北約華沙峰會與聯盟新戰略

朱耿華 劉 軍

北約華沙峰會與聯盟新戰略

朱耿華 劉 軍

2016年7月8日～9日，北大西洋公約組織領導人峰會在波蘭首都華沙召開。58個國家和國際組織的官方代表團參加了本次峰會，包括北約28個成員國、進入入盟批準程序的黑山、26個伙伴國以及聯合國、歐盟、世界銀行等主要國際組織。此次峰會的召開基于三大背景：首先，奧巴馬政府上臺以來，美國戰略重心東移導致北約力量一定程度的弱化；其次，歐洲正面臨自冷戰結束以來最嚴重的安全危機，烏克蘭問題、難民問題、恐怖襲擊、英國脫歐都深深地困擾著尚未走出主權債務陰霾的歐洲各國；最后，俄羅斯展現出自蘇聯解體以來前所未有的強硬姿態，使歐洲國家感到威脅與日俱增。早在峰會召開之前，北約秘書長斯托爾滕貝格和副秘書長弗什博等高官就數次發表吹風講話，認為聯盟當前面臨的威脅主要來自東部（俄羅斯）和南部（西亞北非），表示華沙峰會旨在實現三大目標：一是提升北約的集體防御和威懾能力；二是維護聯盟邊境之外地區的穩定；三是拓展與歐盟的合作關系。 從會后發表的峰會公報和各項宣言來看，北約各國已就上述目標達成共識，聯盟將會在一些重大戰略以及具體領域政策上做出新的調整，北約未來的行動方向也隨之基本得以明確。

加強對俄羅斯的戰略威懾能力

由于俄羅斯吞并克里米亞并支持烏克蘭東部親俄分裂勢力，同時又在聯盟東部邊境毗鄰地區開展頻繁的軍事活動，北約各國特別是東歐成員國深感聯盟和國家安全受到嚴重威脅。北約峰會公報指出，“俄羅斯的進攻性舉動，包括在北約領土周邊的挑釁性軍事活動，以及用威脅和武力實現政治目的的取向，是地區動蕩的根源，從根本上對聯盟形成了挑戰，破壞了歐洲-大西洋地區的安全，威脅到作為整體的歐洲的自由與和平。”2014年為了應對烏克蘭危機和中東地區威脅，威爾士峰會曾提出了“戰備行動計劃”，但隨著歐洲安全狀況的持續惡化，北約認為目前的措施已不足以應對來自俄羅斯等各方的挑戰。

為了反制俄羅斯的所謂進攻性姿態，華沙峰會提出了“戰備行動計劃”的升級版，主要措施包括擴大北約反應部隊的規模，建立新的高速戰備聯合任務部隊，在東歐地區設立8個小型多國部隊聯合指揮單位，加強北約部隊的增援行動能力，提升北約在波蘭和羅馬尼亞指揮中心的作用，強化海軍力量等。事實上，北約加強防御與威懾的謀劃早已開始。2016年6月13日，北約秘書長斯托爾滕貝格在布魯塞爾召開北約防長會議之前宣布，將在波蘭和波羅的海三國（愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛）輪換駐扎4個營的多國部隊。在本次峰會上這一決定得到再次確認，并宣布4個營的多國部隊分別由美國、德國、英國和加拿大領導。北約尚未具體透露4支多國部隊的兵力配備，但此前曾有北約官員表示，兵員總數將達到2500～3000人左右，也有消息稱部隊人數為4000人。此外，為了加強東南歐和黑海地區的前沿威懾，峰會還決定在羅馬尼亞部署一個多國旅的兵力。在5月12日，美國根據雙邊協議，在羅馬尼亞德維塞盧空軍基地設立陸基“宙斯盾”反導系統，此舉與俄羅斯在加里寧格勒部署“伊斯坎德爾”導彈相互較勁的意味不言自明。在此基礎上，華沙峰會進一步決定將德維塞盧的反導系統與北約反導系統實現并網，并歡迎波蘭建設位于其北部瑞茲科沃的反導基地。加上部署在土耳其的反導系統的早期預警雷達，北約即將實現對俄羅斯歐洲領土的反導全覆蓋。臨近北約峰會前，北約接連在波蘭、立陶宛和波羅的海舉行了多場大規模軍事演習，其中在波蘭舉行的代號為“蟒蛇2016”多國軍演，參演兵力達3.1萬人，據稱是冷戰結束以來北約最大規模的軍演之一。而僅2015年，北約進行的軍事演習就高達300場次。華沙峰會宣布北約將開展“更具雄心的演習項目”，同時加強與瑞典和芬蘭等非北約伙伴的安全合作。無怪乎西方媒體紛紛驚呼一個新的冷戰時代已經來臨。

波蘭總統安杰伊·杜達（左）與北約秘書長斯托爾滕貝格（右）

北約進行10年來最大規模軍事演習

北約華沙峰會涉及俄羅斯的決議可能帶來三大效應：首先，使北約各國目前相對松散的軍事力量獲得整合，形成強大的合力；其次，打破北約與俄羅斯間的戰略平衡，確立戰略導彈的優勢；最后，升級北約與俄羅斯之間目前緊張的對峙，迫使俄羅斯采取更加強硬的措施。北約與俄羅斯的關系目前已陷入某種程度的安全困境，雙方自認的自衛性舉動通常都會被對方視為具有進攻意圖。為了應對北約的戰略挑戰，俄羅斯總統新聞秘書佩斯科夫曾明確表示，俄軍會追蹤北約部隊在俄羅斯邊境的行動，并采取措施確保俄羅斯的安全。在當前的情勢下，除非有一方作出重大讓步，北約與俄羅斯雙方的對峙局面才會得以緩解，但由于二者對烏克蘭危機等問題認知的重大差異，使雙方很難在短期內恢復昔日的伙伴關系。

強調維護聯盟周邊毗鄰地區的穩定

當前，無論是聯盟東部毗鄰的烏克蘭危機，還是南部毗鄰的西亞北非動蕩，都對北約領土造成了直接或潛在的威脅。從北約峰會公報的表述來看，北約希望通過加強對這些地區所在伙伴國的安全援助和人員培訓，向這些地區輸入安全與穩定，實現穩定周邊的目標。2016年5月30日，在與波蘭總統舉行的聯合記者會上，斯托爾滕貝格表示，“通過支持東翼的烏克蘭、格魯吉亞、摩爾多瓦和南翼的伊拉克、約旦、突尼斯等伙伴國，我們將更加努力地維護聯盟邊境外地區的穩定，我們將幫助它們建立更強的防務體制，同時培訓稱職的安全力量來保衛這些的國家”。

在東翼方向，北約將依托歐洲-大西洋伙伴關系理事會框架下的伙伴關系，繼續對烏克蘭、格魯吉亞、摩爾多瓦等國提供軍事援助和防務咨詢，鼓勵這些國家的民主轉型進程和防務改革；在南翼方向，北約現有兩個伙伴關系機制，分別是“地中海對話”（伙伴國包括阿爾及尼亞、埃及、以色列、約旦、毛里塔尼亞、摩洛哥、突尼斯）和“伊斯坦布爾合作倡議”（伙伴國包括巴林、卡塔爾、科威特、阿聯酋），北約希望通過以上兩個機制為伙伴國提供人員培訓和軍事援助，加強伙伴國的安全能力。同時，北約也表示應利比亞政府的要求將為利比亞的安全制度建設提供咨詢，并在未來有可能將利比亞納入“地中海對話”機制。伊拉克安全局勢是北約南翼關注的重點，華沙峰會決定將在“全球伙伴”機制框架下，加大對伊拉克的援助力度，具體措施包括派遣北約人員赴巴格達為伊拉克政府提供培訓和咨詢，啟用北約空中預警機協助國際反恐聯盟打擊“伊斯蘭國”、繼續利用約旦和土耳其的基地為伊拉克安全力量提供人員培訓等。

不過，相對于北約周邊地區動蕩的規模和烈度，華沙峰會謀劃的投射安全之舉無異于杯水車薪。首先，烏克蘭和西亞北非的亂局有著深刻的歷史、地緣、宗教等原因，僅僅依靠軍事手段無法消除危機發生的根源；其次，北約援助的伙伴國政府不少都是在國內存在合法性爭議的政權，國家內部都有實力強大的反對勢力，北約“拉偏架”很可能進一步加劇局勢的動蕩；第三，許多阿拉伯國家對北約有不信任情緒，擔心北約利用伙伴關系干涉本國內政；第四，外部國家和非國家行為體不同程度地介入了動蕩地區的紛爭，沒有國際社會的廣泛支持和共識，很難平息現有的沖突。因此，北約穩定周邊的舉措將會很快被證明是徒勞無功的努力。

強化與歐盟的戰略伙伴關系

當前，歐洲正面臨著冷戰以來最嚴重的安全局勢。烏克蘭危機、難民危機、恐怖主義、主權債務危機、英國脫歐等問題正給歐洲帶來政治、經濟、社會等方面的全方位安全挑戰。 歐洲當今面臨的局勢需要北約常稱的“全面方案”來加以解決，北約和歐盟都無法憑借一己之力來解決歐洲眼下的安全困境。北約具有軍事力量的優勢，歐盟則有民事力量的優勢，雙方攜手可以更好地應對歐洲面臨的挑戰。2016年5月20日，北約秘書長斯托爾滕貝格和歐盟外交與安全政策高級代表莫蓋里尼在聯合記者會上表示，北約與歐盟將進行更加緊密的合作，因為北約和歐盟“作為平等的伙伴，享有共同價值觀，同時面臨共同的安全挑戰”。

北約與歐盟在2001年正式建立制度化的關系，雙方在2002年發表了關于歐盟共同安全與防務政策的宣言，確立了指導雙方關系的政治原則。然而，長期以來雙方的合作并不密切。直到近來歐洲安全局勢的惡化，雙方才將密切合作的問題提上議事日程。自2016年2月以來，北約和歐盟先后就網絡防御和愛琴海地區打擊走私和非法移民合作等議題達成了一系列正式和非正式的協議。按照斯托爾滕貝格的說法，“2016年3個月達成的協議比過去13年還要多”。本次峰會期間，北約和歐盟雙方發表了加強戰略伙伴關系的聯合宣言，規劃了雙方未來合作的方向。宣言強調的優先合作領域包括共同抵御復合威脅、海洋安全合作、網絡安全合作、加強互補性和協調性、防務工業研發、 聯合演習、支持共同伙伴國提升安全能力等。

從2016年以來的各項合作看來，北約和歐盟雙方進行了較為成功的合作，未來有望延續這一趨勢。在當前多重安全壓力下，由于雙方都存在能力短板，惟有同舟共濟，方能共克時艱。同時，兩大聯盟共享22個成員國，在決策和執行上易于達成共識。此外，雙方對歐洲及周邊安全都制定各自的政策和具體的實施項目，在伙伴關系框架內加強合作，有助于避免重復投資，提高政策實施效能。

除此之外，峰會決議的其他三方面的問題也值得引起關注。

阿富汗問題 自2014年底結束在阿富汗的戰斗任務后，北約以代號為“堅定支持使命”的部署形勢取代了原來國際安全援助部隊的任務，主要職能是為阿富汗安全部隊提供培訓、咨詢和協助，現有駐軍約1.2萬人。2015年12月和2016年5月，北約兩次決定延長在阿富汗的使命，將“堅定支持使命”持續到2016年以后。在本次華沙峰會上，北約各國一致確認將駐軍延長，并同意將援助阿富汗的計劃持續到2020年。目前，阿富汗安全局勢依然嚴峻，北約貿然撤出阿富汗有使其再次成為恐怖主義天堂之虞，并且阿富汗也是歐洲難民的主要來源地之一，維持阿富汗的軍事存在和提供援助符合北約的利益。

北約為阿富汗安全部隊提供培訓

網絡防御問題近年來，北約日益重視網絡安全問題，在近幾次峰會宣言和2010出臺的戰略構想文件《積極參與，現代防御》中都強調了增強聯盟網絡防御能力的重要性。過去，北約把網絡防御問題放在一個與恐怖主義、能源安全、氣候變化等非傳統安全問題同等重要的位置。然而，隨著網絡應用的日益廣泛，民用基礎設施和軍用武器裝備都更加依賴網絡控制，網絡安全已成為一個牽一發而動全身的全局性問題，加之北約認為俄羅斯近來頻頻利用網絡對北約成員國發動非對稱攻擊，華沙峰會因此把網絡防御提升到一個更加重要的位置，將網絡空間確立為與海、陸、空并列的第四大防御空間。

北約擴大問題華沙峰會正如普遍預期的一樣沒有做出新的擴大決定，甚至一反常態地沒有提及烏克蘭入盟的問題。自2008年布加勒斯特峰會宣布準備接納烏克蘭入盟以來，北約歷次峰會決議必然提及烏克蘭的入盟問題，此次罕見的在烏克蘭入盟問題上失聲，可能出于兩重考慮：一方面，在當前烏克蘭的亂局之下，再冠冕堂皇地宣稱將吸收烏克蘭入盟顯然顯得有些“虛偽”；另一方面，暫時擱置烏克蘭入盟問題無疑具有向俄羅斯釋放善意的作用，為以后的和解做好鋪墊。因此，華沙峰會除再次確認已在5月宣布的黑山入盟決定外，北約只宣示性地表明將繼續對格魯吉亞、馬其頓等國奉行門戶開放政策。不過，格魯吉亞由于和俄羅斯存在阿布哈茲與南奧塞梯的領土紛爭，讓其入盟無疑也會引火燒身，而馬其頓則因為與希臘存在國名爭端一直被希臘阻撓加入北約和歐盟。預計在黑山加入聯盟后，北約將在很長時間內不會吸收新成員。

總之，北約華沙峰會是威爾士峰會的延續和深化。如果說威爾士峰會只是制定了一些應付當時安全局勢的應急措施，那么華沙峰會可以說是一次謀劃長遠的關鍵會議。當然，決議的實施不免受到一些因素的干擾，如成員國因責任分攤問題產生的分歧、英國脫歐帶來的不信任情緒、美國領導人換屆帶來的不確定性、東歐國家與南歐國家就誰是安全重點的爭執以及俄羅斯的離間等問題。不過，北約近70年的歷史表明，雖然聯盟共同行動的過程常常橫生枝節，但只要美國在聯盟內部還能起到主導作用，同時聯盟又面臨共同的威脅，盟國在一番討價還價后一定能采取平衡各方利益的聯合行動。

責任編輯：張傳良