加快推進中國特色國防和軍隊廉政體系建設

叢文勝

(中國政法大學 法學院，北京 100000)

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加快推進中國特色國防和軍隊廉政體系建設

叢文勝

(中國政法大學 法學院，北京 100000)

黨的十八大明確提出要堅定不移反對腐敗，“全面推進懲治和預防腐敗體系建設，做到干部清正、政府清廉、政治清明”，這是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好，就會對黨造成致命傷害，甚至亡黨亡國。中國特色懲治和預防腐敗體系建設是新時期黨的建設的核心任務，黨的執政地位決定了廉政體系建設覆蓋了國家的政治、經濟、國防和軍事等國家社會各領域、是由各行業、各社會團體和組織等不同層面的廉政體系構成的，各個體系之間相互協調、密切配合、有機銜接和優勢互補，共同構成了具有鮮明中國特色的國家廉政體系。歷史經驗告訴我們，加快建立可靠的國家廉政體系是全面建成小康社會、全面依法治國、全面深化改革和全面從嚴治黨的制度保障和關鍵環節。中國特色的國防和軍隊廉政體系必然是黨和國家廉政體系的重要組成部分和有機整體，關系到黨的事業成敗和國家的生死存亡，是建設強大國防和軍隊的重要保證，其核心是堅持黨的領導，關鍵是納入黨和國家廉政體系，與黨和國家廉政體系有機對接，共筑黨政軍廉政體系堅固防線，建設路徑和目標是創新國防和軍隊廉政體系建設的思路，突出國防和軍隊廉政體系建設的重點領域，改進完善國防和軍隊廉政體系建設的工作方式，使現行廉政體系的功能和潛力充分發揮出來，有效強化中國特色國防和軍隊廉政體系的法治功能。

中國特色；國防和軍隊；廉政體系；法治思考

創新和發展我國廉政體系建設是全面落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，全面建成小康社會、全面依法治國、全面深化改革和全面從嚴治黨的制度保障和關鍵環節，關系到兩個“一百年奮斗目標”和中國夢的實現，也是當今國家法治建設的重中之重。同時，我國的廉政體系又是由國家的政治、經濟、國防和軍事等國家社會各領域、各行業組織及各層面的廉政體系構成的，各個體系之間相互協調、密切配合、有機銜接和優勢互補，共同構成了具有鮮明中國特色的國家廉政體系。在研究和構建國家廉政體系過程中，必須將國防和軍隊廉政體系建設作為重要的研究內容。

一、建立和完善中國特色國防和軍隊廉政體系的時代意義

中國特色的國防和軍隊廉政體系是國家廉政體系的重要組成部分，沒有國防和軍隊的廉政建設，國家和政府的廉政很難得到保障，沒有國防和軍隊的廉政體系，國家的廉政體系也是不完整的。國防和軍隊建設的重要性決定了加快構建中國特色國防和軍隊廉政體系的必要性。我國的國防和軍隊廉政體系建設起源于革命戰爭年代，具有人民軍隊的光榮傳統。新中國成立后，國防和軍隊廉政體系建設納入了國家法制軌道，既有軍隊系統自身建設的特色，體現了黨對軍隊的領導，又有國家對國防領域的管理要求，國防和軍隊廉政建設相互聯系，緊密交織，共同促進，積累了豐富的建設經驗。黨的十八大以來，隨著我國廉政體系建設在國家社會生活中的地位作用日益突出，國防和軍隊廉政體系建設的地位作用也更為重要，這既是我們在黨風廉政建設上所面臨的嚴峻形勢所迫，也是建設中國特色社會主義法治和提升國防和軍隊建設法治化時代的必然要求。

(一)國防和軍隊廉政體系建設成為黨和國家廉政體系建設的重要任務

黨的十八大提出了“全面推進懲治和預防腐敗體系建設，做到干部清正、政府清廉、政治清明”，并要“深化重點領域和關鍵環節改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益沖突，更加科學有效地防治腐敗”。黨的十八屆三中全會專門將加強黨風廉政建設作為一項專門任務，明確要求“加強反腐敗體制機制創新和制度保障。加強黨對黨風廉政建設和反腐敗工作統一領導。改革黨的紀律檢查體制，健全反腐敗領導體制和工作機制，改革和完善各級反腐敗協調小組職能”和落實黨風廉政建設責任制、健全反腐倡廉法規制度體系等多項具體任務。這些任務要求對國防和軍隊建設領域都是完全適用的。在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，又進一步對治黨、治國、治軍做出統一部署，要“注重從思想上、制度上謀劃涉及改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍的戰略性、全局性、長遠性問題”*《中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報》，新華社。，特別是首次將“構建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防和軍隊建設法治化水平”和“堅持在法治軌道上積極穩妥推進國防和軍隊改革”*《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定 》(二○一四年十月二十三日中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過).等作為“深入推進依法治軍、從嚴治軍”專項任務的重要內容，將國防和軍隊建設同時并列提出具有重要而深遠的意義，改變了過去長期形成的將國防和軍隊建設事業相脫節、任務要求相分離的習慣認識，進入了國防和軍隊建設在法治和廉政體系建設上緊密結合、一體化推進的新階段。同時，還明確要求要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，強調建立“嚴密的法治監督體系”和“完善的黨內法規體系”，努力構建“不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”，等等，這些都是黨對國防和軍隊廉政體系建設提出的重要任務和建設方向。

(二)國防和軍隊廉政體系建設關系到黨的事業成敗和國家的生死存亡

“兵者，國之大事也，死生之地，存亡之道，不可不察也。”我國的國防和軍隊建設與黨和國家的事業發展緊密相連、息息相關，是黨的執政地位和國家行使權力的堅實基礎和基本保障。我國的憲法和法律都賦予了黨和國家對國防和軍隊建設的領導職責，黨對國家的領導特別是對軍隊的絕對領導是憲法和國防法確立的，國家的最高行政機構國務院對國防建設事業的領導也是由憲法規定的。國防和軍隊建設水平直接關系到黨和國家的形象，反映著黨的執政水平和國家的管理能力，而國防和軍隊廉政水平又直接決定了國防和軍隊建設的發展水平，是國防和軍隊建設的清潔機和穩定器。歷史經驗告訴我們，如果在國防和軍隊中不能有效建立起高效的反腐敗機制，必然喪失戰斗力，導致政權的崩塌。在全面推進中國特色社會主義法治建設的新時期，國防和軍隊建設中出現的嚴重而觸目驚心的腐敗大案，已經給我們敲響了警鐘，曾同時擔任中央軍委副主席，共同主持軍委工作的郭伯雄、徐才厚全部落馬，既說明了我們黨的堅強戰斗力，同時也反映了加強國防和軍隊領域廉政體系建設的必要性和緊迫性。“亡羊補牢為時不晚”，但如果至今仍然沒有認識到或低估腐敗對國防和軍隊建設造成的大面積腐蝕和傷害，還沉迷于僅是個別人的黨性不強，覺悟不高，仍然看不到國防和軍隊建設領域反腐敗的艱巨性、復雜性和長期性，看不到國防和軍隊廉政體系是黨和國家廉政建設的重中之重，將會錯過黨和國家廉政建設的戰略機遇期，失去國防和軍隊領域廉政體系建設和反腐敗的主動權，危及黨的執政地位和國家政權的鞏固，甚至存在亡黨亡國的危險。

(三)完善國防和軍隊廉政體系是建設強大國防和軍隊的重要保證

國防和軍隊建設作為黨和國家廉政體系建設的重要方面，在黨和國家廉政建設法治化轉型的背景下，必須不斷提升國防和軍隊廉政體系建設水平，全面加強國防和軍隊建設，為鞏固黨的執政地位和國家發展、民族振興提供堅強保障。

強軍必先強法，強法必為固本強身。一支沒有法治的軍隊，不可能實現真正的強大，一個頑癥痼疾纏身的軍隊必然是敗軍之相。為實現黨在新形勢下的強軍目標，必須走法治強軍、廉政健身之路，夯實依法治軍，從嚴治軍和廉政體系建設這個強軍之基，全面提升國防和軍隊法治化、廉政化水平。在全面推進國家廉政體系建設新時期，必然要求在國防和軍隊建設領域明確確立廉政建設的全局性、基礎性、戰略性地位，深入推進國防和軍隊廉政法治建設，嚴格遵循依法辦事的原則，構建國防和軍隊廉政法規體系，確保廉政法律法規在國防和軍隊建設中具有最高權威，決不允許有法外之域、法外之事和法外之人。要將國防和軍隊建設廉政法律法規作為國防和軍隊建設活動的基本依據，成為所有國防和軍隊建設活動的根本遵循，切實將國防和軍隊廉政規范貫穿于國防和軍隊建設領域的全過程、全方位、全時空、全員額，確立和發揮廉政體系建設在治軍中的基礎地位；要確立全領域全系統的觀念，將國防和軍隊建設各個領域、各個層次、各個環節的各類活動納入廉政體系范疇；無論是軍事教育訓練、軍事管理，還是軍事作戰、軍隊政工、軍事后勤、軍事裝備等領域的活動都要符合廉政法治精神、嚴守廉政法治標準。

二、創新和拓展中國特色的國防和軍隊廉政體系

中國特色國防和軍隊廉政體系的核心是堅持黨的領導，關鍵是納入黨和國家廉政體系，與黨和國家廉政體系有機對接，共筑黨政軍廉政體系堅固防線。必須著眼構建與國家廉政體系、黨內廉政體系既相互協調、統一和互補，又有不同的具體要求標準和特點的國防和軍隊廉政體系。要在確保國防和軍隊廉政體系服從國家和黨內廉政體系統領、約束和指導的前提下，突出和強化對國防和軍隊廉政建設的特殊要求，體現治軍要嚴的根本特點。要從國防和軍隊建設領域的現實狀況和特殊要求出發，與時俱進，不斷調整和確立國防和軍隊廉政體系的建設標準，既要嚴于國家廉政體系，又要嚴于黨內廉政體系，是挺在黨和國家廉政體系前的專門防范和清除國防和軍隊建設領域各類腐敗現象的第一道堅固防線。

(一)加快納入國家廉政監督體系

國家廉政監督體系主要是以憲法相關廉政建設規定為根據，以人大廉政監督為主導，以政府廉政監督為主體的國家廉政監督體系。國防和軍隊廉政體系是國家廉政體系建設的重要內容和內在目標。在全面推進國家廉政體系建設的新時期，將國防和軍隊廉政體系納入國家廉政體系，充分借助和運用國家廉政監督體系的權威法治功能提升國防和軍隊廉政體系建設的質量和效率，是國防和軍隊廉政體系建設的方向和重點目標。

1.發揮憲法的廉政監督作用。我國憲法對一切國家機構及其工作人員的廉政行為提出了原則要求，其中第27條規定“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務”。同時，第5條規定“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律”。但是，在廉政體系建設上如何充分體現憲法規定的原則，如何將我國《憲法》的相關規定，嚴格落實到國家廉政體系建設上，以憲法的權威性加大廉政體系建設的規范性和強制力，是廉政體系建設中的重點難點問題。在黨的十八屆四中全會上提出要“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件”。這些內容對國防和軍隊廉政體系建設都是非常重要的。要充分依據憲法規范，運用憲法解釋和憲法監督等方式，緊密聯系國防和軍隊廉政建設的短板和重大問題，增強憲法對國防和軍隊廉政體系建設的規范性和強制約束力。

2.加大人大制度對國防和軍隊廉政體系建設的監督保障作用。人民代表大會制度既是我國的根本政治制度，同時人民代表大會也是國家的最高權力機關，具有對國家一切重大事務的最高決定權和監督權。根據《憲法》規定，全國人大對國家所有機構和一切重大事務必然包括國防和軍隊的廉政建設負有最高監督職能。《憲法》第67條明確規定：全國人大常委會“監督國務院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”，據此，國防和軍隊建設的責任主體包括廉政建設的責任主體是國務院和中央軍委。根據《憲法》的規定，全國人大、國務院和中央軍委的監督職責必然包括對國防和軍隊廉政建設的監督職責。但是，長期以來，全國人大對國防和軍隊廉政建設方面的監督是缺位的，也是亟待加強的短板。

3.強化政府對國防和軍隊廉政建設的功能。在推進國防和軍隊廉政體系建設中，必須明確國防和軍隊廉政建設的主體，其目的在于避免因責任主體不明確，廉政建設的推進動力不足，目標不明確，監督不到位，死角無人問，出現問題相互推責，都不負責。《憲法》第89條明確規定，“領導和管理國防建設事業”，國防建設事業與國防和軍隊廉政建設密切相關，按照提升國防和軍隊建設法治化水平的要求，國防和軍隊法治化是一體推進的，國防和軍隊建設包括國防和軍隊廉政建設是密不可分的。國務院作為國防建設事業的主體，必須要對建設覆蓋國防和軍隊全領域的廉政體系建設負有不可推卸的責任。在國務院主導的政府廉政監督體系中，必然要以對黨和國家事業高度負責的精神，將國防和軍隊領域的相關事項納入其中，作為重要任務加以落實。在創新發展國防和軍隊廉政體系建設中，也必然要依靠和借助國家政府系統的廉政監督力量，形成合力，保證國防和軍隊廉政體系建設的健康發展。

(二)實現與黨內廉政監督體系接軌對接

中國特色國防和軍隊廉政體系的“特”就特在必須始終堅持黨對軍隊絕對領導。黨對軍隊的絕對領導制度，決定了黨必須保證國防和軍隊建設始終沿著黨確立的正確路線前進，必須保證國防和軍隊建設風清氣正、廉潔可靠，始終保持黨和人民軍隊的優良傳統。國防和軍隊廉政體系建設從根本上說是黨的廉政體系建設的最重要組成部分，是為維護黨的形象和鞏固黨的執政地位服務的。國防和軍隊廉政體系建設程度直接反映了黨的廉政建設水平，是黨的黨風廉政建設的客觀反映，為保證和體現黨對國防和軍隊的絕對領導，必然要將國防和軍隊廉政體系建設作為黨的廉政體系建設的一項重大任務。

1.黨要將健全和完善國防和軍隊廉政體系，強化國防和軍隊廉政體系的約束功能，作為黨的一項中心工作任務。黨中央作為國防和軍隊建設的第一責任人，也是第一責任主體，負有全面加強國防和軍隊廉政體系、徹底清除國防和軍隊領域消極腐敗現象的重要職責。要將國防和軍隊廉政建設與黨的廉政體系建設作為一盤棋統籌考慮，納入黨的工作規劃，建立相應的黨對國防和軍隊廉政監督工作體制和運行機制，不斷加大監督督促力度，持續有力，避免放任自流，從根本上解決再出現中央軍委和總部領導層面的重大腐敗行為。

2.國防和軍隊廉政體系建設必須與黨的中央工作機構特別是中央紀委建立密切的直接工作關系。廉政工作從根本上說是黨的重要工作，并不能因為是在國防和軍事領域就有行業的特殊性，在廉政問題上對全黨的尺子是一樣的，只能是對國防和軍隊建設領域更為嚴格，并不能作為自劃界限、排除黨的直接領導的理由。正反兩方面的經驗和教訓告誡我們，黨必須高度重視和加強對國防和軍隊建設領域的黨風廉政建設，決不能掉以輕心，一刻也不能放松。作為黨中央的相關機構特別是中央紀委都要注重加強對國防和軍隊廉政工作的關心和領導,如中央組織部門要注重對軍隊高級領導干部廉政情況和思想作風的了解及定期考核；中央宣傳部門要加大對軍隊廉政建設情況的宣傳，及時總結和如實反映正反兩方面的情況；特別是中紀委要將對軍隊組織和領導干部的紀檢監察作為基本工作職責，制定和掌握國防和軍隊建設廉政規劃，直接組織指導重要領域的巡視工作，負責辦理軍隊重大黨紀案件，等等，使黨對國防和軍隊的領導原則能夠適應國防和軍隊廉政建設面臨的新的復雜情況，創新黨領導廉政建設的組織形式和體制機制。

3.確保廉政黨法黨規在國防和軍隊廉政體系中的全面落實。習近平總書記強調指出，黨對軍隊的絕對領導有一系列根本原則和制度，無論戰爭形態怎么演變、軍隊建設內外環境怎么變化、軍隊組織形態怎么調整，都必須始終不渝堅持，要把這一根本制度作為最高的政治要求來遵守，作為最高的政治紀律來維護。在國防和軍隊廉政體系建設中必須牢固確立黨法黨規的權威性、規范性和執行力，確保黨的意志主張和決策部署在軍隊得到不折不扣貫徹執行，保證部隊絕對忠誠、絕對純潔、絕對可靠。還要健全和完善黨領導軍事法治的各項制度包括工作機制和程序，保證黨的領導制度的全面落實。近10年來，郭伯雄、徐才厚以堅持黨的領導為名，行個人領導之實，拉幫結伙，排斥和架空黨的領導，對黨法黨規采取選擇性適用，往往是以軍隊特殊為名再搞一套，導致黨內法規制度不經其批準就不能在軍隊中貫徹和適用，他們置國家和軍隊根本利益而不顧，弄權壓法，大肆謀取個人私利，黨的廉政規范對其根本不起作用，不僅給國防和軍隊建設造成了極大危害，也敗壞了黨的形象，破壞了黨法黨規的權威性和嚴肅性。這些反面教訓說明在國防和軍隊廉政建設上不能再熱衷于做形式主義的表面文章，搞好看不中用的花拳繡腿，不能再出現以軍隊特殊為名，選擇性執行黨法黨規，必須排除各種公開與隱蔽的干擾和破壞，對于哪些黨法黨規在國防和軍隊建設領域的適用及執行必須由中央做出決定，必要時由中央主導制定在國防和軍隊建設領域的實施細則，將廉政建設的領導權始終牢牢掌握在中央，將黨的領導原則真正落到實處。

(三)加快國防和軍隊廉政體系建設的立法

建設中國特色國防和軍隊廉政體系，必須首先完善立法，發揮立法的引領和推動作用，使廉政建設建立在可靠的法治保障基礎之上。新中國成立以來，國防和軍隊廉政體系依托黨和國家廉政體系建設的成果，先后在不同時期制定了一系列廉政法規制度，如僅2006年以來，軍隊新建立和完善的反腐敗法規制度已經有100多項，如2006年中央軍委出臺了《建立健全軍隊懲治和預防腐敗體系實施意見》，明確要求制定103項具體法規制度，建立完善的軍隊反腐倡廉制度體系，在2008年頒布的《建立健全軍隊懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》中又提出要建立完善68項法規制度。十八大以來，又加大了廉政建設重要領域的法規制度建設，還有許多正在制定過程中。但從黨內法規制定的執行效果看并不理想，為有效應對國防和軍隊建設領域的嚴重腐敗現象，必須加大全方位的立法，構建完整的國防和軍隊廉政法治體系。

1.完善國家廉政立法。我國在實行依法治國、建設中國特色法律體系過程中，逐步健全了各個重要領域的法律制度，形成了覆蓋國家和社會生活各個主要方面的相應法律部門和法律體系，在全面推進依法治國中發揮了重要作用。但是，在對國家政治和社會生活中具有重大影響的廉政法治建設方面還缺少一部專門法律或基本法律，離形成國家廉政法律體系或法律部門還有較大差距。在國家層面，應當從國家面臨的嚴峻反腐形勢出發，由全國人大常委會制定廉政或反腐敗基本法，如制定《中華人民共和國廉政基本法》，對所有黨政軍行業和從事公務管理職責的人員廉政行為及準則做出明確法律規范，加大法律約束力。同時，可考慮在國家廉政專門法律中專設一章對國防和軍隊領域人員的廉政行為做出明確要求，并作為國防和軍隊廉政體系的骨干支柱和基本法律依據。還可在正在修訂的《中華人民共和國現役軍官法》中對各級軍官的廉政行為做出明確法律規范。

2.國務院和中央軍委加緊制定相關法規。由于受到國家立法周期等各方面因素的影響，在國家廉政立法暫時還不能出臺的情況下，應充分發揮國務院和中央軍委的立法功能，由國務院和中央軍委依據憲法和相關法律，聯合制定國防和軍隊廉政國防法規，對國防和軍隊建設領域的廉政和反腐敗做出明確規定，制定嚴格的獎懲措施，并充分運用國家最高行政和最高軍事機構的職權，形成軍地共同推進廉政法治建設的體制和機制，讓國防和軍隊建設領域的廉政行為得到國家和軍隊各級的法律保障和支持，讓各類腐敗行為沒有藏身之地。

3.國家有關部門和軍隊各總部、軍兵種制定配套專項規章。國防和軍隊建設涉及諸多領域和行業，其中的廉政建設和反腐敗工作在不同領域和行業中都有不同的具體規范和特殊要求。如軍事訓練、政治工作、后勤保障、裝備管理、軍事科研、國防工業生產和海空軍、二炮部隊等工作領域都存在各自的廉政重點和腐敗高發區，如軍事訓練中的成績考核驗收，士官的留隊改選和晉升，政治工作中的干部使用、晉升和招生送學，后勤保障中的財務、物資分配，裝備管理中的研制和采購，軍事科研的課題立項、成果認定和經費管理，等等，都需要專門的行業廉政規章，還有一些涉及權錢物的軍地共管行業及項目，也是腐敗高發區和廉政規范的重點，亟待國務院與國防建設有關的部門和軍隊有立法權的機關從實際出發，單獨或聯合制定具體的廉政規定或配套法規，加以科學嚴密的規范。

三、發揮和強化中國特色國防和軍隊廉政體系的法治功能

中國特色的國防和軍隊廉政體系建設必須以黨的廉政法治創新理論為指導，著眼現實需求，在充分吸收借鑒中外廉政有益經驗的基礎上，不斷強化廉政體系的法治約束和規范功能，勇于攻克各種廉政難題和障礙，使靜態的體系成為動態的廉政和反腐法治利器，并在增強廉政建設功能的同時，提升廉政主體的廉政法治觀念和法治意識，全面提升國防和廉政體系建設的水平和質量。

(一)創新國防和軍隊廉政體系建設的思路

構建中國特色的國防和軍隊廉政體系必須樹立全新的法治觀，打造廉政體系建設的升級版。在國防和軍隊廉政體系建設的思路上可以著眼三個轉變。

1.國防和軍隊廉政體系建設的重心逐步從物資經濟利益查處為主向思想作風和政治品行考察并舉轉變。經濟和物資利益固然是廉政體系建設的著眼點，但是作為國防和軍隊廉政體系建設的特殊性來講，必須要強化對從事國防和軍隊建設的軍人、黨員和國家公務人員的政治思想和道德品質的要求，將對經濟物資利益的拒腐蝕與政治思想的拒腐蝕，與黨中央在政治上始終保持一致緊密結合起來。這是國防和軍隊建設的性質和重要地位作用決定的。如在涉及重大問題、重要事項時按規定向組織請示報告，嚴格執行領導干部個人事項報告制度，遵守政治規矩，自覺接受黨組織教育和監督等也應是國防和軍隊廉政建設的重點。

2.國防和軍隊廉政體系規范的重點由基層單位和中低層干部向統率機關和高級干部轉變。習近平特別強調：“軍委的同志要旗幟鮮明反對腐敗，帶頭遵守廉潔自律各項規定，帶頭遵守中央關于領導干部工作和生活待遇等方面的規定”*《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2015年版，第93頁。,不要一講依法治軍就眼睛向下，認為法治是“領導治部屬”“上級治下級”“官治兵”的手段，依法治軍關鍵是依法治官，依法治權，“要著眼于深入推進依法治軍、從嚴治軍，抓住治權這個關鍵，構建嚴密的權力運行制約和監督體系”*《習近平在中央軍委改革工作會議上強調全面實施改革強軍戰略 堅定不移走中國特色強軍之路》，載《解放軍報》，2015年11月27日第1版。。尤其是 領導干部要自覺培養法治思維，帶頭學法尊法守法用法，自覺做依法治軍的帶頭人。“各級特別是領導干部要帶頭遵法學法守法用法，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，按規則正確用權、謹慎用權、干凈用權。”*《習近平在視察第13集團軍時強調 深入推進政治建軍改革強軍依法治軍堅定信心狠抓落實開創強軍興軍新局面》，載《解放軍報》，2016年1月8日第1版。“要帶頭清廉自律，堅決不搞特殊化、不搞特權、不搞不正之風，不搞腐敗。”*《習近平國防和軍隊建設重要論述選編》，中國人民解放軍總政治部編印，北京：解放軍出版社，2014年版第177頁。國防和軍隊廉政體系的建設必須將重點放到對人、財、物管理有決定權的各級機關和領導干部，嚴格生活待遇標準，明確各項待遇底線，從源頭上推進廉政，根治腐敗。

3.國防和軍隊廉政建設由注重對個人行為的約束向同步強化對各級組織的約束轉變。長期以來，國防和軍隊廉政體系建設的規范重點往往都是指向個人的行為，少有對各級組織包括黨的組織的相應廉政監督規范。而在國防和軍隊廉政和反腐敗實踐中，暴露和反映出的問題看，很多案件都反映出單位風氣不正、組織渙散、搞團團伙伙、正不壓邪，甚至集體窩案，搞利益交換，一些單位部門之間利益爭奪也比較嚴重。為此，為發揮國防和軍隊廉政體系的功能，必須將對單位和組織的廉政行為作為監督考察的重點，強化對各級組織和機構的廉政監督和問責，明確廉政第一責任人，對發生重大腐敗案件的單位領導和負責人也要同時追責。

(二)突出國防和軍隊廉政體系建設的重點領域

國防和軍隊廉政體系建設面臨的任務十分艱巨,必須抓住制約國防和軍隊廉政建設發展的重點領域和發展瓶頸，重點突破,以點帶面,取得全勝。

1.完善國防和軍事審計職能。要探索將國防和軍隊審計納入國家統一審計，接受全國人大的監督,從根本上截斷經濟腐敗“血脈”和財物來源，從制度上保證和促進國防和軍隊廉政建設。在國家統一的審計制度建立之前，可逐步提升軍隊各級審計機構隸屬關系，如2014年11月6日，解放軍審計署由總后勤部劃歸中央軍委建制*>解放軍審計局(1992年改稱解放軍審計署)自1985年成立以來，一直歸屬后勤部建制。1985年7月，中央軍委頒發的《總后勤部機關編制表》載明：“增設軍委審計局，編制干部29人，其中：局長1人，副局長2人。下設辦公室、裝備財務審計處、工薪事業審計處、工程企業審計處和政治協理員。”對外稱中國人民解放軍審計局。1987年2月，中央軍委頒布的《中國人民解放軍審計工作條例(試行)》第6條規定：“各級審計機關的審計業務工作歸單位首長領導，建制歸后勤部。”1995年4月，中央軍委頒布的《中國人民解放軍審計條例》第7條規定：“中國人民解放軍審計署在中央軍事委員會的領導下，主管全軍的審計工作，對中央軍事委員會負責并報告工作，日常工作由總后勤部領導。”2007年1月中央軍委修訂頒布的《中國人民解放軍審計條例》第10條規定：“解放軍審計署在中央軍委的領導下，主管全軍審計工作，對中央軍委負責并報告工作，日常工作由總后勤部領導。”，在中央軍委領導下主管全軍審計工作，對中央軍委負責并報告工作，其黨的建設、政治工作和行政管理由軍委辦公廳領導。這是著眼實現黨在新形勢下的強軍目標，加強對軍隊經濟活動審計監督做出的重大決策。在條件時機成熟時，將軍隊審計與國家審計接軌，將所有有關國防和軍隊建設事業的審計事項由統一的國家審計機關負責審計。

2.嚴格選人用人制度。前一個階段，人民網通過“態度調查”得出老百姓最痛恨的五種官場“汰優擇劣”即“逆淘汰”現象：“任人唯錢，小人淘汰君子”，“任人唯親，平庸淘汰杰出”，“任人唯圈，污濁淘汰清廉”，“任人唯順，奸詐淘汰忠勇”，“任人唯鬧，劣質淘汰優良”*人民網，http://opinion.people.com.cn/n/2014/0923/c1003-25718522.html。，這些現象在國防和軍隊建設領域都是不同程度地存在著，直接危害著國防和軍隊廉政建設的生態，完善選人用人制度是推進國防和軍隊廉政建設的重點工程。如2015年2月，中央軍委印發了軍隊干部選拔任用工作監督管理的五項制度，《關于加強新形勢下選人用人工作監督的意見》和《軍隊領導干部秘書管理規定》，總政治部印發的《關于嚴格落實軍隊干部任職回避制度若干問題的規定(試行)》《軍隊后備干部工作規定(試行)》和《作戰部隊指揮軍官任職資格規定(試行)》*中國政府門戶網站：《中央軍委、總政治部印發關于加強干部選拔任用工作監督管理的五項制度規定》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/25/content_2821720.htm. 2015-07-01。。這五項制度規定，重點對構建選人用人工作監督體系提出思路舉措，對領導干部秘書選拔配備和教育管理監督等做出明確規范，對領導干部親屬和身邊工作人員嚴格任職回避做出具體規定，對后備干部遴選條件、數量結構、選拔培養和動態管理等加以調整完善，對作戰部隊指揮軍官任職年限、任職經歷、專業資質、任職培訓等做出明確規定，為適應強軍興軍要求正確選人用人，進而實現黨在新形勢下的強軍目標提供了重要依據和制度保證。

3.補齊廉政體系“短板”。目前的國防和軍隊廉政體系，實際上是分別由政府負責的國防建設事業和軍隊管理的軍事工作兩大體系內運行，相互銜接不暢，形成了軍地之間的管理交叉結合部，也是國防和軍隊廉政建設的“短板”和問題多發區。出現這種情況的原因是多方面的，包括法規制度、管理體制、領導責任和廉政等問題，也是官兵利益最易受到損害而又缺乏維權和救濟機制的問題。如從新兵入伍到退役就業，從國防生或大學生提干到轉業安置或退休，從地方軍工企業生產的軍需、武器裝備到采購和配發部隊，從軍營軍事化管理到社會化保障等各種各類軍地之間的銜接環節，都有因監督不到位而產生的腐敗空間，存在亟待解決的各類矛盾問題，卻又不能引起足夠的重視。為此，在國防和軍隊廉政體系建設中必須做到全領域和全要素覆蓋，補齊廣大官兵關注的“短板”，不留廉政的死角。

(三)改進完善國防和軍隊廉政體系建設的工作方式

構建國防和軍隊廉政體系必須要在發揮廉政機構的作用，改進工作方式上下功夫，創造性地開展工作，使現行廉政體系的功能和潛力充分發揮出來。

1.廉政工作要由被動受理向主動追查轉變。現行國防和軍隊廉政機構的職能主要是由各級黨的紀律檢查委員會和監察機關承擔，紀律檢查委員會是黨的專門機關，監察機關是人民政府行使監察職能的機關，兩者合署辦公具有高度協調一致，形成合力的優勢。紀檢監察制度的設計初衷是通過黨組織和行政機關的內部監督有效維護黨紀政紀、使違紀違法行為止于未萌或初現，實際上是一種監督關口前移，便于及早發現問題、挽救干部，防止出現昨天宣傳的“孔繁森”今天突然變成“王寶森”的情況。就目前國防和軍隊紀檢監察工作的情況看，長期以來是被動式的坐等上門的多，主動發現問題出擊的少，一些部門對待舉報線索不認真對待，不講原則，往往是看領導臉色和意圖辦事，甚至有的成了保護違法違紀官員、化解違紀違法舉報的銷案部門。為此，紀檢監察機關履行職責應由被動追查向主動辦案轉變。這種在實踐中，紀檢監察機關“不告不理”的運行方式，既于法無據，也不利于制度設計目標的實現。在《中華人民共和國行政監察法》第18條所列的檢查職責、《中國共產黨黨內監督條例》第8條以及《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第1、2條等條款*軍隊內部也有相關規定，如《中國人民解放軍監察工作規定》第10條第1項，《中國共產黨軍隊紀律檢查委員會工作條例》第13條第1-4項。也都體現了對紀檢監察機關主動作為的要求，但還很不夠，需要在制度設計上，調動和發揮紀檢監察部門的主動性，有一句形象的比喻，現在是老鼠滿街跑，貓卻坐在辦公室辦公。

2.由各級廉政部門的監督向拓寬廣大官兵和群眾監督渠道轉變。國防和軍隊廉政事業不僅是以紀檢監察機關為主體的廉政機關的事，也是關系到廣大人民群眾、部隊官兵和全體黨員切身利益的事，必須緊緊依靠和發揮各類監督主體的作用，打破紀檢監察部門神秘主義、封閉主義、關門主義傾向，充分發揮基層官兵和普通黨員及廣大群眾的主體作用，為其監督和建言獻策提供高效的平臺，讓他們有更多的發言權，如創新領導干部個人財產申報及核查制度，保證官兵和群眾對領導干部的財產等公示項目的知情權、監督權。要將專門機關的監督與非專門監督有機結合，多聽來自不同渠道的批評建議不但無害，而且是有益國防和軍隊建設的健康發展。暢通監督渠道上，還需要多方面的制度保障，以解決好渠道不暢通、信息不對等、安全無保障等問題。

3.創新廉政工作機制，形成廉政機構合力。要勇于探索廉政體系在工作方式上的創新機制。廉政工作涉及國防和軍隊建設各個領域，一方面需要軍地之間各相關機構形成合力，可探索軍地的廉政機構包括紀檢監察部門之間的聯合辦公或聯席會議機制，必要時可聯署辦公，共同應對和解決軍地之間在國防和軍隊建設領域的廉政與反腐敗問題。另一方面要理順軍隊內部的廉政機構，建構和發揮所有軍隊相關機構的廉政反腐功能，如2009年3月，為加強軍紀委建設，經中央軍委批準，總政保衛部長、解放軍軍事法院院長、解放軍軍事檢察院檢察長參加軍紀委工作，擔任委員，軍紀委成員增至13人。大單位紀委成員組成也作了相應調整，增加了紀委的組織力量。這些措施為推進軍隊廉政機構改革創新提供了有益借鑒。同時，廉政機構打鐵還需本身硬，要注重對監督者的監督，適時將廉政監督的重點和力量對準廉政機構自身建設，建立廉政追責機制，對有案不立，徇私枉法，跑風漏氣，甚至打擊報復等，要加大追責。對于該辦沒辦，該答復沒有實事求是答復，甚至違背客觀事實，弄虛作假的要加大追究力度，全面保證各級廉政機構的政治純潔可靠，強化其履職盡責的主動性，成為維護黨和國家事業健康發展的牢不可破的堅強堡壘。

[1]習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2]習近平國防和軍隊建設重要論述選編[M].解放軍出版社，2014.

[3]習近平國防和軍隊建設重要論述選編(二)[M].解放軍出版社，2015.

[4]習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編[M].中央文獻出版社，中國方正出版社，2015.

[5]叢文勝，等.國防法治——國防和軍隊建設法治化[M].解放軍出版社，2016.

〔責任編輯：張毫〕

2016-07-18

叢文勝(1953-)，男，山東文登人，教授，博士研究生導師，從事軍事法、憲法、廉政法治和戰爭法研究。

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1000-8284(2016)08-0072-08