社會保險參保登記的舉證責任及其規范

■文／仇麗萍

社會保險參保登記的舉證責任及其規范

■文／仇麗萍

隨著社會保險的全面普及和公民權利意識的增強，社會保險爭議開始逐漸增多，越來越多的社會保險行政爭議開始進入行政訴訟程序。傳統行政理念、對程序的不夠重視，可能會導致社會保險行政行為的敗訴風險，需要引起社保機構的高度重視。同時司法機關也應當進一步深入了解我國社會保險的發展及運行狀況，適應社會保障行政的新特點，更為妥當地處理社會保障行政爭議案件。

參保申報與否：三級法院的不同意見

某水利公司系建筑施工企業，承建了某土地復墾項目，根據工傷保險項目參保的要求于2012年10月31日向社保機構提交了《建筑工地農民工工傷保險申報表》（以下簡稱申報表），申報參加工傷保險。該申報表記載的參保人數為43人，但無社保機構或其工作人員的簽字或蓋章。在后來發生的爭議中，社保機構表示，該人數是社保機構根據水利公司參保工程的總造價計算出應繳保費后，再推算的可參保人數，并非水利公司當時實際參加工程項目施工的人數。

社保機構與水利公司還簽訂了《建筑企業工地農民工工傷保險參保協議》，該協議明確按工程總造價的0.3%一次性繳納工傷保險費。水利公司按此標準繳納了保費。

2012年12月17日，水利公司的兩名工人楊某和代某在項目工地工作時發生了工傷事故，該兩人均被認定為工傷。工傷發生后，水利公司進行了救治，并分別與工傷職工達成了賠償協議，且已按協議履行。之后，水利公司向社保機構申請支付兩名職工的工傷待遇。社保機構經審查后對水利公司作出答復，拒絕支付楊某和代某的工傷保險待遇，理由是水利公司在12月17日（含當日）前，并未向社保機構如實申報該兩名職工的參保資料，故楊某和代某在受傷時不屬于參保職工，根據《工傷保險條例》及地方政府規章，社保機構不應支付其工傷待遇，該兩名職工的工傷待遇應由水利公司自行承擔。雙方由此發生爭議，水利公司提起行政訴訟，認為楊某和代某系該公司職工，且屬于其與社保機構協議約定的參保人數43人中的參保人員，其在有效保險期內發生工傷事故，社保機構應當支付工傷待遇，請求法院撤銷社保機構不予支付工傷待遇的答復。

在訴訟中，水利公司提供了《建設用地復墾項目民工人員名單》（以下簡稱名單）一份，加蓋有公司的公章，時間是2012年10月，其中有楊某和代某的名字，但無社保機構印章；兩位證人證言，一是水利公司負責工傷保險業務的巫某，證明楊某是2012年10月份來上班的，其2012年11月份辦理工傷保險時所交的參保職工名單中包含楊某和代某，但工傷保險中心沒有在名單上簽字或蓋章，水利公司在開工后于2013年1月份又增加了兩人的參保登記；二是代某，自述自己是2012年11月中旬去工地上的班，其去上班時，楊某已在工地上班了。

社保機構辯稱，水利公司于2012年10月31日申報按建筑項目參加工傷保險，公司提供的參保人員信息電子文檔中沒有楊某和代某兩人的名字，且直到2012年12月17日也沒有申報該兩人參保。根據地方工傷保險實施辦法，工傷保險實行實名制且必須按時申報；新參加工傷保險的用人單位和個人，從受理申報當月起繳納新參保人員工傷保險費，受理申報次日起享受工傷保險待遇；新增人員屬于工傷保險參保對象的，參保單位應于其報到的當日進行參保登記和繳費申報；當日不能按照規定進行完整申報的，可先通過傳真等快捷方式申報《參加社會保險人員基本情況表》，然后在10個工作日內，按規定補報新增人員詳細資料。按照這些規定，楊某和代某兩人受傷時，并非工傷參保職工，故其工傷待遇不應由工傷保險基金支付。社保機構提供了《參加社會保險人員基本情況表》（以下簡稱情況表）三份，共計登記參保人數22人，并表示這三份表系根據水利公司于2012年10月31日和次年1月2日及8日分別報送的參保人員電子文檔制作的，證明水利公司報送參保人員名單中沒有楊某和代某。

一審法院經審理認定，水利公司提交的名單雖然有楊某和代某兩人的名字，但該名單上無社保機構的簽章，且社保機構也否認該名單系水利公司參保時提交，故該項證據不能證明系水利公司首次申報參保時提交的參保人員名單；而社保機構的情況表，雖然水利公司否認，但因參保人員名單系由水利公

司制作而交由社保機構存檔，故在沒有充分證據證明該存檔證據與原提交證據不一致時，應采信該證據；水利公司的證人證言，因存在利害關系，且存在矛盾，不予采信。一審法院確認申報表上所記載的人數（43人）是估算，而非當時實際參加施工的人數。一審法院據此認為，水利公司不能證明在工傷事故發生前，已向社保機構進行了該兩名職工的參保登記，并通過有效方式申報了該兩名職工的《參加社會保險人員基本情況表》，判決維持了社保機構的答復。

水利公司不服一審判決，提起上訴。二審法院維持了一審法院判決。水利公司仍然不服，向高級法院申請再審。再審法院審查確認：社保機構2012年10月31日情況表上無水利公司或其經辦人簽章，無社保機構審核簽收情況記載，亦無其他證據佐證，其真實性、合法性無法確認，不予采信，不能證明楊某和代某兩人不在參保人員名單之列，一、二審判決認定楊某和代某兩人不在參保人員名單內的事實不當。

再審法院認為，社保機構在收取水利公司申報參保材料時并未嚴格按照工作規范進行審核簽收，情況表不足以證明水利公司當時向社保機構提交參保人員名單的客觀真實狀況；水利公司的名單亦不符合規定的格式要求，即使結合證人證言亦不足以證明水利公司于2012年10月31日向社保機構提交了該名單。因此雙方證據均未能證明參保人員名單中是否包含了楊某和代某。根據《行政訴訟法》《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》等規定，行政機關作為被告對行政行為的合法性承擔舉證責任，社保機構應對答復認定的水利公司未實名申報楊某和代某的事實承擔舉證責任。在當事人均不能舉證證明參保人員名單真實內容時，應由社保機構承擔因怠于履行審核簽收法定職責所致舉證不能的法律后果，推定水利公司提交的參保人員名單中含有楊某和代某兩人，且此種認定更有利于充分保障工傷保險參保單位及其職工的合法權益，遂于2015年8月判決撤銷一、二審判決，撤銷社保機構的答復。

社保機構的登記義務與證明責任

與民事案件“誰主張、誰舉證”不同，行政主體對具體行政行為的合法性承擔舉證責任。在本案中，確定工傷待遇應由工傷保險基金支付的基礎事實——用人單位為工傷職工在事故發生前申報參保是關鍵性因素。再審法院認定，社保機構應對答復所依據的這一事實和法律根據承擔證明責任，這是有道理的。但再審法院撤銷答復的更為根本的理由則是，社保機構違反了法定的登記義務。

根據地方的《社會保險征繳工作規范》規定，參保單位申報《參加社會保險人員基本情況表》，表格樣式中載明有參保單位經辦人簽章、社會保險公共業務管理辦公室審核經辦人簽章等內容，一式兩份，經登記審核后，登記單位和社會保險公共業務管理辦公室各一份。而從常識看，社保機構接受材料也必須要求材料提交人簽字或蓋章，以證明材料來源的合法性與真實性。作為社保機構的關鍵證據——情況表，并沒有用人單位的簽字或蓋章，而作為這一證據的基礎——水利公司報送的參保人員電子文檔，社保機構應也無法證明其來源于水利公司。正由于社保機構違背了收受和審核參保材料方面的法定義務，并導致參保材料中究竟是否包括了兩名工傷職工無法查實，再審法院認為該責任應由社保機構承擔。

這就要求社保機構必須嚴格執行工作規范，否則可能導致敗訴風險。對用人單位等提交的材料，必須要求有用人單位及個人的簽字和蓋章，特別是在提交時，必須由提交人當面簽字。此外，社保機構對原始材料要做好存檔工作，這是應對未來可能發生爭議的必要舉措。

但是在本案中，司法機關并沒有注意到工傷保險項目參保的特殊性。即在通常情況下，社保機構是可以做到上述要求的，而以項目參加工傷保險時則存在一定的特殊性。在通常情況下，用人單位申報的參保材料中必須含有具體的參保人姓名；而在項目參保時，用人單位最初的參保材料中通常不含有參保人姓名（尚未確定具體的施工單位或施工人員），其參保人數只能是估算的。社保機構從本案中還應吸取的教訓是，如果最初不能確定具體的參保人員，那么用人單位通過電子報盤、在線申報、傳真、短信、微信等方式申報具體人員時，社保機構均應當保存相應證據，并及時由用人單位書面或簽字確認。

實名制的必要性及其適用

再審法院認為推定水利公司在最初提交的參保名單中有楊某和代某，這更有利于充分保障工傷保險參保單位及其職工的合法權益。再審法院進一步認為，楊某和代某在參保的建筑工程項目中發生工傷，符合由社保機構核定支付相應工傷保險待遇的法律法規規定。再審法院雖然沒有明確表明實名制是不必要的，但其認為勞動者只要在參保的建筑工程項目中發生工傷，社保機構就應當支付相應待遇，潛在認為工傷職工是否已經實名參保登記，并不受影響。

由于建筑項目施工人員變動頻繁，實行實名制有助于提高工傷認定效率、減少騙保等現象。但能否以用人單位未實名申報而直接拒付待遇，值得進一步探討。項目參保的目的在于使所有在該項目工作的職工的工傷風險均可以納入工傷保險的保護范圍，實名制與這一目的無直接關聯?！?/p>

作者單位：中共江蘇省東臺市委黨校