究的約束機制，在激勵機制和約束機制并重推進中，營造出機制化、法治化、制度化的市場環境。

3.4名目繁多的循環產品統一整合為綠色產品

《方案》指出，建立統一的綠色產品體系，要將原來名目繁多的環保、節能、循環、低碳、再生、有機等產品統一整合為一個名稱，即綠色產品，建立規范統一的綠色產品標準體系、認證體系和標識體系。財政、稅收、金融以及政府采購等政策，都要大力支持綠色產品的研發生產、運輸配送和購買使用等全產業鏈。

［1］程暉.加快制定循環發展引領計劃完善修訂循環經濟評價指標［N］.中國經濟導報，2015-12-30.

［2］宋喜群.以新理念推動循環經濟示范區建設——訪全國政協委員、甘肅省政協主席馮健身［N］.光明日報，2016-3-7.

Strategic plan for the development of circular economy and its leading plan

MA Cuiling
（Gansu Institute of Public Administration，Lanzhou 730000，China）

Strategic plan for the development of circular economy and its leading plan is the implementation of the new concept of green development.The cycling development planning is an important work for deployment of party on the fifth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee.At present，Inter-ministerial meeting of national development circulation economy is formulating and preparing the Circulation Development lead Plan and the Producer Responsibility System Solutions.This article based on the implementation effect of Gansu province's Circular Economy Master Planning and the PPP financing model reform experience in Chongqing as an example，the strategic deployment of development circular economy，circulation development leads the planning and constructions of circular economy system play an advisory role in the practice of innovation.

circular economy；strategic plan；leading plan；the system construction

F124.5

A

1674-0912（2016）08-0015-04

2016－04－05）

馬翠玲（1970-），女，甘肅敦煌人，學士，教授，專業方向：生態經濟與循環經濟。