守住農(nóng)用地質(zhì)量紅線

鞏前文

守住農(nóng)用地質(zhì)量紅線

鞏前文

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的投入要素，也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的核心要素。農(nóng)用地?cái)?shù)量保有量是保障國(guó)內(nèi)糧食數(shù)量安全的約束性指標(biāo)。

參照世界糧農(nóng)組織提出的每人每日需要的食物熱量，每年人均需要糧食500公斤，14億人需要7000億公斤，但是我國(guó)糧食總產(chǎn)量多年徘徊在5000億公斤，2015年糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十二連增”，達(dá)到6214.35億公斤，但仍然僅占需求總量的88.7%，糧食數(shù)量安全緊平衡。與糧食數(shù)量安全相比，糧食質(zhì)量安全問(wèn)題更為突出。近些年，鎘大米、毒大米等先后曝光，糧食質(zhì)量安全成為社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)。國(guó)家高度重視從生產(chǎn)源頭上保障食品安全，繼“大氣十條”“水十條”之后，國(guó)務(wù)院又于5月31日印發(fā)了《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱“土十條”），開(kāi)啟土壤污染防治行動(dòng)，保障“舌尖上的安全”。

優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地資源正加速消失

截止2014年底，全國(guó)農(nóng)用地總量從2001年的63129.24萬(wàn)公頃增加到2014年的64574.11萬(wàn)公頃，凈增加了1444.87萬(wàn)公頃。僅從農(nóng)用地資源數(shù)量上看，有增無(wú)減。

但是，農(nóng)用地?cái)?shù)量的增加并沒(méi)有阻止優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地資源的消失。據(jù)全國(guó)耕地質(zhì)量等別年度更新評(píng)價(jià)成果顯示，2014年全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為9.97等，總體偏低。優(yōu)等地面積為386.5萬(wàn)公頃，占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的2.9%；高等地面積為3577.6萬(wàn)公頃，占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的26.5%；中等地面積為7135.0萬(wàn)公頃，占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的52.9%；低等地面積為2394.7萬(wàn)公頃，占全國(guó)耕地評(píng)定總面積的17.7%。這意味著，優(yōu)等地和高等地面積僅占耕地總面積的29.3%，不足1/3。

優(yōu)質(zhì)農(nóng)用地資源加速消失的主要原因，除了“占優(yōu)補(bǔ)劣”（《土地管理法》規(guī)定耕地占補(bǔ)平衡，即非農(nóng)建設(shè)用地需補(bǔ)充數(shù)量相同、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀┈F(xiàn)象存在以外，農(nóng)用地土壤污染是關(guān)鍵因素。一是非農(nóng)生產(chǎn)對(duì)農(nóng)用地土壤的污染。工業(yè)“三廢”已成為導(dǎo)致農(nóng)用地土壤中重金屬、硫化物、氰化物等化學(xué)物質(zhì)超標(biāo)的重要原因之一。二是過(guò)量使用化學(xué)投入品，導(dǎo)致土壤酸化、板結(jié)和重金屬超標(biāo)。以化肥為例，1980～2014年35年間，我國(guó)化肥使用量由1269.4萬(wàn)噸增加到5995.9萬(wàn)噸，單位播種面積化肥施用量從0.087噸/公頃增加到0.362噸/公頃，是國(guó)際公認(rèn)的化肥施用安全上限是0.225噸/公頃的1.6倍。

農(nóng)產(chǎn)品安全須守好土壤質(zhì)量紅線

日益嚴(yán)重的土壤污染已經(jīng)實(shí)質(zhì)性威脅到耕地?cái)?shù)量紅線。綜合農(nóng)業(yè)部 2002年、2003年、2004年、2011年四次調(diào)查，總調(diào)查面積4382.44萬(wàn)畝，超標(biāo)面積446.79萬(wàn)畝，總超標(biāo)率為10.2%，其中鎘污染最為普遍，其次是砷、汞，再次是銅、鉛。首次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查也證實(shí)了這點(diǎn)，結(jié)果顯示全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%。污染類型以無(wú)機(jī)型為主，有機(jī)型次之，復(fù)合型污染比重較小。另?yè)?jù)國(guó)土資源部的調(diào)查，我國(guó)中東部農(nóng)耕區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量總體良好，適宜進(jìn)行農(nóng)業(yè)安全種植的一類和二類土壤占87.8%，三類和超三類土壤約12.1%，約1.2億畝土壤存在潛在的生態(tài)危險(xiǎn)，不適宜進(jìn)行農(nóng)業(yè)安全種植。

土壤污染的背后是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題。在高度重視18億畝耕地紅線的同時(shí)，耕地的質(zhì)量紅線也不容忽視，其形勢(shì)比數(shù)量紅線更為嚴(yán)峻。據(jù)國(guó)家糧食局監(jiān)測(cè)，2012年我國(guó)糧食重金屬樣品超標(biāo)率為18.9%，其中，稻谷重金屬超標(biāo)率為21.5%，小麥重金屬超標(biāo)率為8.33%，部分地區(qū)蔬菜和肉類、乳制品以及水產(chǎn)品都存在重金屬超標(biāo)。重金屬污染具有隱蔽性、長(zhǎng)期性和不可逆性，在人體某些器官中累積，具有致癌、致畸、致突變的危害。日本富山縣的“痛痛病”、熊本縣的“水俁病”、泰國(guó)的“黑腳病”，其罪魁禍?zhǔn)锥际侵亟饘傥廴尽?/p>

農(nóng)用地過(guò)度耕作和農(nóng)業(yè)種植業(yè)化學(xué)投入品過(guò)量使用，不僅對(duì)土壤自身造成破壞，對(duì)土壤生產(chǎn)環(huán)境造成的污染也不容小覷。據(jù)《第一次全國(guó)污染源普查公報(bào)》顯示，種植業(yè)總氮流失量159.78萬(wàn)噸，總磷流失量10.87萬(wàn)噸；種植業(yè)地膜回收率80.3%，殘留量達(dá)到12.10萬(wàn)噸。土壤及其生產(chǎn)環(huán)境遭受污染對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全造成了源頭性威脅，守住耕地的數(shù)量紅線，更要守住質(zhì)量紅線。提升耕地質(zhì)量，提供更多的消費(fèi)者放心農(nóng)產(chǎn)品，也是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。

農(nóng)用地土壤污染防治何去何從

國(guó)務(wù)院印發(fā)的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，作為今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)土壤污染防治工作的戰(zhàn)略部署，提出了明確的目標(biāo)：“到2020年，全國(guó)土壤污染加重趨勢(shì)得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到基本保障，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到基本管控。到2030年，全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中向好，農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境安全得到有效保障，土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控。到本世紀(jì)中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。”顯然，“土十條”戰(zhàn)略部署對(duì)于守住農(nóng)用地質(zhì)量紅線是重要契機(jī)，也是關(guān)鍵舉措。農(nóng)產(chǎn)品安全是整個(gè)食品安全體系的基礎(chǔ)，抓住“土十條”戰(zhàn)略契機(jī)，保護(hù)和改善農(nóng)用地土壤質(zhì)量，是增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品有效供給能力的需要，也是推動(dòng)農(nóng)用地可持續(xù)利用的需要，更是進(jìn)一步提高食品安全治理能力和保障水平的需要。

農(nóng)用地土壤質(zhì)量調(diào)查分類是基礎(chǔ)。“土十條”的第一條就明確提出“開(kāi)展土壤污染調(diào)查，掌握土壤環(huán)境質(zhì)量狀況”，對(duì)于守住農(nóng)用地質(zhì)量紅線來(lái)說(shuō)，實(shí)施農(nóng)用地土壤質(zhì)量調(diào)查分類是基礎(chǔ)。農(nóng)用地土壤質(zhì)量調(diào)查，農(nóng)業(yè)部、國(guó)土部都有過(guò)開(kāi)展，但調(diào)查廣度和深度還不足以全面掌握全國(guó)農(nóng)用地土壤狀況，尤其是對(duì)農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對(duì)農(nóng)產(chǎn)量質(zhì)量的影響等需要進(jìn)一步摸清。一是開(kāi)展農(nóng)用地污染狀況詳查工作。由環(huán)保部牽頭，制定詳查總體方案和技術(shù)規(guī)定，開(kāi)展技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)督檢查和成果審核。在全國(guó)范圍內(nèi)，開(kāi)展農(nóng)用地污染狀況普查工作，建立土壤污染情況基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，為按照土壤污染程度、來(lái)源對(duì)農(nóng)用地分類以及分析農(nóng)用地污染對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量影響提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。二是建立定期農(nóng)用地污染狀況詳查制度。農(nóng)用地土壤污染狀況具有動(dòng)態(tài)性，需要定期進(jìn)行詳查，保證對(duì)土壤污染狀況的掌握更為準(zhǔn)確。

農(nóng)用地土壤在保護(hù)中利用是出路。農(nóng)用地土壤首先要保證污染程度不加深、污染范圍不擴(kuò)大，其次才是治理，即實(shí)施優(yōu)先保護(hù)、安全利用。一是切實(shí)減少農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地土壤保護(hù)與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全雙目標(biāo)。減少農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入的關(guān)鍵是引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體減少使用量，采用政策激勵(lì)和法律約束雙路徑提升生產(chǎn)主體理性施肥、科學(xué)施肥水平。二是減少工業(yè)、生活污染物對(duì)農(nóng)用地的污染，對(duì)工業(yè)礦區(qū)、產(chǎn)區(qū)和生活集聚區(qū)產(chǎn)生的污染物重點(diǎn)管控，避免向農(nóng)用地排放。三是重度污染、不適宜農(nóng)業(yè)種植的農(nóng)用地退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)序列，轉(zhuǎn)為他用；污染較為嚴(yán)重的耕地實(shí)施休耕，采取自然修復(fù)和人工修復(fù)相結(jié)合，改善土壤質(zhì)量。

農(nóng)用地土壤污染防治立法是保障。實(shí)踐表明，只有通過(guò)立法，才能保障農(nóng)用地土壤污染防治常態(tài)化。作為土地領(lǐng)域的基本法—《中華人民共和國(guó)土地管理法》的第四章以專章做出了耕地保護(hù)的規(guī)定，但是主要針對(duì)數(shù)量保護(hù)，全章未出現(xiàn)“土壤污染防治”相關(guān)內(nèi)容。因此，需要進(jìn)一步修訂土地管理相關(guān)法律和建立完善農(nóng)用地土壤污染防治法規(guī)體系。一是把農(nóng)用地土壤污染防治內(nèi)容納入到《土地管理法》，使農(nóng)用地土壤污染防治得到更多的重視。二是起草土壤污染防治法、農(nóng)業(yè)化學(xué)品投入管理法等國(guó)家法律，同時(shí)，出臺(tái)農(nóng)藥包裝廢棄物回收處理、廢棄農(nóng)膜回收利用等部門規(guī)章。

（作者系北京林業(yè)大學(xué)中國(guó)農(nóng)村土地問(wèn)題研究所副教授）