建設與經濟新常態相適應的法治

江必新

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建設與經濟新常態相適應的法治

江必新

中國的經濟建設，在經歷了改革開放三十余年的高速發展后，進入經濟增長速度換擋期、結構調整陣痛期、刺激政策消化期的“三期疊加”階段。中國經濟進入新常態，迎來法治建設轉型升級的巨大挑戰。建設與經濟新常態相適應的法治，成為擺在各級領導干部面前的重大課題。

一、從偏重經濟基礎的決定性地位到重視法治能動作用的轉型升級

改革開放為經濟發展注入了強大的動力，高速增長牽引著翻天覆地的變革。在這種模式下的法治建設，中心任務就是更新法律制度，目的在于確認改革發展的最新成果，我們可以把這種形態的法治建設概括為“跟進式法治”。“跟進式法治”強調的是經濟基礎對法治的決定作用，要求法律隨著經濟基礎的不斷發展變化而變化并為其服務。公允地說，經濟基礎決定法律的思想是人類重要的理論成果，它告訴人們，經濟的運作有其自身固有的規律，人類不能隨意破壞經濟規律，如若任性為之，則會導致人為的經濟破壞。但如果只強調這個方面，忽視人的能動作用和上層建筑對經濟基礎的反作用，就容易遮蔽乃至抹殺人類的認識能力與選擇能力。

而在“經濟新常態”之下，不僅要繼續堅持經濟基礎對法治的決定地位，而且要更加突出法治對經濟基礎的能動作用。“通過法律進行社會變革是現代世界的一個基本特點”。法律所具有的能動作用使其在一定意義上具有歷史功能，左右歷史進程，或者開辟歷史，或者改變歷史。看到這種巨大的作用并發揮出來的法治模式，我們將之概括為“導航型法治”。黨的十八屆四中全會《決定》明確要求更好地發揮法治的引領和規范作用。新常態下的中國，改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。因此，必須更好發揮法治的引領和規范作用，統籌國內國際兩個大局，更好維護和運用我國發展的重要戰略機遇期，統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為，使我國社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序，實現經濟發展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態良好，實現我國和平發展的戰略目標。

二、從偏重效率優先到強調公平競爭的轉型升級

在新常態之前，法治的一個重要目的是推動經濟的高速增長，必然強調效率優先。在新常態中，公平競爭的市場秩序被認為是市場經濟健康發展的基礎，因此需要更加完善促進公平競爭的法律制度。黨的十八屆四中全會要求，“依法加強和改善宏觀調控、市場監管，反對壟斷，促進合理競爭，維護公平競爭的市場秩序。”為此，要加快制定發展規劃法，健全以國家發展戰略和規劃為導向的宏觀調控體系。修訂后的《預算法》要求，依法加強預算管理。加快稅收立法步伐，完善稅收法律制度，修訂《稅收征收管理法》，嚴格禁止各種越權稅收減免。完善《消費者權益保護法》《產品質量法》等，規范市場行為；加快修訂《食品安全法》，建立嚴格的食品藥品安全監管制度；完善社會信用法律體系，著力解決企業、個人信用缺失問題；修改完善《反壟斷法》《反不正當競爭法》等法律法規，加大反對地方保護、行政壟斷和不正當競爭力度，擴大法律適用范圍，打破地區和行政封鎖，維持統一開放的市場秩序。

三、從偏重國有和集體產權的優先到強調各種產權平等保護的轉型升級

產權保護是社會主義市場經濟健康發展的制度基礎。我國《憲法》第十二條規定：“社會主義的公共財產神圣不可侵犯。國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。”第十三條規定：“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”據此，對于國家、集體、私人產權，國家都要一體保護。

但是，伴隨公有制實現形式的多樣化發展，對國家所有權、集體所有權、企業法人財產權、土地承包經營權等各類財產所有權的法律保護明顯滯后，公有產權受侵犯、國有資產流失的現象仍不少，隨意查封、扣押、凍結民營企業資產等現象也時有發生。對民營企業的法律保護難以到位，民營企業受到侵權損害時，難以有效獲得救濟。為此，黨的十八屆四中全會《決定》要求，“健全以公平為核心原則的產權保護制度，加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護，清理有違公平的法律法規條款。創新適應公有制多種實現形式的產權保護制度，加強對國有、集體資產所有權、經營權和各類企業法人財產權的保護。”

實現各種產權的平等保護，要加強對國有資產所有權、經營權和企業法人財產權保護，修改完善《企業國有資產法》等法律法規，切實保護國有財產權，防止國有資產流失和內部人控制。加強對集體資產所有權、承包權、經營權保護，切實保障農戶的土地承包權、經營收益權和宅基地使用權。加強對非公有制經濟產權保護，完善保護私有財產權法律制度，清理修改不利于私有產權保護的法規政策，確保個人和非公企業法人財產權不受侵犯，促進非公有制經濟健康發展。

四、從注重保護經濟要素和經濟投資到強調保護激勵創新的轉型升級

中國的發展動力正在從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，與新常態相適應的法治，也要更加注重對創新的保護。以前促進創新的法律尚不健全，近些年，我國制定實施了《科學技術進步法》《促進科技成果轉化法》《專利法》《商標法》《著作權法》等法律，鼓勵科技創新和保護知識產權的法律制度逐步完善。但在科技創新方面，政府習慣于注重用政策的辦法，而不是法律的方式，已有的法律規定操作性不強，缺乏應有的約束力。而美國、日本等發達國家高度重視用法律手段保障創新政策的落實。如美國出臺《美國競爭法案》，采取縮短專利審核期等辦法，使科研成果盡快形成知識產權；再如日本頒布《研發力強化法》等，加強創新政策的執行能力建設。我國雖然科技成果較多，但能夠轉化的科技成果卻少。同時，涉及專利權、商標權、著作權等知識產權類民事、刑事案件頻出，知識產權運用和保護的法治環境有待進一步改善。

建設與經濟新常態相適應的法治，要求完善激勵創新的法律制度。知識產權及其保護制度是推動創新的重要保障。按照實施創新驅動發展戰略要求，加快完善激勵創新的知識產權保護制度，完善專利權、商標權、著作權、版權等法律法規及配套的行政法規等，填補有關法律空白，做到有法可依。推進知識產權法律建設，加強知識產權類民事、刑事和行政案件的審理，探索建立知識產權侵權懲罰性賠償制度。加強科技立法，修訂《科學技術進步法》《促進科技成果轉化法》等法律法規，研究制定商業秘密保護法、職務發明條例等，完善促進技術創新和科技成果產業化的法治保障。要健全集聚創新人才的體制機制，建立完善以科研能力和創新成果為導向的人才評價標準，改革科技獎勵制度，將培養與引進有機結合；完善技術移民制度，加快制定外國人永久居留管理條例，吸引優秀人才來華創新創業。

五、從偏重國家對經濟一元管理到更加重視多元治理的轉型升級

在新常態之下，強調治理主體具有雙向性，社會和政府既是治理的主體也是被治理的主體。中國自上而下的法治實踐主要由政府主導，實踐中出現對政府的治理不足。法律上雖然明確人民作為法治主體的地位，但在現實中人民往往被當成法治的對象。建設與新常態相適應的法治，要求政府和人民都是受治主體，同時也強調他們都是治理的主體，所有的主體均受法律的約束規制，同時均參與治理。所以，法治中國建設強調民主性。中國法治實踐形成了一種“混合法治概念”即“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務、管理經濟文化事業、管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行……”顯而易見，人民是毋庸置疑的法治主體。法律制訂的科學與否是一個層面的問題，如果廣大人民群眾不積極廣泛地參與到法治活動中去，人民當家作主的地位無法實現，人民的意志也無法表達。

六、從強調政府主導到更加突出契約精神的轉型升級

新常態強調經濟結構不斷優化升級，要求放開民間資本，促進發展混合所有制經濟，大力推行PPP模式。在多方主體參與并且深度合作的情況下，對契約精神的需求上升到了一個前所未有的高度。為此，在經濟新常態下，政府的工作重心要從項目運作，轉到強調規則程序制定、事中事后監管、法制信用環境營造等方面上來；政府的運作方式要從主要靠領導批示、紅頭文件推動工作的做法，轉到嚴格遵守法律規定和合同約定；政府要從管理權威轉變為信用權威，給市場主體以穩定預期，給企業以合理、明確、穩定的利潤空間。

（本文作者：最高人民法院黨組副書記、副院長）

責任編輯：張穎智