我國軍民融合深度發展存在問題及對策措施

■ 宋純利 宋 政

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我國軍民融合深度發展存在問題及對策措施

■ 宋純利 宋 政

目前，我國的軍民融合深度發展，與世界發達國家相比，還存在頂層發展戰略不完善、組織領導機構不健全、政策法規制度不完備、技術標準體系不互通、新興領域融合不深化、體制機制運行不順暢等問題，為實現富國與強軍的統一，就需要針對問題提出相應的對策措施。

黨的十八大提出，要堅持走中國特色軍民融合式發展路子，堅持富國和強軍相統一；習主席在十二屆全國人大二次會議解放軍代表團會議上強調：“實現強軍目標，必須同心協力做好軍民融合深度發展這篇大文章”，并把軍民融合發展上升為國家戰略，要求加快形成全要素、多領域、高效益的軍民融合深度發展格局，使經濟建設和國防建設協調發展、平衡發展、兼容發展。為貫徹落實習主席這一重大思想成果，就需要找出制約我國軍民融合深度發展的問題，才能有的放矢，更好地實現富國與強軍的統一。

一、我國軍民融合深度發展存在的問題

近年來，我國在軍民融合發展上邁出了堅實步伐，取得了豐碩成果，促進了經濟實力和國防實力的同步增長。但總體上看，目前我國的軍民融合層次還比較低，范圍還比較窄，程度還比較淺，與強軍目標的要求相比，與世界發達國家軍民深度融合相比，還存在不小差距，主要體現在以下幾方面。

（一）頂層發展戰略不完善

戰略規劃布局事關融合成敗。當前，我國軍民融合深度發展缺乏頂層戰略規劃設計和統一領導，部門職能存在交叉，多頭管理問題較為突出。從近年來我國推進軍民融合式發展的實踐探索來看，地方經濟建設與國防建設規劃布局軍地銜接不夠、資源、技術和人才軍民雙向共享不足的問題比較突出。出現這一情況，在于目前我們軍民融合式發展的頂層設計統籌不夠、軍地脫節的情況比較明顯，導致國防需求沒能很好地融入地方經濟社會發展規劃中，國防建設不能充分利用地方經濟社會發展成果。以國防科技工業為例，政府對國防科技工業的能力建設和產業發展按照軍民屬性分線管理，不利于軍、民兩方面科研生產能力和兩類產業的整體規劃、統籌兼顧，軍地科技資源和科研成果難以共享。

（二）組織領導機構不健全

軍民融合是黨和政府的意志，需要權威機構協調管理。目前我國軍民融合還存在體制機制障礙，一些跨軍地、跨部門的協調機構還不能真正發揮牽頭、統籌、協調作用，難以逾越軍民融合條塊分割的體制性障礙，難以破除融合主體的利益藩籬，軍民融合發展中各自為政、管理分散、職能重疊問題還比較突出，跨軍地、跨領域、跨部門的軍民融合重大事項還缺乏統籌管理。

（三）政策法規制度不完備

近年來，從國家到地方都相繼頒布出臺了一系列促進軍民融合式發展的政策規定，融合發展的政策法規環境得到很大改善，但總體來看，現有的法律法規體系還存在一些問題。在軍民融合發展規劃、制度安排、政策保障等方面還缺乏高層次、統一的法律規范，現行的一些法律法規和行業政策明顯滯后，軍工領域“門檻”過高等問題仍然沒有得到很好解決，影響制約了軍民技術雙向轉移和民用企業參與國防建設的熱情。相關法律法規體系涉及面較窄，缺乏促進融合的基本法律。同時，在融合促進、信息資源利用和動員、軍隊人才培養、部門協同、國防教育等許多領域還沒有專門的法律法規。而且相關融合建設法規的強制性、操作性、執行力都不夠強，激勵政策的優惠度也明顯偏低，基本上是“誰參與、誰吃虧”。

(四)技術標準體系不互通

標準化是軍民融合的基礎工程。現代軍事裝備技術的軍民通用率要求已達80%以上。按照這個指標，我國軍用、民用標準的通用程度還比較低，一些民用飛機、船舶和大型機械裝備征用后，改造起來特別麻煩；現有鐵路、公路和港口碼頭等大型基礎設施難以滿足部隊重型裝備的運輸、裝卸需求。近幾年，軍民標準互聯互通雖然已在逐步推進，產生了積極影響，但由于缺乏有效戰略支撐，推進過程并不順利，真正作用未能發揮。在武器裝備發展方面，我國軍用標準和民用標準仍然是完全不同的兩套體系，這不僅直接影響了武器裝備的現代化，而且還形成了軍民融合的技術壁壘，制約了軍民標準互聯互通對軍民融合深度發展的促進作用。

(五)新興領域融合不深化

當前，武器裝備科研生產、軍隊人才培養、軍隊社會化保障和國防動員四大重點領域軍民融合發展扎實推進，但網絡信息技術、高端裝備制造、海洋資源、航空航天、新材料等領域融合力度不夠，金融、保險、物流、通信等服務業領域融合的途徑和辦法不多，存在“傳統領域合作多、全面系統推進少，事業管理層面多、產業發展層面少”的問題，全要素、多領域、高效益的深度融合發展格局還沒有真正形成。

（六)體制機制運行不順暢

近年來，隨著認識和實踐的逐步深入，我國軍民融合式發展體制機制建設有了很大改進和提高，但軍民分割、自成體系、封閉運行的管理體制和運行機制格局尚未得到根本扭轉，還存在指導關系不順暢、主體權責不清晰和運行機制不健全等問題，一定程度上影響制約了軍民融合的質量效益。在需求對接機制上，需求提報程序不規范，軍地對接主體不明確，存在“有需求難對接、有資源難利用”的現象；在資源共享機制上，軍民標準不接軌，補償機制不健全，“民參軍、軍轉民”渠道不暢通，造成重復建設、資源浪費現象；同時，軍民融合在組織協調、項目報批、工作落實上還存在相互扯皮問題，造成“融與不融一個樣，融好融壞一個樣”的現象。

二、推進我國軍民融合深度發展的對策措施

軍民融合的本質就是要是打破軍民界限，在國家利益平臺上配置資源，從而提高整體資源利用率和國家整體建設效益。因此，針對我國軍民融合存在的問題，提出相應對策措施，才能更好地推進有中國特色的軍民融合向深度發展。

（一）搞好頂層規劃，確定軍民融合深度發展的戰略方向

推進軍民融合深度發展，首先必須搞好頂層規劃設計，從國家戰略上指明發展方向。一是要研究論證并制定軍民融合深度發展戰略。要按照與國家總體發展戰略和國防軍隊發展戰略相適應，與社會主義市場經濟發展進程和中國特色軍事變革相適應的原則，在科學論證的基礎上搞好整體設計，周密制定戰略規劃，合理確定軍民融合深度發展的階段性戰略目標、戰略重點和戰略舉措等。要根據環境變化，適時調整規劃，保持頂層設計的科學性、前瞻性、實踐性。二是把軍隊建設規劃納入國家發展總體規劃。將軍隊“十三五”規劃需求與國民經濟和社會發展“十三五”規劃緊密地銜接起來，把軍隊基礎設施建設融入國家基本建設體系，把軍隊人才培養融入國民教育體系，將軍隊信息化建設融入國家信息化建設體系，把軍隊后勤保障融入經濟社會保障體系，把國防動員融入國家應急管理體系，在優化資源配置中提高資源利用效益。三是認真制定好軍民融合計劃。要加快制定軍民兩用技術轉移計劃，將國防科技發展納入國家科技發展計劃中，在國家組織的重大基礎科學研究和重大前沿技術開發中，充分滿足國防發展需要，形成以國家為主體的高新科技基礎支持體系；各部門、行業建設發展計劃，應明確軍隊發展的用途。通過規劃計劃的進一步完善，形成上下銜接、橫向協調、便于落實的規劃計劃體系，有效落實軍民融合深度發展的戰略目標和任務。

（二）健全管理機構，加強軍民融合深度發展的組織領導

健全管理機構、完善組織領導是推進軍民融合深度發展的根本性、長遠性舉措。我國目前的軍民融合式發展管理體制，實行的是軍隊和地方兩條線各自運行的機制。在軍方，是由軍委——軍區——駐大中城市軍以上機關等三級機構牽頭，側重軍隊建設；在地方，是由國務院——省政府——市政府三級機構負責，側重經濟建設。對應與此，一是國家層面設立權威領導機構。打破原有獨立的軍民融合管理體制，以現有的統籌經濟建設和軍隊建設的領導小組為基礎，建立新的軍民融合發展機構，由國務院、中央軍委首長任主要領導，國家發改委和軍隊國防動員總部為牽頭單位，國務院相關部委和軍隊相關部門參與，主要負責統籌管理軍民融合工作，組織制定軍民融合深度發展的戰略規劃、方針政策等，從頂層解決軍民融合分離問題。二是戰區層面設立有力執行機構。以省政府、戰區國防動員委員會和戰區軍隊保障社會化工作領導小組為基礎，建立軍民融合發展機構，由相關省政府、戰區主要領導任領導，成員包括戰區各相關部門領導、轄區內各省政府機關領導，負責貫徹執行國家融合式發展戰略，籌劃執行本戰區內軍民融合深度發展規劃計劃和具體項目等。三是在地市層面設立軍地協調機構。組建由駐地部隊機關、市政府部門、企事業單位和社會團體代表共同參加的軍民融合發展協調機構，通過采取民主協商、聯席會議、聯合辦公等多種形式，及時協調解決具體層面軍民融合發展過程中遇到的問題，積極配合完成平時和戰時軍隊賦予地方的各項軍民融合建設任務等。

（三）完善法規制度，加大軍民融合深度發展的政策扶持

宏觀政策、法律法規、行業條例和具體實施規則是實現軍民融合有序運行的外部保障。軍民融合深度發展是國家行為，不可能完全由市場主導，應由國家提供必要的政策扶持和法規保障。一是制定有中國特色軍民融合頂層法則。抓緊出臺《軍民融合法》，從宏觀上明確軍民融合發展中政府、軍隊、企業及社會組織等主體的權利、義務和責任等，解決制度規范不足、可操作性不強等問題，在制度化軌道推動軍民融合深度發展，實現從主要依靠行政向行政、經濟、法律手段并用轉變。二是清理與軍民融合式發展戰略不適應的法規制度。對以往制定諸如裝備研制生產、后勤保障、人才培養、國防動員等方面的法規，有關制約軍民融合深度發展的內容，應當在認真清理完善，并納入國家立法的層面統籌考慮，從法規角度確保軍民融合式發展順暢、有序、深入推進。三是制定新興領域軍民融合法規。針對未來信息化作戰，在戰略新興領域，重點研究制定和出臺網絡安全、信息資源動員、城市防護、測繪地理信息、氣象水文、計量標準、電磁頻譜、航空航天、無人裝備平臺等方面的軍民融合法規，并完善相關優惠政策，引導和帶動民用先進技術轉移進入軍用領域。

（四）統一標準規范，消除軍民融合深度發展的技術壁壘

標準規范在支撐軍、民技術雙向轉移，促進軍、民產品一體化中發揮著重要作用，是中國特色軍民融合深度發展的重要技術基礎。當前，為消除我國軍用標準和民用標準是完全不同的兩套體系的障礙，就要做到以下三點：一是要完善軍用標準體系。堅持把新的標準化建設作為軍民融合的切入點，把著力點放在創新軍用標準和規范上，不斷推行軍事標準改革，對過去的軍用標準和規劃進行清理、審查，廢止不適用的軍用規范，逐步完善軍用標準體系。二是要實現軍民兩用技術標準的統一。為構建軍民兩用的技術標準，要對軍用標準和民用標準進行統一規范。要通過認真分析對比軍用、民用兩大標準，分析判斷哪些民用標準可以滿足軍事需求，對相關民用標準作進一步完善，逐步擴大軍品和民品的通用化、標準化和系列化程度。三是制定設施設備軍民兼容標準體系。由于我國軍、民用標準的通用程度低，一些鐵路、公路和港口碼頭等大型基礎設施難以滿足部隊重型裝備的運輸、裝卸需求。部分民用飛機、船舶和大型機械裝備被部隊征用后難以進行技術加改裝，也制約了軍民融合式發展效率的提高。因此，為適應未來信息化作戰需求，在制定基礎設施及大型裝備軍民兼容標準體系方面，既要考慮滿足經濟發展和百姓日常生活需要，也要考慮未來軍事人員和武器裝備作戰行動需求。這既有利于充分發揮民用經濟的兼容性，又可以節省國防項目建設和維護的費用。

（五）堅持靈活適度，把握軍民融合深度發展的范圍邊界

在推進軍民融合發展的廣度和深度等邊界上，要堅持靈活適度的原則，逐漸形成中國特色。一是在融合廣度上。應從武器裝備科研生產體系，擴大到軍隊人才培養體系、軍隊后勤保障體系、國防動員體系，促進國防領域和軍用領域科技成果、人才、資金、技術、信息和物資等要素共享利用；充分利用市場體系，積極推進軍隊保障社會化，在物資籌措、供應、儲備、修理等方面，廣泛依托市場依托社會力量搞保障，并逐步向海洋、太空、信息網絡、電磁空間等新興領域全方位延伸。二是在融合形式上。要注意防止軍民分離化和完全一體化兩種錯誤傾向。分離化的做法和軍民融合背道而馳，應堅決摒棄。軍民融合也應杜絕軍民完全一體化，從國外來看，即使軍民融合程度再高，總會有15%左右的關鍵技術為軍用核心技術，因此，軍品科研全部走市場化之路，搞貨架供應，不應成為我國軍民融合的高級形式。三是在融合深度上。一方面要加大融合的深度，另一方面，由于我國的環境和條件與西方發達國家大不相同，他們推進軍民融合式發展可以依托軍事聯盟內的國際合作，我國不但沒有這種優勢，而且還要面對西方的技術封鎖等不利因素，加之我國的經濟技術基礎還比較薄弱，這就決定了我國在融合深度上應比發達國家要低，特別是在核心軍工能力方面應比西方國家保留得要大一點。

（六）加強溝通協調，建立軍民融合深度發展的資源共享機制

軍地資源共享的范圍越大、程度越深，軍民融合的實現程度就越高，軍民融合的經濟效益就越明顯。一是著力構建軍民融合協調機制。加強軍隊與政府之間、軍隊各部門之間、政府各部門之間溝通聯絡，包括完善軍地雙方定期重大情況報告制度，依托國家和軍隊綜合職能部門，及時收集和通報軍地雙方有關軍民融合需求、項目建設等重大情況，使軍地雙方彼此了解，增強工作的針對性和有效性。二是要及時協調解決軍民融合過程中的矛盾和問題。無論是融合的領域、項目、技術等方面，或是融合過程中出現的政策缺位、融資困難等難題，當市場之手不能解決利益分配時，軍民雙方都要站在國家利益層面上，本著互利共贏的原則，協商對話，化解矛盾，真正把軍民融合工作落在實處。三是建立資源共享機制。在物力資源建設和使用上，打破軍民分割、相互封閉的傳統界限，建立起軍民相互促進的良性互動機制，實現軍民兩系統在項目立項、資源配置等方面的真正融合。例如，國家和地方在鐵路、港口、機場等大型公共基礎建設以及光纜、移動通信、衛星通信網絡等信息化基礎建設方面，不僅要考慮經濟建設需要，而且應當充分考慮軍事和作戰需要，做到寓“戰場建設”于“經濟建設”之中，使投資能獲得經濟和軍事雙重收益；在人力資源建設與利用上，軍隊科研和教育要充分依托地方資源，使國防建設和經濟建設協調發展獲得持久的人才保障和智力支持；在信息資源共享上，完善軍民信息資源共享和互通機制，建立公用信息資源軍民共享平臺，加強軍隊需求與地方技術、產品的信息溝通渠道，推進科研成果的雙向轉移。

作者簡介：（宋純利，廣州軍區聯后勤部財務部會計師；宋政，華南農業大學教師）