環境影響評價中公眾參與的有效性研究

朱罡

（中環國評（北京）科技有限公司北京100081）

環境影響評價中公眾參與的有效性研究

朱罡

（中環國評（北京）科技有限公司北京100081）

隨著新修訂《環境保護法》將“信息公開與公眾參與”作為新法七章之一，環境影響評價中公眾參與在保障公眾的參與權、知情權和監督權中發揮越來越重要的積極作用，并加快成為環保部門把握環評質量及體現政府公信力的重要抓手。然而在環境影響評價工作實踐中，公眾參與執行效果一直不太理想,公眾參與有效性得不到充分體現，為此，本文嘗試通過分析目前公眾參與有效性的影響因素和存在問題，提出一套提高公眾參與有效性的具體方法和措施，供廣大環評工作者商榷。

環境影響評價；公眾參與；有效性

《中華人民共和國環境影響評價法》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》和新修訂《環境保護法》以法律的形式確認了公眾獲取環境信息、參與環境保護和監督環境保護的權利。環境影響評價中的公眾參與主要是指項目開發建設過程中，建設單位、環保主管部門、環評單位與受到或可能受到項目環境影響的公眾、相關領域的專家學者、感興趣團體、新聞媒體等相關群體，就項目產生或可能產生的環境影響進行雙向交流的活動[1]。它可以讓公眾了解項目建設可能會帶來的潛在環境問題，從而發揮公眾監督的作用，增強建設項目的合理性，最大程度的發揮建設項目的長遠綜合效應。

1　影響公眾參與有效性的因素

1.1公眾參與制度及技術規范不完善

自我國環境影響評價制度實施以來，國家先后頒布了《中華人民共和國環境影響評價法》、《環境影響評價公眾參與暫行辦法》、《環境保護公眾參與辦法》和修訂了《環境保護法》，明確公眾參與環境影響評價基本權利、確立公眾環境知情權，并有效地規范了環境影響評價中公眾參與主體、公眾參與形式、公眾參與范圍、公眾參與方法及公眾參與時間等內容，但目前公眾參與更多涉及建設項目環境影響評價工作中，規劃環評中公眾參與是參考建設項目環評公眾參與的相關程序及方法進行，戰略環境影響評價本在試行中，其公眾參與相關制度就更不完善。建設項目環境影響評價中公眾參與制度雖然取得一些成績，如何操作卻無規范的技術導則和標準，造成實際操作中調查形式五花八門、調查樣本數量及樣本抽選原則混亂、問卷調查的適用范圍模糊、公眾參與的程度及權力不明確，最終，公眾參與就出現了一種責任無歸屬、權力無界定的情況。

1.2公眾參與程序不規范

我國雖然實施了環境影響評價中公眾參與制度，但由于制度不完善及相應技術規范的缺失，環境影響評價中公眾參與的相關程序非常不規范，（1）公眾參與時間的不規范，公眾參與環境影響評價的時間應當是一個從立項到評價結束，乃至于最后公示的全過程。但在實際工作中，公眾參與的時間透明度及獲取信息渠道不通暢，主要體現在一次公示、二次公示、簡本及全文公示沒有具體指定網址、報紙，因此公眾參與時間與獲取這些信息的時間有關，有的公眾甚至無法參與；（2）公眾參與范圍不規范，公眾參與范圍本來應該環境影響評價的范疇，但在實際工作中公眾參與范圍非常廣泛，甚至包含了大量社會科學的內容，人為增加了環評的工作量和難度，也衍生了不少矛盾。（3）公眾參與方法不規范，雖然《環境影響評價公眾參與暫行辦法》規定公眾參與采取可以調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式，但這些公眾參與形式均沒有具體參與工作辦法，尤其是部分偏僻、居住分散、人員流動性大的地區，公眾參與流于形式，導致調查不全面，失去參與意義。

1.3公眾參與度不適當

公眾參與度不適當是目前環評中無法體現公眾參與有效性的一個突出問題。（1）公眾參與深度不夠，一方面是部分偏僻地區、居住分散、流動性大地區，開展公眾參與工作及調查難度比較大，另一方面是許多地區公眾參與環保的意識淡薄或管理部門環保法律意識差，尤其是項目不涉及參與公眾切身利益時、涉及地方保護或涉及管理者的相關利益時，公眾參與的意愿不強烈或管理者通過變形式盡量少讓公眾參與。再一方面建設方、環評方以及相關政府部門往往由于與公眾立場的不同以及利益的趨向性，利用制度漏洞來掩蓋擬建設項目的公眾參與信息，使得公眾無法客觀對擬建設項目的環境問題進行客觀評價，造成處理信息的不充分以及環境影響評價的主觀性太強。（2）公眾參與過度，一些發達地區或公眾參與意識強烈地區，公眾參與時超越了環保界限，有些人把對政府、社會或其他方面的不滿，甚至某些個人因素帶到項目評價中來，有些公眾“過度”利用參與的權利，把公眾參與當作利益斗爭的工具，危害社會公共秩序，凡是征求意見均不滿意，造成一些民生工程和環保工程，在公眾參與環節被普遍抵制，很多是非環保的原因，溝通和說服工作愈發困難。

1.4公眾參與責任主體和參與主體不明確

（1）責任主體不明確，《環境影響評價公眾參與暫行辦法》和《中華人民共和國環境影響評價法》雖提及公眾參與的責任主體但均不明確：建設單位或者其委托的環境影響評價機構在在編制環境影響報告書的過程中，環境保護行政主管部門在審批或者重新審核環境影響報告書的過程中，專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，可以開展公眾參與工作，因此導致在實際環境影響評價工作中，在一般情況是環境影響評價機構在主導這項目工作，而公眾反映的很多問題不是環評單位能解決的，由于責任主體不明，公眾參與走形式、走過場甚至造假的情況時有發生。（2）參與主體不明確，環評法對公眾參與范圍的界定比較模糊，導致在實際工作中，環評單位或建設單位會根據工作方便確定相關參與人選，使得公眾參與主體不具備典型性、代表性、廣泛性和普遍性，不能充分反映相關利益群體的環境利益。

2　公眾參與有效性低下的不利影響

2.1損傷政府的公信力

一方面由于公眾參與操作不規范、責任主體不明確、落實不到位造成一些項目影響了公眾的環保利益，加之環評審批是項目上馬的必要條件，一些別有用心的人便借機斂財，收錢后就同意，根本不考慮當地群眾的利益損害，導致很多地方激發民怨，甚至引發群體事件。另一方面，管理部門為了避免承擔責任或推卸責任，不管公眾反映的是不是環保問題，只要百姓一鬧，管理部門就不審批環境可行的項目或叫停本已審批通過的項目，嚴重損傷了政府的公信力。

2.2利民工程阻力重重、難以實施

環評公眾參與的亂象和弊端、法律定位上的模糊，給實際工作帶來諸多問題。許多基礎建設，如市政道路、通訊基站、垃圾中轉站、醫院這些符合規劃且必須在城市中建設的民生工程，在公眾參與環節被普遍抵制，溝通和說服工作愈發困難。這已不是簡單的“鄰避效應”可以解釋，而是眾多復雜的社會矛盾在公眾參與環節的非正常宣泄和暴發，給城市的建設和管理帶來很大的阻力。

3　提高公眾參與有效性的對策和建議

3.1建立健全公眾參與制度

《中華人民共和國環境影響評價法》確定了公眾參與制度，但現階段我國針對環境影響評價過程中公眾參與的方式、內容、時間、程序等內容尚未形成一套完整體系，公眾參與過程中的義務、權力等問題也尚未實現制度化。因此首先應盡快出臺《環境影響評價技術導則—公眾參與》及與導則配套的公眾參與環境影響評價的技術性方法。其次還需要建立公眾參與監督檢查制度。可以讓項目所在地的人大代表、政協委員成立監督委員會參與公眾參與過程，讓公眾參與在各方面更透明化、公開化，充分發揮其效力。另外，由于公眾參與具有社會屬性，與環境影響評價報告的專業技術屬性不同，建議公眾參與可作為環境影響評價報告外單獨的報告、一并提交審查，公眾參與只作為環境影響評價報告通過與否參考文件，日前《建設項目環境影響評價技術導則－總綱》（征求意見稿）已將公眾參與專題從報告中刪除。

3.2規范公眾參與程序

（1）規范公眾參與時間。雖然公眾參與可在環評工作的全過程中，但如何讓公眾知悉項目或規劃開展的情況是一個必須解決的問題，因此建議各級政府可搭建一個環境影響評價公眾參與的信息平臺，規劃及項目分門類在指定平臺公示，確保公眾參與獲取信息的及時性；（2）規范公眾參與范圍。公眾參與范圍應限定在環境影響的范疇，主要是項目或規劃的特性、項目工程分析或規劃分析、項目或規劃環境影響、項目或規劃預測方法（參數選擇、模型選取等）、環境保護措施及可行性、結論或建議等，建議不再將產業政策、選址意見、清潔生產、社會影響分析等內容劃定為公眾參與范圍。（3）規范公眾參與方法。制訂具體的公眾參與工作辦法細則，包括各種公眾參與形式的具體實施細則，主要包括各形式公眾參與的人數、知識背景要求；各形式公眾參與開展的時間及要求、具體組織者、實施者；各形式公眾參與有效性、參與公眾具體工作、組織、實施及參與者的權利和責任等。

3.3把握公眾參與廣度和深度

（1）提高公眾參與環保意識，一方面讓公眾了解環境影響評價全過程，掌握環境影響評價的基本程序，明白公眾參與的環保范疇、參與時間及具體參與方法，另一方面讓各管理部門、公眾、團體明白公眾參與環保的重要性，公眾、團體明白參與的具體流程和方法，管理部門確信公眾、團體知道并能有效獲取參與信息的多種形式。再一方面，政府及相關部門、團體、個人應當加強對環境保護的宣傳，其宣傳的重點應該放在樹立公眾可持續發展觀念，提高公眾參與的有效性以及如何維護公眾的環境權益等方面。只有讓公眾真正了解到環境問題的嚴重性、重要性、緊迫性，才能增強公眾在實際行動中的主動性、責任感[2]。（2）公眾參與的方式仍比較單一，主要形式為發放公眾意見調查表以及發布公告。出于時間、成本方面的考慮公眾參與的公告大多發布在政府網站上，很少采用廣播、電視、報紙等在我國傳播面更廣的媒體，這使能獲取環評信息的公眾數量受到限制。

3.4明確公眾參與責任主體和參與主體

（1）明確公眾參與責任主體，最近環保部發布的《建設項目環境影響評價信息公開機制方案》提出：建設單位是建設項目選址、建設、運營全過程環境信息公開的主體，是建設項目環境影響報告書（表）相關信息和審批后環境保護措施落實情況公開的主體；（2）各級環境保護主管部門是建設項目環評政府信息公開的主體。但規劃環評的責任主體仍需明確，建議和項目環評對應，由專項規劃的編制機關為公眾參與責任主體，各級環境保護主管部門是規劃環評政府信息公開的主體。

4　結論及建議

在環境環評中,公眾參與是構建和諧社會的重要環節，已發揮著越來越重要的作用，但仍存在著公眾參與制度及技術規范不完善、公眾參與程序不規范、公眾參與度不適當、公眾參與責任主體和參與主體不明確等諸多問題，本文針對這些問題提出一些措施和建議，但要真正解決好環評中公眾參與存在的問題，需要廣大環保管理者、環評工作者和參與者共同努力，管理部門轉變政府職能，規劃和建設單位、評價單位重視公眾的參與權和知情權，參與公眾掌握公眾參與的程序和深度，才能充分發揮公眾參與在環評中的真正作用，促進我國環境保護和經濟之間的可持續發展。

[1]孟瑾,曹樹愛,陳常東．新常態下如何做好建設項目環境影響評價中公眾參與[J].資源節約與環保,2015(8)：89-91.

[2]李琴琴,嚴賢春.我國環境影響評價中公眾參與有效性問題研究[J].城市地理,2015(4)：255-256.

朱罡（1970—），男，高級工程師，博士，從事規劃及環境影響評價工作20余年，已發表相關論文40余篇。