京津冀環保協同執法一體化問題研究——以唐山大氣污染為例

史　瑤

（燕山大學河北秦皇島066000）

京津冀環保協同執法一體化問題研究——以唐山大氣污染為例

史瑤

（燕山大學河北秦皇島066000）

“整個世界是一個普遍聯系的有機整體”同呼吸，共命運，面對京津冀日益嚴重的大氣污染問題，雖然政府間已采取措施，但仍需精進尤其是現行的屬地管理的行政體制在大氣污染治理方面存在嚴重的缺陷，京津冀區域發展失衡，更是加重了大氣問題解決的難度，本文提出，形成制度聯動，行為主體聯動和機制聯動的國家治理框架下的區域聯動治理，是應對當前大氣污染問題的必然選擇，并在此基礎上提出了具體機制和保障機制為主要內容的大氣污染區域聯動的防治體系。

制度聯動；大氣污染；防治體系

1　唐山市大氣污染現狀及治理現狀

目前國內，特別是京津冀地區，就在幾年前，我們還天真的認為圍繞在我們身邊的只是霧而非霾，還沉溺在這詩情畫意般的煙雨蒙蒙之中時，孰不知，霧霾早已悄然的進入到我們的身邊，侵蝕著我們的健康。

霧霾是指懸浮在大氣之中，肉眼無法分辨的微小塵粒，煙粒或鹽粒的集合體，它能使空氣混濁，能見度降到10km以下，其中的微粒子，達到一定的濃度會對人體健康造成極大的威脅，在霧霾微粒中，一些直徑很小的微粒，如PM2.5可直接吸入肺腔，進入血液，尤其值得關注的，如何控制這一顆粒的濃度是空氣污染治理之中的重中之重，京津冀地區是集首都，大型現代化都市和區域經濟翹楚為一體的大型經濟區，同時也是霧霾的重災區，如何治理好霧霾，在全國范圍來講是具有示范和帶頭作用的。

根據歷年的統計數據顯示，十余年來，京津冀三省雖然主要污染物濃度值總體呈下降趨勢，但大氣污染物排放量仍超過環境容量，各項環境指標大多超出國家空氣質量標準值，作為北京，天津的近鄰——唐山污染程度更是令人堪憂。

唐山市是華北地區一座以能源為主要生產原料的重工業城市，大氣污染狀況非常嚴重。2015年，1月到9月，監測天數273天（有效監測天數271天）達標天數117天，（一級天數9天，二級天數108天）達標率43.2%；超標天數154天，（三級天數91天，四級天數45天，五級天數15天，六級天數3天）超標比率56.8%。在頻繁出現的霧霾天氣中給人們的生活帶來了極大的困擾，控制大氣污染，改善大氣環境，既有利于經濟的發展同時也有利于社會的協調發展。

從2010年到2015年唐山市大氣污染的數據分析來看，各污染物有明顯的季節變化特征，1月~3月的可吸入顆粒物氮氧化物，二氧化硫含量都比較高，這是由于這期間為采暖期，除了工業窯爐和鍋爐的大氣中排放大量污染物外，采暖鍋爐的運行也使大氣中可吸入顆粒，二氧化硫等數量增加。此外，冬季氣溫低，雨水少，逆溫現象嚴重，持續時間長，不利于大氣污染物的擴散和稀釋，使污染物停留在近空，排放不出去；之后的6個月污染物含量顯著下降，主要是由于采暖鍋爐停止運行，燃煤用量減少，氣溫升高，降雨增多，植被生長茂密，有利于空氣質量的提高；10月開始，氣溫降低，大氣污染物含量又呈現上升趨勢。

除此之外，唐山市所遭受的污染源還有很多，比如工業污染源，交通污染，飲食也油煙，道路運輸塵埃，建筑施工塵埃。隨著近幾年來建筑行業的迅速發展，全市出現了大量的施工工地，建設初期，施工的道路，大多都是裸露的地面，更有的施工單位在現場攪拌混泥土和砂漿等，造成揚塵污染。據統計，揚塵和土壤塵是對唐山市TSP貢獻率最大的排放源。

但是在眾多的污染源中，最主要的還是工業污染源，大氣污染想要得到有效的治理必須控制污染源，北京，天津作為商業重地，轉變自身經濟發展的同時，將部分污染企業遷入了河北，特別是唐山市，所以想要行之有效的治理該區域的大氣污染問題，就必須三方攜手，共同發展，正所謂同呼吸，共命運，但這其中不乏有不少難題等待解決。

2　三地環保執法一體化進程中的難點問題

2.1工業區域布局劃分不合理

隨著改革開放的不斷深入，經濟的不斷發展，財政分權和相對自主的經濟決策權是激勵地方經濟發展的強大動力，而在中央對地方發展的考核和評估中主要是以GDP增長為主，經濟發展迅速，地方官員升職加薪，反之，則不然。這一考核評估方式的提出是在改革開放初期，一直延續至今，所以，不言自明，在這種強大的政績觀的推動下，官員與官員，地方政府與地方政府之間就開展了一場“政績大比賽”為了能在比賽中取得優異的成績，官員們大多也都更愿意引入或者開發重工業項目，進而過快的和過早的提高地區的GDP。而這種競爭模式給環境帶來的不可估量的嚴重后果。

2000年以來，全國的經濟形勢一片大好，尤其是對于京津冀地區來講，但在其中卻存在著嚴重的工業布局不合理的問題，比如天津和河北，區域定位和產業發展模式都很相近，都屬于重工業城市和區域。本不應該對同一區域進行重復性的工業建設，但在該地區卻比比皆是，除了上述說的地方政府官員的政績競爭的原因外，還有就是政府對該地區的工業布局的安排不合理，沒有形成有效的聯動機制和信息共享機制。

這里需要特別提出的河北地區的大氣污染特別是唐山的大氣污染，造成污染的原因除了上述觀點，還有就是，這些地區還承接了北京地區的高污染企業，比如一些能源、化工、電力，鋼鐵等等。北京2008年以后工業二氧化硫排放量呈持續下降的趨勢，而后的趨勢很平穩，而唐山市2010以后工業二氧化硫排放量直線上升，2007年首鋼遷到唐山，并在2010年正式投產，本就以重工業為主的唐山市又承接轉移來的污染密集型產業使得污染排放量越加嚴重，所以說也許污染源轉移了，短期也許只能給一地的空氣環境帶來凈化，但是就長期而言，就整個地區而言，就大氣污染而言，這種做法無非是飲鴆止渴，并不能從根本上解決問題。

2.2經濟差想吃環境治理的“霸王餐”

空氣是一種特殊的物品，從心理學的角度看作一種公共物品，一旦被破壞或者被污染，人們總是先從利己的角度出發，希望別人，或者是公共權力來解決。空氣之所以是一種特殊的物品，首先是流動，它沒有具體的行政地區劃分，其次，它的污染造成的后果是該地區或者是該區域的污染，從治理難度的角度，屬于較難的治理范圍。而面對這樣的一種特殊商品，作為經濟發展差的地區，它想通過空氣的這種特殊性，一方面因為GDP的需要還有政績的需要進行高污染高耗能的產業生產，造成嚴重的大氣污染，另一方面，因為空氣的流動性，造成了整片區域的污染，經濟發展迅速地區和生產生活水平要求高的地區不得不出臺相關政策和資金，加以治理。這樣即達到了GDP發展的目的又不用動用資金治理的“霸王餐”行為。并沒有達到協同發展的理念，更多的情況是從本地區的經濟發展利益著手，對市場準入制度的概念理解不清，這就導致在跨區域行政執法方面，跨區域經濟主體待遇等方面的勢必會存在政策性差異和限制，根據環境庫茲涅茨倒U曲線，京津冀地區正處于曲線的前半部分，也就是經濟發展與環境不協調，環境治理會或大或小的影響一個地區的經濟發展，更為關鍵的是京津冀地區缺乏切實可行的利益補償機制，這就導致各級政府為了追求利益本地區利益的最大化，對于污染企業都做出了讓步，都不愿率先關停或取消。

3　解決措施

3.1理念先行，環境合作治理

國際關系理論中有建構主義，強調的就是理念的重要，同樣的，理念的重要性也可以適用現行的環境治理之中，理念的作用是首要，只有在先進環境治理理論的指導下，制定的政策才是行之有效的，環境合作治理理論應以人和自然的和諧發展為依據，追求一種真實的合作狀態，而不是順從經濟利益或是政績的誘導。三地環境治理區域合作理念的建立，有利于地區發展，實現經濟一體化的同時，還能保證環境的可持續發展，建立協作共贏的合作理念，樹立“生態管理”和“生態型政府”的理念，去除“囚徒困境”和“吉登斯悖論”，京津冀環境治理需要三地政府共同努力是不爭的事實，政府必須轉變思維方式，追求先進的環境理念，構建生態政府，實現生態文明。

3.2政府之間合作機制不斷完善

對于政府之間的關系可以用遞接關系來表示依次是利益關系，權力關系，財政關系，公共關系，而在它們四者之間前者決定后者，以利益關系最為主要，這也是政府關系的核心，地方政府要以共同利益為基礎，而利益關系的協調主要是通過溝通，協調，談判，區域環境治理政治層次的關鍵所在就是建立以利益協調為核心的政府合作協調機制。

環境治理方面還要實施生態補償機制，機制想要運行需要三地政府在共同承認，并出臺一套完整的關于生態補償的細則，保證資金的準確和到位。比如一個地區率先消減“三高一低”企業在本地產業結構中的比重，由另外兩個地區給與一定的資金支持和技術支持，進而保障環境政策的順利運行建立科學合理成分推制，在進行區域整體的環境治理時，合作成本，環保成本，行政成本由三地分推，按照發展水平，收益狀況和責任來公平分配。

4　結語

京津冀環境治理的關鍵是政府協作。資源的合理重組，協同發展的過程，同時政府之間還應建立一種競爭，監督共贏的新型政府關系和合作交流機制，增強三地政府之間的環保技術交流與合作，從而為解決環境問題提供堅強后盾。