金融消費者權利保護視角下金融管制探究

劉艷平

(哈爾濱金融學院 法律系，哈爾濱 150036)

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金融消費者權利保護視角下金融管制探究

劉艷平

(哈爾濱金融學院 法律系，哈爾濱 150036)

[摘要]加強金融消費者權利的保護已經成為各國啟動金融改革的重要方向。在對金融管制的原因加以分析的基礎上，針對目前我國金融管制中存在的諸多問題，尤其是金融消費者權利保護方面的制度供給不足，強化金融組織機構合規經營的監管機制，整合現有的金融消費者保護機構，關注前瞻性金融管制建設方向，并以金融消費者保護為優先價值進行權利與義務的配置，最終實現在金融管制層面金融安全與金融效率理念下的對金融消費者的傾斜保護、系統保護和適度保護。

[關鍵詞]金融消費者；金融管制；金融系統性風險

中國市場經濟的順利發展在很大程度上歸功于政府主導。誠然，金融管制不可或缺。著眼于當代市場化的金融、法治化的金融，一切金融活動既要順應市場的潮流，又不能游離于法律規則的調整之外。金融消費者權利的保護是通過金融管制機制規范金融組織機構的義務履行來實現的。縱觀美國等國家率先進行金融消費者保護變革金融監管模式并完善金融管制立法，在推崇金融業穩定發展與強化金融體系安全福祉的基礎上，堅持把金融消費者的保護作為金融監管的目標，這一點可資借鑒。在全球金融大背景環境下，金融管制機制的構建以保護金融消費者的合法利益為中心已毋庸置疑。

一、金融管制機制中存在的問題

發端于美國華爾街的全球性金融危機驅使世界主要經濟體陷入經濟衰退與金融管制“混亂”的泥淖，一時間金融危機中大量暴露出來的金融管制漏洞一躍成為金融管制領域的眾矢之的。瘋狂的金融衍生品的高風險、高收益，現有金融法律層面難以應對金融衍生品的高風險、高收益需求，金融管制法律與背離金融市場從而激發投機的風險。此種狀況，最終造成金融交易末端的金融消費者的合法權利無法在法律層面尋求保障。

(一)金融混業經營下金融系統性風險的累積

金融系統性風險與個體風險相比呈現出突發性、波及性等特點，并產生破壞和溢出效應，并最終使整個金融市場體系失去效力。金融消費者因被波及從而卷入危機之中承擔本不應由其承擔的成本并受有損失。究其風險產生的根源在于微觀個體的冒險行為[1]，微觀金融機構借助于金融衍生產品的杠桿效應，為獲得巨額利潤而放大產品收益的同時，卻同樣將放大了的金融風險留給金融消費者，即使微觀金融組織機構因巨大虧損而申請破產，基于其公司法人的有限責任最終埋單者不是債權投資者就是政府。

(二)金融管制價值基礎異化

金融管制長期以來以高效率作為其價值追求，從而忽視了對金融消費者權利的保護，金融消費者權利保護的理念被驅趕于基礎價值的邊緣之外，使得管制的基礎價值出現異化。這種管制基礎價值的異化，在金融監管層面造成其監管理念的錯位，自然頻繁顯現出制度層面的諸多弊端，某種程度上也加劇了金融市場的無序性。金融管制價值異化使得消費者信譽受損，繼而這又成為喪失金融消費者信賴的主要原因。

金融管制的有效性絕對不能與金融效率相提并論，同樣，“最優的監管即監管最少化”理念的奉行也絕對不能與金融市場的有序性同日而語。旨在保護金融消費者權利和誠信經濟的制度的缺失，是助推金融危機爆發的因素之一。我國管制立法側重于金融組織機構和金融系統的安全與收益，很長時期忽視了對金融消費者權利的保護，欠缺金融消費者保護的基礎價值與金融安全理念二者間的銜接。歸根到底，正位金融管制基礎價值，將金融消費者保護與金融安全的保障無縫銜接是實現金融消費者權利保護之根本。

二、金融管制動因分析

對金融組織機構主導下的市場以及金融體系進行有效監管集中體現為金融管制。值得探究的問題是，金融管制的實質是什么？金融管制究其實質是在于尋求并保證金融機制、金融體系、金融市場的合理構建、有序發展以及穩定的運行，同時又要避免產生或者使之對金融組織機構運行和金融資源配置效率的不利影響降到最低。這一目標的實現與金融管制這一行之有效的手段休戚相關。當金融管制成為政府對金融市場干預的一種手段時，不可避免地要受到經濟制度條件的約束和影響[2]72。

(一)不完全競爭和壟斷

金融組織機構因金融產品的特殊性和專業性居于壟斷地位，使得金融消費者受自身的知識水平、理解能力、信息收集能力、經濟承受能力限制，若想準確有效地把握金融產品的全貌并控制相應的交易風險，可謂天方夜譚。金融產品不同于一般的消費產品，金融消費者也與一般的消費者不同，反映在金融交易中其處于弱勢的地位尤為突出。在金融交易中，金融行業的壟斷經營形成由來已久，基于壟斷地位的金融組織機構操縱市場極為可能，由于壟斷造成的賣方市場使得金融組織機構與金融消費者二者之間的地位失衡，金融組織機構借助于格式合同規避或將本應由自己承受的交易風險轉嫁給金融消費者，無視金融消費者的權利。因此，需要在制度層面對金融交易中存在的霸王條款進行規制，對無視金融消費者權利侵害的行為進行監管。市場不是萬能的，由于金融體系的內在脆弱性，易引發市場失靈，如何在金融穩定和自由競爭之間維持平衡，這就需要借助于外部力量來營造適度競爭環境。

(二)金融資源分配不合理

金融市場最初的信息不對稱造成的“檸檬現象”致使消費者選擇平均價格購買使用價值下降的質次的金融產品，實質上極大地損害了消費者的合法權利。在金融領域，由于金融交易活動中雙方主體的角色定位不同，使得經營者金融組織機構天然具有相對的信息優勢，而金融消費者則明顯處于信息劣勢地位。金融市場失靈會使資源充足的一方在市場交易中所處的優勢地位明顯得以呈現。同時，隨著金融創新的推進與金融市場的進一步發展，不斷增加的新的金融產品無形中又使得原本就處于不對等狀態的金融交易信息不對稱問題變得加劇化了。范圍廣泛、設計復雜的金融衍生創新產品的出現進一步增強了金融產品的專業性。一般的金融消費者因欠缺相關的專業知識，對金融衍生產品等金融商品的性質、結構及風險難以形成充分的理解并進而做出有效的判斷。

三、金融管制立法方向

金融消費與一般消費相比較有其特殊性。金融消費者的追求在某種程度上背離了生活消費的初衷，金融消費者購買金融產品更多的是投資理財心理使然。通常金融消費者受認知能力與投資水平的局限很難根據自身經驗對本身蘊含極高的專業性、高風險性、復雜性的金融產品做出投資的準確判斷。在金融商品交易過程中金融消費者與金融組織機構二者間存在嚴重失衡狀態。金融組織機構基于其天然的市場優勢地位，在利益的驅使下，容易濫用其優勢地位，造成對金融消費者權利的損害。金融消費者有權通過訴訟等方式進行救濟并獲得賠償，但由于對權利救濟機制的不完善，最終使得金融消費者往往難以獲得有效賠償。可見，單純地依靠市場的自發調節功能無法實現金融消費者與金融組織機構之間交易信息以及各自權利維護的公平，這就需借助法律的規范功能，援手以市場機制給予金融消費者以傾斜保護。

(一)傾斜保護

金融產品和金融服務的特殊性造成金融市場交易雙方在信息獲得層面的不對稱，單純依靠金融市場自發調節無法實現金融消費者與金融組織機構之間的公平交易，這就需要援以法律的力量對二者間失衡的利益天平加以調節，即在立法層面給予金融消費者權利以傾斜保護。改變以往金融管制立法乏味的強調原則性的做法，轉為真正落實保護金融消費者的切身利益以及落實提供金融產品和服務的金融組織機構義務和責任追究的制度構建。一是要明確金融組織機構應盡到的細致的提示說明義務。該義務的履行是金融消費者判斷產品用途及是否進行消費的重要依據。借此來彌補金融消費者因受知識和技能限制造成的難以準確理解合同交易條款內容的不足。二是明確落實并細化金融組織機構的民事責任。無救濟則無權利，明確金融組織機構實施違法行為的損害賠償責任，加大金融組織機構違法的成本，以此震懾并阻卻金融組織機構利用其強勢地位實施欺詐性交易和侵害金融消費者利益的經營行為。

(二)披露信息

金融組織機構基于賣方市場的強勢，并未全面披露其所知悉的交易信息，進一步延續了市場信息的不對稱，并導致金融消費者在交易中的被動。消費者在交易之前對其所要購買的金融產品的特點、風險認識理解不足，難以理性選擇理性消費。因此，需要落實金融組織機構對金融產品信息的事前公開、事中公開和事后公開。并在此基礎上，強化金融監管機構對信息公開的監督力度，對無視法律規定任意妄為對自己不利的信息就不公開的舉動，應由監管機構予以懲處，以強力捍衛信息披露原則，要求金融機構必須履行信息披露義務，避免侵犯金融消費者的合法權利。

四、金融管制機制的構建

斯蒂格勒提出：“作為一種法規，管制是產業所需并主要為其利益所設計和操作的。”[2]74如何能夠找尋可能存在的金融漏洞，如何能夠及時預警并化解金融系統性風險，如何構建有效的金融管制機制，關于管制模式的選擇不是單純停留在“量”上管的多或少，而是建立在金融消費者保護基礎之上的審慎監管。

(一)以金融消費者保護為優先價值配置權利與義務

“合法權利的初始界定會對經濟制度運行的效率產生影響，權力(權利)調整會比其他安排產生更多的價值。”[2]74鑒于席卷全球的金融危機對金融秩序的破壞以及在全球范圍內造成的不良后果，痛思導致金融危機的原因，世界各國普遍認為，導致金融危機頻發的誘因之一在于長期對金融消費者權利保護的忽視。因此，完善金融消費者權利的保護是金融改革的重中之重。構建有序穩定的金融市場，以金融消費者保護為優先價值進行資源的配置是金融管制改革的總趨勢。也因此，構建金融管制立法的理論基礎，金融消費者權利保護為應有之義。

(二)強化金融組織機構合規經營的監管機制

消費者信心是具有信用經濟特質的金融行業的基石。金融危機誘發于金融恐慌，而金融恐慌是因消費者對整個金融體系的信心嚴重動搖所致。只有明確法律規則以防范金融組織機構的市場濫用行為，金融市場自由和金融系統穩健運行才能得以實現。因此，強化金融組織機構合規經營的監管機制，實現金融消費者的合法利益是防范金融系統性風險，維護金融秩序的重要因素。

(三)整合現有的金融消費者保護機構

由于金融消費者自身的劣勢地位，在金融交易領域并不能自發地形成對自身權利的保護。而金融交易的復雜性，使得金融業協會應對行業自律監管重荷難以前行。金融組織機構更加肆無忌憚的從事侵犯消費者利益的行為，實現對金融消費者權利的保護從何談起？同時，隨著金融控股公司的發展壯大在市場運營中的混業經營趨勢已然明顯，當前我國分業監管的模式與金融市場的運行難以契合。由分業監管模式逐步向以金融業務類型確定監管權限的功能性監管模式轉化，成為金融市場的應然選擇。為了實現功能性監管模式的變革，結合實際之需，應當先從現有的金融消費者保護機構的整合開始，將各金融行業的監督管理委員會下設的本部門的消費者保護機構剔除，然后將權利統一歸屬到央行內部的金融消費權益保護局中,由專門的金融消費者保護機構行使金融消費者的維權工作。可見，將金融消費者保護的職能從各原金融監管機構中剝離出來后就有必要建立專門的金融消費者保護的監管機構，以保護金融消費者權利不被侵犯為己任。并逐步向功能性監管模式轉變邁進。

(四)關注前瞻性金融管制建設方向

金融消費者權利保護是金融管制機制的應有之義，金融管制的基礎價值首要的是實現金融消費者合法權益的有效保護。將消費者權利保護作為金融管制的建設方向并將其納入金融管制的目標，確立金融消費者保護理念，在資源配置權利義務設定上有所傾斜。基于當前存在的金融管制機制滯后于國際金融體系進程的這一事實，關注并加強前瞻性金融管制機制建設是理性選擇。這一選擇亦是金融市場內生成長的要求。

金融消費者權利的保護直接關系到金融安全這一目標的實現。完善我國金融管制體制，通過金融機制的創新實現我國本國金融體制的鞏固與完善，以尋求重建良性金融市場的信心并促使金融管制基礎價值得以正位回歸。

[參考文獻]

[1]陳穎.系統性金融風險的國際監管路徑初探——兼論《新巴塞爾協議》防范系統性風險的漏洞與彌補[J].福建師范大學學報,2010，(3):38.

[2]李宏.金融管制的經濟學分析[J].財經研究,2006，(1).

〔責任編輯：張毫黃琦〕

On Financial Regulation from the Perspective of Protection of the Rights of Financial Consumers

Liu Yanping

(DepartmentofLaw,HarbinFinanceUniversity,Harbin150036)

Abstract：Strengthening the protection of financial consumers' rights has become an important direction of financial reform in various countries. There are many problems in financial control, especially in the short institutional supply in term of the protection of financial consumer rights. On the basis of analyzing reasons for financial regulation, the paper puts forward that we should strengthen the regulatory mechanisms of financial compliance management organization, integrate existing protection agency for financial consumer, concern about the direction of prospective financial control construction. Moreover, rights and obligations ought to be configured with financial consumer protection as a high priority, and ultimately, affirmative protection, system protection and moderate protection of financial consumers' rights is realized in relation to the financial regulation and with the idea of financial security and financial efficiency.

Keywords:financial consumers; financial controls; financial systemic risk

[中圖分類號]TU352.110.4

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)04-0127-04

[作者簡介]劉艷平(1978—)，女(蒙古族)，內蒙古科左中旗人，講師，碩士，從事經濟法金融法研究。

[基金項目]2015年哈爾濱金融學院院級青年課題“金融消費者權利保護視角下金融管制法律制度研究”(E032015012)

[收稿日期]2016-01-30