推進人民代表大會制度創新的幾點思考

莫永清

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推進人民代表大會制度創新的幾點思考

莫永清

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，發揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步強調，人民代表大會制度是保證人民當家作主的根本政治制度，必須堅持和完善。學習中央的決定和習總書記的重要講話精神，深受教育，倍感激勵和鼓舞，由此產生了以下幾點粗淺體會。

一、時代在發展，事業在創新，人民代表大會制度在堅持中不斷完善

我國實行的人民代表大會制度是特色鮮明、富有效率、具有強大生命力的制度。這項制度的實施已取得了輝煌的成就，創造了許多彌足珍貴的經驗。同時，我們也看到在前進中也存在一些亟待改善和創新發展的問題。

1.一些有立法權的人大及其常委會作為立法主體的主體作用發揮“不到位”的問題。一些法律、地方性法規草案還不是人大或人大常委會直接組織起草而是由政府或有關執法主體（單位）組織起草的。這種“不到位”問題的存在，容易產生公共利益部門化，部門利益法制化。

2.重大事項決定權行使存在“缺位”的問題。地方組織法第八條、第四十四條規定縣級以上的地方各級人民代表大會及其常委會行使討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項。目前，地方各級人大除了每年召開的人大會對“一府兩院”報告，國民經濟和社會發展計劃草案，預算草案進行討論作出決定、決議和年中各級人大常委會對本級上年決算進行審查并作出決定、決議外，其余很少就地方組織法第八條、第四十四條規定的其他內容進行討論、決定。

3.監督權行使存在“錯位”的問題?！耙桓畠稍骸庇扇舜螽a生，對人大負責、受人大監督，這是人民代表大會制度的一項重要內容，也是我國監督體系的重要組成部分，但在實踐中一些同志片面理解監督與支持的關系，不敢監督、不愿監督和不善監督的問題比較普遍地交織存在，人大會審議“一府兩院”報告往往偏重于肯定成績、總結經驗而輕于查找問題和不足；有的地方人大會議把“審議”報告變成了“學習”報告，審查計劃、預算草案，往往是只表示“贊成”而很少提出意見，有的把“審查”變成了“閱讀”；對“一府兩院”的工作監督失之于粗，失之于軟，缺乏應有的力度和實效。一些地方對被選舉、任命人員的監督，是人們比較關注的，“選舉時漫天許諾、選舉后無人過問”的現象較為嚴重。實踐中，被選舉、任命人員失責、違紀或涉嫌犯法的由人大或常委會撤職、罷免的卻只是鳳毛麟角，偶然有之，也屬于事后“接受辭職”而已。

4.鄉鎮人大職權虛置，存在“移位”的問題。地方組織法第九條第四款規定，鄉、鎮的人民代表大會“審查和批準本行政區域內的財政預算和預算執行情況”。目前，大部分鄉鎮均實行“鄉財縣管”的財政管理體制，鄉鎮人大會不再安排審查財政預算，這項職權已有名無實。地方組織法第十四條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席，副主席在本級人民代表大會閉會期間負責聯系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見。”還規定鄉鎮人大主席、副主席不得擔任國家行政機關的職務。根據這些規定，鄉鎮人大主席、副主席應以大部分時間和主要精力專司人大工作，但現在的實際情況卻是大部分的鄉鎮人大主席、副主席被安排分管應由鄉鎮政府領導分管的如計生、衛生、教育民政、農業農村、安全生產等方面工作，整天忙于“耕別人的田”而“荒了自己的地”的現象比較普遍。

二、深入貫徹落實中央戰略部署，努力推進人民代表大會制度創新

（一）建立健全與人民代表大會這一根本政治制度相關的具體制度和相關機制

1.健全憲法實施和監督制度，建立憲法宣誓制度。憲法是黨和人民意志的集中體現，是國家的根本大法。堅持和完善人民代表大會制度，必須堅持全面推進依法治國。全國各族人民，一切國家機關和武裝力量，各政黨和各人民團體，各企業事業單位和社會組織部必須以憲法為根本的行為準則，維護憲法尊嚴、權威，保證憲法實施。建立憲法宣誓制度。目前，全世界有成文憲法的140多個國家中，有90多個建立了憲法宣誓制度，以此來增強宣誓人員的使命感、榮譽感和責任感，促使宣誓人員切實負起維護憲法尊嚴，保證憲法實施的職責。今后，凡經人大及其常委會選舉或者決定使命的國家工作人員正式就職時都要公開向憲法宣誓。

2.完善立法體制。2011年3月10日，吳邦國委員長向十一屆全國人大四次會議作報告時正式宣布，中國特色社會主義法律體系已經形成。這個體系是以憲法為統帥，以法律為主干、以行政法規、地方性法規為重要組成部分，由憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等組成的有機統一整體。截至2014年9月，我國已制定現行有效法律242件，行政法規737件，地方性法規8500多件。國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設及生態文明建設各個方面從總體上說實現了有法可依。但仍面臨著一些突出問題，如有些法律法規反映人民意愿不夠，解決實際問題的效用不足，可操作性不夠強等。完善法律體系的任務依然艱巨。

深入貫徹落實十八屆三中、四中、五中全會通過的部署和要求，著力建立健全如下體制機制：

①健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法中的主體作用。建立由人大相關專委和人大常委會有關工作機構組織相關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性強的法律法規制度。

②完善行政法規、規章制定程序和公眾參與政府立法機制，重要行政管理法律法規由政府法制機構組織起草。

③建立健全人大及其常委會對立法工作的組織協調制度。健全立法起草、論證、協調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護主義和部門利益法制化，健全向上級人大及其常委會征詢立法意見機制；建立立法聯系點制度，推進立法精細化；健全法律法規規章起草征求人大代表意見制度。

④健全立法機關和社會公眾溝通機制。加強立法協商工作、充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用。努力拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規規章草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識。

3.健全監督制度。人大及其常委會監督法律法規實施和監督“一府兩院”的工作，是人民代表大會制度的重要原則和制度設計，是全面推進依法治國的重要內容和必然要求。各級人大及其常委會要通過健全監督制度并狠抓制度落實，加強對法律法規執行情況和“一府兩院”工作的監督檢查，促進嚴格執法、公正司法，保證法律法規和上級人大及其常委會決議在本行政區域內得到遵守和執行，保證行政權、審判權、檢察權得到正確有效行使，保證公民、法人和其他社會組織的合法權益得到切實尊重和有效保護。要正確認識和處理支持與監督的關系，克服重支持輕監督和不愿監督，不敢監督的傾向。要把專題詢問和質詢、特定問題調查等監督方式常態化，增強監督的針對性、權威性和實效性。為了強化行政權力的制約監督，應在完善政府內部層級監督（政府對部門的監督和上級對下級的監督）的同時，充分發揮審計機關的審計監督作用。為了保障審計機關更好地依法獨立行使審計監督職能，改革審計機構設置方式，把現在的審計機關從政府系列分出來，改為和“一府兩院”那樣，由人大選舉、對人大負責，接受人大監督。審計監督將原來的“同體監督”為“鄰體監督”。當然，對于涉及機構設置調整這樣的重大問題，須經過全面深入調研、論證，并由“頂層設計”確定，筆者提出這個淺見，意只在思考討論和拋磚引玉。

4.健全人民代表大會及其常委會討論、決定重大事項制度。各級政府重大決策出臺前向本級人大報告成為常態化、具體化，哪一些決策屬“重大決策”，應建立“決策清單”；法律授予各級人大和縣以上各級人大常委會討論、決定重大事項的職權應充分履行，厘清重大事項的內涵外延，細化重大事項的具體項目，制定“重大事項清算”，并切實加以實施。

5.完善和優化人大選舉制度。選舉民主是社會主義民主的重要形式，是全部民主政治的重要基礎，選舉民主廣度、深度如何，直接影響民主政治建設的進程和質量。應逐步擴大直接選舉人大代表的范圍，提高人民代表大會選舉國家機關領導人員的差距比例，適當擴大選舉的選擇系數。以發揚民主、擴大民主、充分尊重民主權利作為選舉的主要價值取向來設計投票、寫票的方式方法。長期慣用的對候選人贊成的劃“√”、反對的劃“×”，棄權的不劃任何符號的做法應當繼續為選舉寫票的主要方式。

（二）健全和優化人大及其常委會工作機制，推動工作提質增效

1.健全和完善常委會組成人員聯系人大代表、人大代表聯系人民群眾制度。習近平總書記指出：“人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在于它深深植根于人民之中”。中國260多萬各級人大代表，都要忠實代表人民利益和意志，依法參加行使國家權力；各級國家機關及其工作人員，不論做何種工作，說到底都是為人民服務，這一基本定位，什么時候都不能含糊，不能淡化。通過健全代表聯絡機構和網絡平臺建設，拓展常委會組成人員與人大代表、人大代表與人民群眾聯系的渠道，密切聯系人大代表，密切聯系人民群眾。支持和保障代表依法履職，及時傳遞群眾訴求，充分反映群眾和基層的意見和建議。主動接受代表和人民群眾的監督，認真改正工作中的缺點和問題。

2.完善人大組織制度。改善人大代表和常委會組成人員結構，適當增加文化層次比較高、履職能力比較強的工人、農民和專業技術人員、司法人員、法律工作者為人大代表；適當增加常委會組成人員中具有經濟金融、城建城管、生態環保、文化教育科技和哲學法學專業知識的比例，適當增加駐會（不兼任別的工作）人員的比例，以優化常委會組成人員的知識結構和整體素質。從實踐的情況看，省級以下人大常委會主任專職化的條件已經成熟，目前還沒有實行專職設置的應在換屆時改為專職設置，以集中時間和精力專司人大工作。

3.加強縣鄉人大建設，夯實基層民主政治建設的基礎。加強對縣鄉人大工作的指導和幫助，支持縣鄉人大解決工作中遇到的諸如機構編制偏緊、力量較薄弱、基礎不夠扎實等困難和問題。鄉鎮人大職能弱化、履職乏力問題比較突出，應給予更多的關注和幫助。通過縣級代編預算草案的辦法解決鄉鎮預算缺編缺審的問題；通過規范鄉鎮領導班子成員分工，解決鄉鎮人大主席、副主席履職錯位的問題；通過“于法有據”的方式，把過去鄉鎮人大會一年一般只開一次會增加為兩次以上，解決鄉鎮人大因沒有常設機構而難以充分發揮作用的問題。

4.切實加強“三支隊伍”建設，不斷提高政治業務素質。新形勢新任務對人大工作提出了新的更高要求，加強人大代表，人大常委會組成人員和人大常委會機關工作人員這三支隊伍建設不僅越來越重要，而且還越來越緊迫。要嚴格把好代表“入口關”。選代表應考慮代表性、結構性，但萬萬不可忽略先進性。堅決杜絕震驚全國的“衡陽賄選案”重演。優化常委會組成人員的專業知識結構和年齡結構，強化擔當意識、責任意識，提高常委會的整體素質。通過抓學習、轉作風、煉內功等，努力加強常委會機關建設，不斷提高常委會機關圍繞中心，服務大局、服務基層、服務群眾和辦事、辦會、辦文的能力和水平。

“三支隊伍”按照“三嚴三實”和作風建設永遠在路上的要求，嚴格執行中央八項規定精神，鞏固和拓展黨的群眾路線教育實踐活動成果，堅定不移地推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，做到自身硬起來、強起來，以奮發有為開拓進取的優異成績推動人民代表大會制度與時俱進。

三、加強和改善黨的領導，為推進人民代表大會制度創新提供根本保證

人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度。堅持和完善人民代表大會制度、推動人民代表大會制度與時俱進，必須毫不動搖地堅持和改善黨的領導。幾十年的革命建設實踐充分證明，沒有共產黨就沒有新中國，也就不存在堅持人民代表大會制度。因此，必須堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和戰略部署的全面貫徹和有效實施，使黨的主張成為國家意志，通過黨的領導和支持，保證國家政權機關依照憲法法律獨立負責、協調一致開展工作。各級人大及其常委會自覺地依靠和接受黨的領導，重大問題和重大事項，人大常委會黨組都要及時向黨委請示報告。堅持在思想上政治上行動上同以習近平同志為總書記的黨中央保持高度一致。在黨的堅強領導下，沿著正確的方向，把人民代表大會制度創新發展不斷推向前進。

（本文作者：廣西壯族自治區人大常委會副主任）

責任編輯：張翔