西方國家國有資產監管模式比較研究

白金亞

(上海師范大學 法政學院，上海 200233)

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依法治國研究

西方國家國有資產監管模式比較研究

白金亞

(上海師范大學 法政學院，上海 200233)

[摘要]國有企業不是社會主義國家獨有的，國有企業也廣泛存在于資本主義國家。西方國家開辦國有企業主要是出于財政性、政治性(及軍事性)、經濟性(經濟調節性)、國家戰略需要、發展公用事業履行生存照顧與未來照顧的政府職能以及發揮社會調節職能等目的。為了實現其設立國有企業的目的，西方國家一般都對國有企業采取分類的管理模式。其分類的原因主要有三點：一是市場經濟公平競爭的客觀要求，以推動市場充分開放競爭；二是基于國資目標的不同定位，以實現不同的國資目標；三是提高管理效率。分類的方式及其依據主要有五點：一是國企設立的方式和根據，二是國企的經營目標，三是國企的市場地位，四是國家參與管理的程度，五是國企的股權構成。在國有資本的管理方式上，西方國家主要采用分層的管理方式，即國家只控制少數的母公司，通過母公司來控制大量的子公司以達到控制的目的，這方面有代表性的主要是英國和新加坡。進而，我國國資國企改革應遵循這樣的道路：在國有企業改革方面，應以國有企業不同的功能定位為基礎對國有企業進行分類改革與監管；在國有資本改革方面，應以國有資本的不同的分層定位為考量對國有資本進行分層改革與監管。

[關鍵詞]國有企業；西方國家；監管模式

國有企業不是中國的專利，早在“企業”問世之初，西方國家就開始借用國有企業這種形式經營煙草、酒精、煉鐵、武器制造等行業。隨著工業革命的深入發展，西方國家開始建立煉礦廠、鐵路、軍火及其他國有工業。但兩次世界大戰期間才出現了現代意義上的國有企業，基于戰爭需要，英、法等國將一部分私人工礦企業收歸國有。西方國家作為法治國家，同樣又是市場經濟國家，他們在國有企業監管方面的模式制度無疑是值得考察的，因為不同的法律體系總是能夠提供更多在它們各自發展中所形成的豐富多彩的解決辦法[1]。

一、西方國家開辦國有企業的目的

縱觀世界各國，盡管社會制度不同，經濟體制各異，國情千差萬別，但都有一定數量的國有企業。在私有化程度很高的西方國家，國有企業依然是其不可或缺的制度安排，特別是在西歐國家，國有企業則更為發達，通常能夠占到GDP的7%～20%。縱觀西方各國開辦國有企業或其他國有經濟形式的目的和用意，不外有以下幾方面：

(一)財政性目的，即擴大財源以滿足政府及其職能部門工作經費和國庫開支的一部分[2]。

(二)政治性(及軍事性)目的，即為維護和鞏固國家政權，抵御入侵或對外侵略，而由國家控制某些涉及國家安全的重要企業。

(三)經濟性(經濟調節性)目的，即通過國家直接投資經營，調節社會經濟結構和運行，促進社會經濟協調、穩定和發展。

(四)發展公用事業，履行生存照顧與未來照顧的政府職能。公用事業投資大、回收成本慢，經濟效益低，私人資本多不愿投入該領域。但公用事業又是關乎每個公民生活質量的特殊領域，一些國有企業就需要在這些領域加大投資并保障居民的使用，如交通、郵電、供水、供電、石油、煤炭等行業；國有企業，國外也稱“公用企業(Oeffentliche Untenehmen)”，也是生存照顧和未來照顧范圍之內的國家經濟活動的一種，生存照顧和未來照顧是一種國家任務，政府需要國有企業來提供這些基本的、具有基礎設施意義的貨物和商品[3]。

(五)國家戰略需要。在一些涉及國家戰略性產業、重大科技項目研究開發以及新興產業的創建等領域，民間資本較分散，難以形成合力。為提高國家在該領域的話語權，就需從國家層面整合力量集中攻關。

(六)社會調節職能。西方的市場經濟調節有其局限性，市場調控在一些領域易出現調控空白，導致政府職能的缺失。如落后地區的開發與建設、維持就業以及戰爭情況下的供給問題與戰后經濟恢復等，為填補政府在該領域的社會職能空缺或不足，國有企業在這些領域也會有較大施展空間。

二、西方國家對國有企業的分類標準

值得注意的是，國外國有資產管理較好的國家或地區，一般都對國有企業采取分類管理的方式，用分類的辦法來更好地實現設立國有企業的目的，這種分類主要表現在國有企業的功能目標、國有資本的企業股本中的比重、企業的考核與管理模式以及管理人員的考核與薪資管理等方面。

(一)分類的原因

國有企業的分類方法在西方各國可能差異較大，但是分類的原因大同小異。一是市場經濟公平競爭的客觀要求。眾所周知，西方國家是市場經濟國家，市場經濟是法治經濟、是市場起決定性作用的經濟，這種情況下，國有企業受到特別規制，特別是反壟斷法的規制*德國《反對限制競爭法》調整法律無除外規定的國有企業的經濟活動。“除外規定的國有企業”包括：全部或部分所有權歸國家所有或國家管理、經營的交通、金融、保險、農業、公用工程、能源供應等企業。但當這些企業在某一市場上占據支配性地位時，仍然要受到《反對限制競爭法》的管轄。該法律不適用于聯邦政府、州政府、地產當局以及依據所謂公法規定的其他權力機構的職權行為，如行政命令、決定等。。二是基于國資目標的不同定位。國有資本投入不同的領域，其目的也不同，投入生產生活的基礎領域主要是保障和提高社會公共服務水平，履行社會公共職能；投入具有戰略意義的新興產業，主要為了推動新興產業的發展。三是提高管理效率。不同的企業需要不同的管理方式，這種不同不是“一企一策”的內部治理結構的不同，而是從國有企業的性質、功能作用以及與市場的關系等不同來界定不同國有企業，在此基礎上進行分類管理，提高管理效率，進而提高國有企業的效率。

(二)分類的方式方法

總結西方主要國家對國有企業分類的方式及依據，可歸納出以下五點：一是國企設立的方式和根據，二是國企的經營目標，三是國企的市場地位，四是國家參與管理的程度，五是國企的股權構成。

1．國有企業設立的方式和法律根據。國有企業與一般企業都要通過依法設立，而設立時所依賴的法律是有很大不同的，一般企業參照有關公司的法律成立即可，而國有企業成立的法律依據呈現出類型化的特點。第一種是依據私法成立的國企，包括有限責任公司、股份公司。這種類型的國企較常見，特別是在經合組織(OECD)成員國中，此類國企與私營企業在市場中被同等看待*經濟合作與發展組織，簡稱經合組織，是由34個市場經濟國家組成的政府間國際經濟組織，旨在共同應對全球化帶來的經濟、社會和政府治理等方面的挑戰，并把握全球化帶來的機遇。。第二種是按照公法成立并受其約束的國企，在這種情況下，依法成立的國企是基于國家特定目的成立的[4]。如德國，信息傳輸媒介在德國是通過聯邦郵政管理和電報服務相關法律加以調整的[5]，區別于普通合同，郵局需服從具有公法性質的締約強制義務[6]523。第三種是依據專門的(特別法)法律成立，如日本、加拿大等對每個國有控股公司進行單獨的立法[6]，特別是日本，日本的特殊法人事業是按照國家特別法律建立的法人經營的國有企業，對于特殊事業法人采“一對一”的立法模式，每個特殊事業法人都有對應的特殊法律。

2．國有企業不同的經營目標。不同功能的企業具有不同的經營目標。大致為三類，即：社會目標，經濟目標以及介于兩者之間的混合目標。西方國家的國企主要是以社會公共目標為企業經營目標的，因為西方國家除國有企業外絕大部分企業是以經濟目標而存在的，其實國家也不需要設立太多以經濟目標為主的國企，太多的話就容易與民爭利，也不利于市場作用的正常發揮。混合型的國有企業主要集中在一些有特定功能或具有戰略意義的領域。芬蘭把鐵路、航空等劃入有戰略意義的商業性國有企業，挪威有一類是兼有商業化和其他特定目標的國有企業，這類企業追求公共目標的同時兼顧企業盈利和成本目標。也可能會針對這些企業設定一些特殊條件。

3．國有企業的市場地位。從國有企業的市場地位來看，大部分國家都根據國企的市場地位和功能，傾向于將國有企業劃分為兩大類，一類是有特殊社會功能的國有企業，此類國企包括公共服務型、壟斷型以及資源型的國有企業；另一類是競爭性國有企業，主要是直接參與市場競爭，以經濟利益為主要目標的國有企業。以法國為例。法國把國有企業按照壟斷型和競爭型兩類進行管理。國家在壟斷型國企中是其唯一或掌握51%以上股份的股東，國家與壟斷型國企的關系比較密切，國家擁有對企業的控制權、監督權和財務審批權，對其實行嚴格的直接控制。此外，法國還采用政府與企業簽訂合同的方式對其進行約束，并確保其經營內容的透明度、提供服務的質量以及相關經濟收益。這類企業集中在法國電力、法國電信、法國郵政、法國航空以及法國鐵路等。法國對競爭型國企干預較少，國家通常只掌握部分股份，有的甚至并不控制多數股份，國家與競爭型國企的關系比較松散，國家僅對其實行間接控制，國家給予它們充分的自主權，自由經營、自負盈虧，現在這些國家的國有股權已從大多數競爭領域的國企退出。

4．國家參與管理的程度。從西方國家政府在各自國企發展中所扮演的角色，可把國企分為三類：一是由政府全權經營管理扮演經濟行政部門的國企。二是政府主管主辦的國企，三是國家控股或參股而不參與管理的國企。對于第一類國有企業，以美國為典型。美國有政府機構型國有企業，主要涉及民生領域，如圣勞倫斯海運開發公司，開始是作為聯邦政府的一個獨立的公司來經營運作，后來由于成本提高，就合并到聯邦政府運輸部，以一個司的主體地位進行管理運營[7]。這類企業總的特點是往往不具備獨立法人資格，更多的是扮演一種政府的經濟行政機構[8]。對于第二類國有企業，在德、法兩國較常見，這類企業往往隸屬某一行政管理部門，具有獨立法人地位。德國對這類國企一方面加強國家的控制，另一方面又對其采取近似于私營企業的管理方法，大多都采取股份有限公司和有限公司的形式，由國家控股或參股，具有獨立的法人實體和市場競爭主體地位。法國財政部、郵電部、工業部、國防部等都有自己管理的一部分國有企業。總之，這類企業既不同于私營企業，又不同于政府機構，沒有破產的威脅并且能夠從國家獲得較多的資助。第三類國有企業是國家采用公私合作的方式控股或參股的國有企業。從數量上看，公私合作是國有企業形式中最多的也是最主要的形式。當前的私有化浪潮和公共財政危機都產生了多種多樣的公司合作形式。

5．國有企業的股權構成。國有企業的股權大致有兩種情況。一種是國家絕對控股企業，國有企業的唯一股東也就是獨資或者是絕對多數的股東；一種是國家只掌握50%以下的股份。不同的占股情況直接決定著國家的控制權的強弱，但是也不絕對，英國和韓國對于一些國家掌握較少股份的情況有特殊規定，英國有所謂的“金股”，該金股可以行使一票否決權，具體運用上，由國家主管部門委派一名高級公務員擔任該公司董事，并作為金股的代表行使相關權利，韓國通過對其他個體股東的表決權限制來對企業進行掌控，即通過公司章程來把個體股東的表決權限制在3%的方式來達到國家戰略目的，而不需要國家采用絕對控股的方式來對企業進行控制。

三、西方國家對國有資本的分層管理

在當代西方國家中，國有企業在全國企業中一般占比很小；在國有企業中，國家獨資公司的數量就更少，大部分是國家控股的股份有限公司，直接控制為主，間接控制為輔，國家一般只控制在數量上占少數的母公司，主要通過母公司來控制大量的子公司以達到控制的目的。西方國家在國有資本的管理方面主要的特點就是分層，這方面有代表性的主要是英國和新加坡。

在英國，1974年10月，工黨在大選中獲勝，其主張設立國有企業股權的專門管理機構來發展國有企業，次年議會通過《1975年工業法》，并組建了以管理國有股權為主的國有控股公司——英國國家企業局。其職能主要有：(1)提供發展資金，建立和幫助建立戰略新興國企；(2)推動國企進行兼并重組，以增強新組建企業的競爭力；(3)增加國有資本在競爭性制造業企業中的比重；(4)推動參股企業管理的現代化。國家企業局組建后，接管工業部所掌控的政府在8家私營企業中的股權，之后陸續向24家國有企業或其他企業提供貸款并購買了50家私營企業的股票。國家企業局委派產權代表進入企業的董事會，雖然建立了一系列報告制度，但從不直接干涉企業的日常經營管理。國家企業局對促進英國風險資本投資和高技術企業的發展發揮了積極作用。1979年撒切爾政府上臺后，通過了新的工業法，把國家企業局的權限降低為管理國家臨時擁有的企業股份上，政府指令它出售在英國的計算機公司等盈利企業的股份和資產。1981年7月，國家企業局和全國研究開發公司合并，組成英國技術集團。英國對國有企業這種分層管理的模式不僅促進了國有企業的發展同時也促進了私有企業的發展，這對當前我國國資國企改革中的混合所有制經濟的大力發展也有借鑒意義。

新加坡的淡馬錫控股有限公司(以下簡稱“淡馬錫”)在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》通過之后為人們經常提起。淡馬錫是新加坡最大的國有控股公司，成立于1974年，隸屬于新加坡財政部。其主要任務是掌握新加坡政府對企業的投資，管理新加坡所有的政府關聯企業。淡馬錫控股公司是通過獨資、控股和參股的形式成為國有企業的股東的。在管理體制方面，淡馬錫始終代表政府管理國有資產，依靠產權紐帶管理國有企業，采取市場化方式運作國有資本。在法人治理結構方面，淡馬錫依照新加坡公司法和其他相關法律法規來操作。因此，淡馬錫本身的公司治理制度在很大程度上保證了監督權和管理權的分離。在國有資產經營方面：淡馬錫以追求盈利和股東利益最大化為目標，采取積極的投資策略和靈活的資本退出機制，實現國有資產保值增值[9]。

四、西方國家國有企業分類與國有資本分層管理的啟示與借鑒

國資國企改革是經濟體制改革的重點，國資國企改革的成敗直接決定著市場能否在資源配置中起決定性作用。結合我國國資國企改革的現實需要，結合西方國家國資國企管理的相關成熟經驗，我國國資國企改革應遵循這樣的路徑：在國有企業改革方面，應以國有企業不同的功能定位為基礎對國有企業進行分類改革與監管；在國有資本改革方面，應以國有資本的不同的分層定位為考量對國有資本進行分層改革與監管。

國有企業具體如何分類，是國企改革首先要解決的問題。我國存在“兩分法”“三分法”的爭論。雖然在過去的時間里“兩分法”看似盛行，其實主流上已逐漸被“三分法”所代替，理論和實務界在國有企業的基本分類方法上也形成共識*顧功耘等從法學角度提出把國有企業分為“商事企業”“公共企業”和“準公共企業”；黃群慧、余菁等從經濟學角度把國有企業分為“公共政策性企業”“一般商業性企業”和“特定功能性企業”。，即以國有企業不同的企業功能屬性為標準把我國的國有企業分為公共服務類、特定功能類與一般商業類。國資委也提倡這三種分類方式，并且在地方層面，這種分類法已在多個省市開始實施。筆者認為基于企業功能定位應該將國有企業區分出“公共服務類”“特定功能類”和“一般商業類”三種類型。

第一類“公共服務類”國有企業，是國家為公共事業福利的提升實現公眾利益的一種手段[10]，也是政府公共服務職能的延伸。這類國企又被稱為“公共企業”，其企業功能主要是宏觀調控彌補市場缺陷、提供公共產品和服務提供公共產品和公共服務、改善民生、特殊服務社會、保障城市運營等。這類國企在國有企業總數總居于絕對少數，但卻是未來國家國資投放的重點。針對該類企業建議“一企一法”*“一企一法”與“一企一策”不同，前者強調不同企業適用相應的不同的法律依據，后者是說企業具體的調整策略；前者是法律制度層面，后者是技術層面。，這樣可以更好地發揮這類國企的功能。有的學者懷疑“一企一法”將影響本輪國資國企改革的效率，他說的有道理，但是要看具體適用領域，在“一般商業類”國企可能不會運用，在“特定功能類”國企可能會少用，在“公共服務類”國企就應該提倡運用“一企一法”的辦法，這是由“公共服務類”國企的適用領域、社會功能、股權構成、政企關系、公司治理結構以及監管方面的特征綜合決定的，放開或者放松“公共服務類”國企的管理都可能造成國民福利的損害。每個企業都需要有相適應的法律依據，僅僅依靠一般法律來調整是不符合這類國企設立目的的。

第二類“特定功能類”國有企業，這類國企混合特征性強，既不是典型的公共服務類國企，也不是純粹的一般商業類國企。其企業功能主要有鞏固社會主義基本經濟制度和發揮在國民經濟中的主導作用、保障國家安全與重要資源、保障社會經濟穩定、落實國家宏觀調控政策作用等。這類國企數量比公共服務類國企多，比一般商業類國企少，企業具體情況差異明顯。這類國企是近期以及未來一段時期國資改革的重點也是難點，其改革要求市場化導向的同時還要強調國家賦予該類國企的特定社會功能，比較復雜，它不像公共服務類那樣主要依據國家政策，也不如一般商業類國企那樣強調市場在資源配置中起決定性作用。需要注意的是，該類國企有兩個動態傾向，一個是向一般商業類國企轉化，一個是向公共服務類國企轉化，即它的功能是動態可調整的，一般商業類與公共服務類國企也是動態的，但是特定功能類國企的動態幅度比其他兩者都要大。一種情況是，隨著國家的發展，國家不再需要或者強調該特定功能，那么這類企業就會逐步轉變成一般商業類國企；另一種情況是，國家賦予該類國企新的功能，那就有可能將其轉變成公共服務類國企。長期來看，這兩種傾向都是存在的并且轉化為具有國際競爭力的一般商業類國企的可能性更大，因為其大多數居于自然壟斷地位且大多數已實力雄厚。

第三類“一般商業類”國有企業，也就是有學者稱的競爭性國有企業，其企業功能主要有把經濟效益放在第一位，追求國資的保值增值、增強市場活力、滿足人民不斷增長的物質文化需求、發揮市場對資源配置的決定性作用等。這類國企在國企總數中居于絕對多數，是本輪國資國企改革的重中之重。對于這類國企，應按照市場化的要求，發揮市場在資源配置中的決定性作用。需要注意的是，我們提市場化并不是把這類國企民營化、私有化，我們提出要在這類國企中大力發展混合所有制的作用，讓各類資本參與進來，共同分享改革的紅利，以此提升這類國企的管理水平、現代化程度和國資質量，進而緩解國有資產的管控壓力，提升國資運營效率，大幅降低昂貴的制度運行成本，同時也能增強市場活力。

在推進分類改革的同時我們還須認識到國企的復雜性和動態性，其實就是三種分類方法的相對性。因為不同功能的國企的成分并不是單一的，有可能含有其他屬性的成分，并且還伴隨著經濟社會發展變化的情勢。一種情況是，改革中在一些企業被劃歸一般商業類國企，雖然這一企業絕大多數都是市場為導向的，但現實中它的業務還有一小部分是涉及公共服務類的；還有一種情況是，改革后，國企的經營條件和環境都會隨著市場的變化而變化，對于提供公共產品和服務的公共服務類國企，如果其生產成本降低，以更低價格供應仍有利可圖，就可轉化為特定功能類國企甚至是一般商業類國企。反之，一般商業類國企也可轉化為特定功能類國企甚至是公共服務類國企。如果是特定功能類國企，就更易向一般商業類國企或公共服務類國企轉化。這兩種情況說明我們的國企分類是一個動態的過程，一蹴而就的國企分類是不可能的，改革本身以及改革過程中的變化都是需要考量的，因為我們在對它們定位的同時包含著定位不清以及情勢的變化而帶來的新的定位要求等問題，我們必須要認識到他們是可以相互轉化的。

深化國有資產管理體制的改革，最重要的就是要推動國有資產的管理模式完成從“管企業”向“管資本”的轉變。十八屆三中全會《決定》的這一論斷，明確了今后改革的方向，對于發揮市場在資源配置中的決定性作用，發展混合所有制經濟都將起到巨大的推動作用。國有資本的分層管理需要大力發展國有資本與集體資本、民營資本等其他資本交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，與此同時，還需組建或者改組若干有條件的國企為國有資本運營公司[11]。

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[11]白金亞.全面深化改革背景下的國有資本分層管理——基于國資分層定位的思考[J].中國商貿,2014,(14):216—218.

〔責任編輯：張毫〕

[中圖分類號]D922.29

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)04-0045-05

[作者簡介]白金亞(1990—)，男，河南周口人，碩士研究生，從事經濟法基礎理論、國有經濟法、競爭法與競爭政策的研究。

[基金項目]國家社科基金青年項目“中國競爭政策研究”(13CFX085)

[收稿日期]2016-02-22