油氣資源開發環境規制邊界的確定及工具選擇

彭 民，陳君曦，王甲山

（1.東北石油大學石油經濟與管理研究所，黑龍江 大慶 163318；2.東北石油大學經濟管理學院，黑龍江 大慶 163318）

油氣資源開發環境規制邊界的確定及工具選擇

彭 民1，陳君曦2，王甲山1

（1.東北石油大學石油經濟與管理研究所，黑龍江 大慶 163318；2.東北石油大學經濟管理學院，黑龍江 大慶 163318）

結合環境規制邊界的一般界定標準，從環境規制動因、主體、工具和效率評價4個方面對油氣資源開發中的環境規制進行系統界定，并從規制的目標、工具、環境入手，結合油氣資源開發環境影響的特征及相關規制需求，對油氣開發環境規制政策工具的選擇依據進行了具有針對性的闡述，最后，總結歸納了油氣資源開發環境規制政策工具選擇組合的典型形式及相關考慮因素。

油氣資源；環境規制；規制邊界；規制工具

油氣資源作為經濟發展的戰略性基礎能源，在保障經濟發展作用的同時，也給開發地區的水環境、大氣環境和植被生態環境帶來了污染。如何在保障油氣資源安全高效開發的同時，不至于破壞開發地區的生態環境，實現對開發過程中環境影響問題的有效預防和治理，是一個值得深入研究的課題。環境規制和相關政策工具作為有效解決環境污染問題的機制和措施，其在油氣資源開發中的引入和應用，對于油氣開發過程中環境污染問題的解決具有重要的政策指導價值和現實意義。

一、油氣資源開發環境規制邊界

界定環境規制邊界應包括4個方面的內容：環境規制動因（原因、需要解決的問題）、環境規制主體、環境規制政策工具和環境規制效率評價。

1.環境規制動因主要分為3類。一是市場失靈情況下，環境負外部性對社會和自然環境造成的影響；二是產權分配不明造成經濟發展低效率、公地悲劇和“搭便車”現象；三是環境污染中相關責任的歸屬和負擔問題造成環境資源合理利用及分配有失公平。

2.環境規制的主體一般指政府。政府和環境規制機構作為規制主體，通過選擇實施相應的環境規制政策工具，使被規制者在做出決策時將生產經營的負外部成本考慮在內，根據社會最優化生產和消費組合的要求對其行為進行調節。

3.環境規制政策工具是政府實施環境規制借以達到環境治理效果的手段，是環境規制政策的外在表現形式。環境規制工具的基本類型包括3種：命令控制型、市場激勵型和公眾參與的信息披露型。具體內容見表1。

4.環境規制效率評價。環境規制效率評價是對環境規制政策帶來的或可能帶來的正面影響（收益）和負面影響（成本）進行系統估計，為決策者出臺和修改環境規制政策及其相關工具提供信息。收益成本彈性法是衡量環境規制效率的主要方法，其通過衡量環境規制收益變化對環境規制成本變化的反應程度來評價環境規制政策工具實施的效率水平。由于環境規制機制是包括政策工具制定、執行、評估和修正等環節在內的統一整體，其規制效率的評價也就成為政策工具選擇實施的基礎。制約與影響環境規制效率的外部因素主要包括人力、物力與財力，其中污染控制成本和個體污染者的污染排放水平對規制效率提升影響較大。

5.油氣開發環境規制是環境規制理論在油氣開發環境管理領域的運用與實踐，資源開發環境管理政策的延伸和拓展，其環境規制邊界的確定應密切結合油氣開發環境問題的特點和開發區域環境的差異性特征進行有針對性的制定。

一是油氣開發的環境問題治理是制定環境規制政策并選擇環境規制工具的基本動因。與油氣開發活動有關系的環境影響問題都應納入環境規制的監管范圍，并就其所涉及到的具體環境問題進行原因分析，采用具有針對性的環境問題解決辦法。

二是油氣開發環境規制的主體是各級政府部門及其附屬機構。油氣開發中環境規制可能涉及很多部門，包括環保部、國土資源部、發改委、財政部和稅務總局等，環境規制工作的高效開展需要各部門間建立良好的協調配合機制，提高環境規制的效率水平。油氣開發企業及其開發行為是環境規制的對象，是環境規制政策工具的實施對象和接受者。

三是油氣開發中的環境規制政策工具的選擇和使用應有針對性。環境規制機制是命令控制型、市場激勵型和信息披露型工具的選擇和組合。提高環境規制政策工具對油氣開發的針對性要求環境規制政策工具的選取要適用于油氣環境監管制度體系并對相關的法律法規、標準規范進行適應性改革，最終形成全面系統的體系結構、通過豐富的環境規制工具和各種工具的組合使規制效果發揮出來。

四是油氣開發環境規制的效率水平取決于環境規制政策工具對油氣環境風險進行預防和治理能否實現政府、企業、公眾三方主體的利益均衡和油氣開發與環境保護的和諧共存。

表1 環境規制工具形式

二、油氣資源開發環境規制工具選擇依據

油氣開發環境規制工具的選擇要綜合環境規制的目標變量，環境規制工具本身的特點以及環境規制發揮作用的外部環境條件因素合理確定。

1.油氣開發地區的環境保護目標。油氣開發環境規制主體希望通過環境規制政策的實施達到保護開發地區環境的目標，它不僅為環境規制工具的選擇設定了方向，也為環境規制工具效率評價設定了顯示標準和依據。

2.作用于油氣開發區域環境保護的規制手段。環境規制工具的選取和使用需了解工具變量本身的特性，優缺點和適用范圍，還要與油氣開發環境影響的特點進行結合。一是環境規制工具使用效果的優劣由其特性預先決定，政策工具本身的缺陷會影響油氣開發區域的環境保護和治理工作的效果。因此，政策工具本身的特性是政府進行政策工具優化選擇時須考慮到的一個變量。二是適用于油氣開發的環境規制工具，應是與油氣開發環境影響特點相結合的。各類環境規制工具各具特點和優勢，其對應的規制工具，包括命令性、技術性、經濟性、信息性工具在這些方面同樣具有一定的差異性[1]。如何結合油氣開發環境影響特點，進行單一規制工具的選擇或多種規制工具的組合是優化環境規制效果的關鍵所在。

3.油氣開發的相關制度、市場、技術和開發區域環境等外部環境條件。外部環境變量對政府環境規制工具的選擇具有較大影響，由于其客觀性的存在，政府在很多情況下只對環境規制政策工具進行環境適應性選取。

外部環境變量主要包括以下幾方面要素。一是油氣開發的參與主體。參與者之間存在的利益博弈關系對環境規制工具的選擇及實施存在復雜的雙向影響。一方面，開發企業會依據自身利益訴求積極推動和游說政府選擇對其有利的環境規制政策工具，并對與其利益相悖的政策工具進行抵制，對工具的選擇和實施形成阻滯；另一方面，中央政府（委托人）、地方政府（監督人和政策直接執行者）和油氣開發企業（代理人）之間的委托代理關系同樣會影響到環境規制工具的實施效果。地方政府通過制定環評法律法規、標準和準則來監督和約束環評單位的評價，而環評單位為了實現自身經濟利益的最大化和發展，可能會和企業合謀，從而給出有利于項目通過的評價結果。二是油氣開發的制度環境。制度環境作為公共政策中重要的組織環境要素，對規制政策工具的選取、設計和實施影響很大。積極完善的制度環境對環境規制成本有效性、減污效率及其在減污技術創新激勵方面的效用產生正向引導，同時對環境規制過程中的尋租問題進行有效規避，對油氣開發環境規制政策工具的選擇和實施的效果產生正面影響。三是油氣開發的市場條件。市場條件是否完善對市場激勵型環境規制政策工具作用的發揮具有不可忽視的作用。如何根據現有的市場條件選擇合適的環境規制工具，或優化市場條件為新型環境規制工具的實施創造條件，這是政府作為環境規制政策工具實施主體必須考慮的問題。解決環境規制過程中的信息不對稱和參與主體間的委托—代理問題，降低交易成本，降低規制成本的同時提高效率水平，對油氣開發環境規制中市場規制機制效用的發揮非常必要[2]。四是油氣開發中規制工具使用的技術條件。技術條件決定了對不確定性的規避水平和政策工具的可控性，影響了規制成本的優化水平。在排除不確定因素或不確定因素較少的情況下，社會成本曲線斜率較低的、技術性較強的經濟性規制工具可以更加高效地實現污染控制目標。五是油氣開發地區的地域環境差異。由于油氣開發地區在自然、人文、制度、經濟條件和技術水平方面的環境空間差異，使得由于外部制度技術因素的限定，一些環境規制工具就缺乏全面推廣的基礎，只能結合地區情況有針對性的選取。環境較好地區的油氣開發，技術水平較高，環境監管的不確定性和成本較低，開發企業提升控污技術效率水平的能力及外部可行性均較高，經濟規制工具是比較理想的選擇，考慮到社會公眾較高的環保意識，社會規制工具可以成為有效的輔助機制；環境較差區域的油氣開發，以上條件存在的基礎薄弱，應以政府統一的社會性規制措施為主，同時加強環境違規的懲戒力度[3]。

三、油氣資源開發環境規制工具的選擇和組合

不同類型的環境規制工具在成本有效性、效率水平、成本收益分配、技術創新激勵、不確定性及技術需求方面各具特點和優勢，在實施效果上也存在差異。規制主體必須針對油氣開發企業自身的特性及開采區域的環境特點，制定規制目標并明確規制對象，實現環境規制工具的有效選擇及組合。

（一）單一類型規制工具的選擇

這類規制工具的選擇和設計難度較低，針對性較強，結合環境規制類型政策進行分類選擇可以達到較好效果。各級政府和環境規制機構，基于階段性、區域性的油氣開發環境規制目標，可以綜合環境規制的各種影響因素及外部客觀條件進行某一類型的工具選擇。

1.油氣開發中命令控制型環境規制的選擇。資源開發環境集中監管的發展趨勢決定了命令控制型工具成為油氣開發環境規制的首要選擇。一是當前油氣開發企業開采活動的環境監測技術水平整體有待發展；二是油氣開發區域環境的差異性造成不同地區政府和環境規制機構對開發企業的數量、個體污染排放量和總污染排放量、污染治理的私人成本和社會成本、治污技術創新水平的情況及數據的掌握和了解程度不盡相同；三是開發區域的市場經濟發展水平和機制完備程度存在一些差異化特征。基于對上述因素的考慮，此類規制工具的設計應結合不同油氣資源富集區域和開發階段的規制需求，制定有針對性的解決方案。環境標準、排放標準、技術標準、法規、規章、制度的適用性是其中的關鍵。

2.油氣開發中市場激勵型環境規制的選擇。以市場機制為導向的激勵型環境規制政策工具，其減污效率在一定的外部條件支持下較高，但對于資源開發而言，現階段產權制度的模糊性和市場運行機制的缺陷會對其規制效果產生影響[4]。這就需要在其工具的設計上加強針對性，如在排污權交易制度、排污收費（稅）制度、補貼以及押金返還制度等激勵明顯的環境規制機制中納入開發區域環境因素，并加大規制力度，才可以發揮出規制的效果。

3.油氣開發中信息披露型環境規制的選擇。這種環境規制是建立在自愿參與基礎上的，其強制約束程度較弱。但作為輔助手段，信息披露型環境規制政策工具可以有效提高被規制者的環保意識，對油氣開發過程環境保護和治理力度的提高具有明顯的輔助作用。規制主體可以通過環境認證、公眾參與、生態標簽和自愿協議等形式強化規制設計。

（二）不同類型環境規制工具的組合創新

油氣開發過程中環境規制針對的問題和對象往往都比較復雜。在一些特定的情況和條件下，要達到理想的效果不能只依靠單一的環境規制政策或工具，也不是在基于市場機制的和命令控制的工具之間進行選擇和取舍。為了更好地實現規制效率、可行性和公平分配等方面的優化，規制工具的組合使用和不同類型規制工具的組合創新是非常必要的[5]。環境規制工具組合具有復合性和多樣性特征，選擇時考慮的因素也與單一類型規制工具的選取存在一定的差異性，需要借助多層面、多角度的綜合性思維。

油氣開發環境影響問題的多面性、階段性、復合性特征對環境規制工具組合創新提出了切實的設計需求，創新要不局限于不同種類的規制工具，也可以通過同類規制工具中不同規制工具的組合加以實現。規制工具組合設計的關鍵在于工具效用的平衡、工具之間的協調配合。常見的規制工具組合是激勵型規制中不同經濟性規制工具的結合，包括排污稅（費）、減排技術補貼的組合，排污費、減排技術補貼、可交易排污許可證的組合等經典形式。數量工具和價格工具的組合設計往往是提高油氣開發中環境規制效率的有效途徑[6]。

油氣開發中環境規制工具的組合設計同樣需要結合開發中的環境規制目標、開發地區外部環境特性，將油氣開發環境影響的特點和對應的環境規制需求內化于規制機制的設計與實施當中，平衡相關主體的利益訴求并發揮不同類型規制政策工具的互補性優勢，進而實現油氣開發過程中的環境保護和管理效果。

四、結語

對油氣資源開發環境規制進行正確的界定是規制工具選擇的前提和基礎，須從規制的動因、主體、工具、效率評價多個層面實現客觀認知。政策工具的選擇和組合一方面要把握好不同的政策工具類型在油氣資源開發中的成本有效性、減污效率、規制成本分配、減污技術創新激勵、權責歸屬、不確定性和靈活性方面的特征，另一方面也要綜合包括目標和環境在內的相關變量及其涵蓋的各項要素的實際情況和特征，綜合工具自身和相關外部因素明確政策工具選擇的依據和標準，與環境影響的協調配合，制定合理的預防和治理方案。油氣資源開發中環境規制工具的選擇組合還須跳脫簡單的線性思維，將不同開采區域和階段的單一類型工具選擇模式與綜合不同種類工具手段的組合模式相結合，利用復合型工具的優勢對油氣資源開發中具有多面性、階段性、復合性的環境影響問題進行化解。

[1]李曉敏.環境規制工具的比較分析[J].嶺南學刊，2012，（01）:70-74.

[2]周明月.不同市場結構下環境規制工具選擇的比較分析[J].經濟論壇，2014，（07）:167-171.

[3]宋英杰.基于成本收益分析的環境規制工具選擇[J].廣東工業大學學報（社會科學版），2006，（01）:29-31.

[4]劉丹鶴.環境規制工具選擇及政策啟示[J].北京理工大學學報（社會科學版），2010，（02）:21-26.

[5]馬士國.環境規制工具的選擇與實施：一個述評[J].世界經濟文匯，2008，（03）:76-90.

[6]馬士國.基于市場的環境規制工具研究述評[J].經濟社會體制比較，2009，（02）:183-191.

〔責任編輯：宋洪德〕

F407.22

A

1002-2341（2016）05-0059-04

2016-08-29

國家社會科學基金一般項目“我國頁巖氣資源開發環境規制研究”，項目編號：14BJY072；國家社會科學基金項目“我國油氣資源開發的水土保持補償制度研究”，階段性成果項目編號：14BJY028

彭民（1968-），男，黑龍江龍江人，博士，教授，主要從事油氣資源經濟、石油金融、油氣環境管理方面的研究。