我國天然氣價格市場化改革路徑研究

毛家義　舒　紅

（中國石油西南油氣田公司，四川　成都　610051）

我國天然氣價格市場化改革路徑研究

毛家義舒紅

（中國石油西南油氣田公司，四川成都610051）

我國的天然氣價格市場化改革經過10余年的不斷探索與實踐，已經歷了準備、試點和推進3個階段。目前，這一改革正面臨難得的歷史機遇，按照天然氣價格市場化改革“兩步走”的戰略目標，緊緊圍繞使市場在天然氣資源配置中的決定作用和更好地發揮政府作用的要求，必須抓住當前有利時機，深化天然氣價格形成機制和管理體制改革，促進天然氣市場主體多元化競爭，盡快放開天然氣價格，建立主要由市場決定價格的機制，這是我國天然氣價格市場化改革的必由之路。

天然氣價格市場機制管理體制改革路徑

0　引言

我國的天然氣價格形成機制，先后經歷了高度集中的政府定價、價格“雙軌制”和政府指導價3個不同的歷史階段［1］。隨著全面深化改革的持續推進，目前天然氣價格形成機制正在由政府指導價向市場定價機制過渡。為此，筆者擬就我國天然氣價格市場化改革歷程作一回顧，并就進一步深化改革提出幾點建議。

1　天然氣價格市場化改革路徑回顧

黨的十四大確立了社會主義市場經濟體制的改革目標，提出要建立起以市場形成價格為主的價格機制。在黨的十四大精神指引下，我國天然氣價格市場化改革于2005年12月正式拉開帷幕。通過10余年的探索與實踐，已經歷了準備、試點和推進3個階段。

1.1準備階段

2005年12月至2011年12月，是我國天然氣價格市場化改革的準備階段。

1）制定天然氣價格市場化改革的“兩步走”目標

從20世紀80年代初期起，我國天然氣開始實行價格“雙軌制”，這是計劃經濟向市場經濟轉型過程中所采取的特殊定價安排，是國家實施漸進式增量改革戰略的一個重要舉措，但價格“雙軌制”在實踐中也暴露出不少問題。

為適應社會主義市場經濟要求，2005年12月，國家發改委下發了《關于改革天然氣出廠價格形成機制及近期適當提高天然氣出廠價格的通知》，提出了天然氣出廠價格形成機制的“兩步走”改革目標。第一步目標：理順天然氣與可替代能源的價格關系，建立與可替代能源價格掛鉤和動態調整機制。第二步目標：建立競爭性市場結構，通過市場競爭形成天然氣出廠價格。這標志著我國正式走上天然氣價格市場化改革之路。

2）出臺天然氣出廠價格形成機制的配套改革政策

為實現天然氣價格改革目標，2005年12月國家發改委還同時出臺了改革天然氣定價機制的相關配套措施：一是簡化用氣分類。將天然氣用氣類別簡化為直供工業用氣、化肥生產用氣和城市燃氣用氣3類。二是歸并兩檔出廠價格。各油氣田分別執行對應的一、二檔價格。三是改變定價形式。天然氣出廠價格統一執行政府指導價。在國家規定的出廠基準價基礎上，一檔價格可在10%的范圍內上下浮動；二檔價格上浮幅度最高不超過10%，下浮幅度不限。

3）理順天然氣與可替代能源比價關系

實行政府指導價后，我國天然氣仍處于供不應求格局，少數氣田還在繼續實行價格“雙軌制”。同時，自2009年12月起，從中亞進口的管道天然氣開始進入我國，且價格較高。在此情況下，為理順天然氣與可替代能源比價關系，2010年5月，國家發改委決定自同年6月1日起，國產陸上天然氣出廠基準價格均提高230元/103m3，將遼河等3個油田的一、二檔出廠基準價格加權并軌，取消價格“雙軌制”，出廠基準價格允許浮動的幅度統一改為上浮10%，下浮不限。

天然氣價格市場化改革目標的提出及配套改革政策的出臺，指明了我國天然氣價格市場化改革的方向，為逐步引入市場競爭機制作了充分準備。

1.2試點階段

從2011年12月至2015年4月為天然氣價格市場化改革試點階段。

1）在“兩廣”地區開展天然氣市場價格形成機制試點

為進一步理順天然氣與可替代能源比價關系，2011年12月，國家發改委在廣東、廣西開展了天然氣價格形成機制改革試點。試點綜合考慮我國天然氣市場資源流向、消費和管道分布現狀，選取上海市場作為計價基準點，建立中心市場門站價格與可替代能源價格掛鉤機制。中心市場天然氣門站價格按照略低于等熱值可替代能源價格的原則確定。可替代能源品種選擇燃料油和液化石油氣，確定廣東和廣西的天然氣門站價格。門站價格不再分類，實行政府指導價。

2）實行天然氣門站價格最高限價措施

2013年6月，國家發改委推出天然氣價格調整方案，將天然氣區分為存量氣和增量氣。存量氣以2012年用戶實際使用氣量為準，超出2012年的部分為增量氣。增量氣價格一步調整到與燃料油、液化石油氣等可替代能源保持合理比價的水平；存量氣價格力爭在“十二五”末之前分步調整到位。將天然氣價格管理由出廠環節調整為門站環節，門站價格為政府指導價，實行最高上限價格管理。

開展天然氣價格形成機制試點、實行天然氣門站價格最高上限管理等措施，為進一步推進天然氣價格改革起到了示范作用，大大增強了市場在價格形成機制中的作用。

1.3推進階段

2015年4月后，我國天然氣價格市場化改革進入推進階段。

1）實現存量氣與增量氣價格并軌

在國際油價大幅下降、國內天然氣供應充足、宏觀經濟下行壓力加大的情況下，國家發改委決定自2015年4月1日起，實現存量氣和增量氣價格并軌。根據2014年下半年以來燃料油和液化石油氣等可替代能源價格變化情況，按照現行天然氣價格機制，增量氣最高門站價格降低440元/103m3，存量氣最高門站價格提高40元/103m3，實現價格并軌。放開除化肥企業外的直供用戶天然氣門站價格，由供需雙方協商定價。

2）建立上海石油天然氣交易中心

隨著我國石油天然氣對外依存度不斷提高，通過市場化手段獲取國際油氣定價影響力已成為當務之急。為此，由國家發改委、新華社等共同推動的上海石油天然氣交易中心應運而生。2015年7月1日，該中心正式掛牌運行，并誕生了首單管道天然氣現貨交易。上海石油天然氣交易中心的成立和網上交易上線運行，標志著天然氣價格市場化改革又邁出了關鍵一步［2］，是中國政府爭取國際油氣定價權的一次積極突破，有利于提高我國油氣定價的國際影響力。

3）進一步推進天然氣價格市場化改革

面對國際油價的持續下跌，2015年11月，國家發改委決定自11月20日起，降低非居民用天然氣門站價格，非居民用氣最高門站價格降低700元/103m3。同時，將非居民用氣改為基準門站價格管理。降價后的最高門站價格水平作為基準門站價格，供需雙方可以在上浮20%、下浮不限的范圍內協商確定具體門站價格。

自2015年4月以來，我國成功實現存量氣與增量氣價格并軌，并試點放開直供天然氣價格，表明天然氣價格市場化改革的第一步目標已基本完成，特別是天然氣門站價格的大幅下降等價改措施相繼推出，標志著天然氣價格市場化改革邁出了新的步伐，奠定了天然氣市場主體多元化競爭和價格全面市場化的堅實基礎。

2　天然氣價格管理存在的問題及深化改革面臨的機遇

2.1存在的問題

天然氣價格市場化改革雖然已取得階段性成果，但同時也必須看到，目前天然氣價格形成機制還不完善，價格管理還存在一些問題。一是市場化程度偏低。天然氣門站價格仍屬《中央定價目錄》范疇，天然氣終端銷售價格也需地方政府審批。由于天然氣市場的區域性和管道運輸的自然壟斷性，導致天然氣價格市場調節功能未能有效發揮，使天然氣總體消費不足和局部市場過剩的矛盾同時并存。天然氣價格與替代能源價格掛鉤調整也不及時。二是結構氣價不盡合理。帶有計劃經濟痕跡的天然氣同質同量不同價的問題依舊，價格未能真實反映天然氣商品的價值和供求關系。特別油氣田直供化肥用氣價格過低，影響其經營收益，不利于調動油氣田生產積極性。三是沒有建立起上下游氣價聯動機制。當處于上游天然氣門站價格調整后，國家并未明確以城市燃氣公司為主體的下游天然氣終端銷售價格同步調整，導致下游用戶氣價調整時間常常推后，影響下游供氣企業的生產經營收益和用戶利益。四是天然氣價格未能真實反映供氣企業的儲氣成本。由于冬季氣溫低，用氣量大，部分油氣田和城市燃氣公司新建了一些儲氣設施，以調節用氣峰谷，但現行價格卻沒有包括這部分儲氣成本，不利于鼓勵天然氣生產經營企業投資新建儲氣設施。因儲氣設施不足，致使局部地區冬季供氣緊張。五是經營進口天然氣虧損嚴重。實現存量氣和增量氣價格并軌后，銷售進口氣與國產氣實行統一價格，但因進口天然氣價格較高，導致經營進口天然氣虧損嚴重。

2.2面臨的機遇

天然氣價格管理中存在的這些問題，必須通過進一步深化改革加以解決。目前天然氣價格市場化改革面臨極為有利的歷史機遇。

1）低油價條件下有利于實現天然氣指導價格與市場價格對接

在市場定價機制條件下，國際原油價格的一舉一動，無不影響著天然氣價格走勢。原油價格上漲，天然氣價格隨之提高；原油價格下跌，天然氣價格也會相應下降。從2014年6月下旬以來，國際油價開始大幅下跌，從最高時的每桶110多美元跌破至最低時的每桶30美元以下。目前，國際油價仍在低位震蕩。2016年1-5月，國際油價多在每桶30～45美元范圍徘徊。按照天然氣與可替代能源的比價關系，低油價情況下，天然氣市場價格也相應較低，在這時推出天然氣市場定價機制，有利于促使供氣企業與用戶公平合理確定市場價格，順利實現市場對價，其價格也能夠為用戶所接受。如果在高油價時推出天然氣價改方案，有可能引起社會輿論反對甚至帶來不必要的負面效應。

2）天然氣供需總體寬松

隨著近年來天然氣供應量增長，天然氣供應與消費總體趨于平衡，局部地區出現供過于求的情況。2015年，國內天然氣產量為1 350×108m3，同比增長5.6%；天然氣進口量為614×108m3，增長6.3%。由于宏觀經濟增長放緩，部分企業生產經營困難，能源消耗減少，使天然氣消費增速減慢。全年天然氣消費量為1 932×108m3，增長5.7%［3］，天然氣消費增速創10年新低。天然氣供需寬松，有利于天然氣與可替代能源之間的市場競爭，也有利于多氣源地區天然氣供應商之間的競爭，推動競爭性市場價格的形成。

3）放開直供用戶天然氣價格為深化改革積累了經驗

從2015年4月1日起，國家放開了直供工業用戶天然氣價格，進行市場化改革試點。從運行1年多的實際情況看，直供用戶天然氣價格主要由供需雙方談判形成，有的油氣田還對用戶實施價格優惠措施，這實際上是市場因素在價格形成中起到了決定性作用。目前直供用戶天然氣市場供需形勢平穩，價格水平合理，為深化天然氣價格市場化改革積累了寶貴經驗。

4）非常規天然氣價格逐步實現由市場形成

近幾年來，國內頁巖氣、煤層氣等非常規天然氣勘探開發取得重大進展，特別是頁巖氣產量增長迅速。2015年全國頁巖氣產量達到44.71×108m3［4］，較上年增長258.5%。在國家發改委發布的《中央定價目錄》中，頁巖氣、煤層氣未列其中，這部分非常規天然氣價格主要通過市場形成，這為推進常規天然氣價格市場化改革作了有益探索。

3　全面推進天然氣價格市場化改革的路徑及建議

美國經濟學家保羅·A·薩繆爾森和威廉·D·諾德豪斯曾說：“在物品不會多到使每個人都能隨心所欲地得到它的意義上，物品永遠是稀缺的。價格本身總是在起著配給有限的供應量的作用。它上升，以便抑制過多的消費和擴大再生產；它下降，以便刺激消費、減少生產和消除過多的庫存”［5］。天然氣價格也是如此。針對天然氣價格管理中存在的問題及其市場化改革面臨的大好機遇，建議國家盡快出臺天然氣價格改革方案，加快推進改革步伐，全面實現天然氣價格改革第二步戰略目標。

3.1發揮市場的決定性作用，完善天然氣價格形成機制

通過市場配置天然氣資源，這是天然氣價格市場化改革的關鍵。一是進一步完善天然氣與可替代能源價格掛鉤機制。天然氣的可替代能源主要應選擇市場化程度高并與之強相關的能源類別，一般選擇燃料油、液化石油氣和原煤價格作為天然氣可替代能源參考價格，其權重可分別按50%、30%和20%確定。二是取消結構氣價政策。對化肥用氣、直供工業用氣和城市燃氣不再實行差異化價格，不管什么用途的天然氣，均實行同質同價，按照公開、協商、透明的原則決定其市場價格。三是建立上下游氣價聯動機制。當上游天然氣門站價格調整后，要求下游天然氣終端價格按上游調價的時間節點同步調整，以兼顧下游天然氣銷售企業和終端用戶雙方利益。四是將天然氣儲氣成本計入定價成本范疇。對建有儲氣設施的供氣企業，政府應將其儲氣成本計入定價的監審成本范疇，以鼓勵供氣企業投資新建儲氣設施，為平穩供氣、可持續供氣奠定基礎。五是進口天然氣按照“平進平出”原則進行定價。對國外進口天然氣所占比重較大或完全以進口天然氣作為氣源的供氣企業，要按照成本加成法核定合理的基準價格，確保經營國產氣和進口氣都能獲得一定的合理利潤。六是設置天然氣價格調控上下限。國家發展改革委規定的成品油價格機調控上限為每桶130美元，下限為每桶40美元。借鑒新的成品油價格機制，參照可替代能源價格升降變化情況，天然氣也應設置調控價格上下限，以維護天然氣供用雙方的共同利益。當天然氣價格高于調控價格上限時，供氣企業不得再提高天然氣市場價格；當天然氣價格低于調控價格下限時，天然氣用戶不得要求供氣企業再降低天然氣價格。當天然氣價格在調控價格上下限區間運行時，由供需雙方自行確定價格。

3.2改革天然氣價格管理體制，更好地發揮政府作用

改革的主要內容：一是重新界定中央政府和地方政府的天然氣價格管理權限。國家發改委行使中央政府的天然氣價格管理職能，主要職責為是負責公布直供天然氣市場參考價格，審批跨省（市、區）的長距離天然氣管道運輸和進口天然氣管道運輸價格，不再對天然氣門站價格進行直接定價或核定指導價。省、市、縣三級地方政府價格管理部門行使本轄區內的天然氣價格管理職能，主要職責為：負責公布轄區內轉供天然氣、城市燃氣的市場參考價格，批準轄區內的天然氣管輸價格，不再對城市燃氣公司終端銷售價格進行直接定價或核定指導價。政府價格管理部門公布的市場參考價僅作為處于市場主體供需雙方定價參考，只要不高于政府最高調控價格上限或低于政府最低調控價格下限，就允許供需雙方根據市場自主決定。二是管住處于壟斷環節的輸配氣價格。天然氣輸配業務一般被認為具有自然壟斷性質。如果天然氣管道輸配企業不向其他燃氣企業和用戶開放輸配氣業務，就會形成對供氣區域的市場壟斷。因此，對處于中間環節的輸配氣價格，要按照“準許成本加合理收益”的原則，由政府合理定價或實行政府指導價，目的在于打破壟斷。三是保障公平競爭。在天然氣市場區域可以引入競爭機制，打破市場壟斷，推動建立公平市場競爭環境。在一個供氣區域，可允許兩家以上的天然氣供應企業通過競標等方式取得供氣權；對直供工業用戶、直供化肥用戶，原則上由最先取得經營權的天然氣供氣企業供氣，但對一家供氣企業不能滿足用戶的用氣需求時，也可由兩家或兩家以上的供氣企業多氣源供氣；對終端燃氣經營繼續實行許可證制度，燃氣企業的市場區域通過競爭后，由政府授權取得。四是大力加強市場監管。發揮政府在天然氣價格改革中的積極作用，健全市場規則，加大執法力度，依法維護天然氣市場秩序，維護公平正義，維護生產者和消費者合法權益，督促企業嚴格執行政府核定的管輸價格，嚴肅查處價格違紀違法行為。

3.3設立天然氣價格特別補償基金，彌補市場失靈帶來的不同風險

由于天然氣銷售的特殊性、化肥用戶在保障國家糧食安全中的重要性、特殊困難用戶群體需要實行救助等多種因素，僅依靠市場機制配置天然氣資源，無法實現效率的帕累托最優，市場失靈是常有現象。這就更需要發揮政府作用，以彌補市場失靈給部分用戶帶來的風險。設立天然氣價格特別補償基金，不失為拯救市場失靈而采取的有效手段。天然氣價格特別補償基金，是指天然氣供氣企業從營業收入中按規定比例提取用于補貼特定天然氣用戶的一項專用基金。建議由國家出臺具體管理辦法，依法設立這項基金。包括油氣田供氣企業、CNG加氣站和城市燃氣公司在內的所有供氣企業，都應從營業收入中按規定比例提取天然氣價格特別補償基金。根據各地天然氣用戶數量、用氣規模等具體情況，基金提取比例可控制在營業收入的2%左右，具體提取標準由各地物價部門根據實際情況核定。供氣企業提取的天然氣價格特別補償基金應實行專戶存儲，專款專用。其主要用途有：一是對化肥用氣實行市場價格后，為支持農業生產，對化肥生產企業因化肥價格較低、出現經營虧損時的用氣補貼；二是城市燃氣公司對所供低保戶、貧困戶等特殊居民用戶的家庭燃氣補貼；三是當天然氣市場價格過高、CNG等車輛經營經營困難時，對其發放的燃氣補貼。

3.4堅持依法合理定價，確保價格公開透明

實行市場定價機制后，供氣企業的定價自主權增大，但這種權力只能在陽光下運行，供氣企業必須增強自律行為。一是要自覺維護公平競爭的市場環境。供應企業不得為了獨占市場而采取非法手段排擠競爭對手，不得以低于成本的價格招攬用戶用氣后又隨意抬高價格。具有競爭關系的供氣企業，不得相互串通操縱市場價格，不得損害用戶合法權益。二是堅持公平、協商、合理定價。供氣企業要建立健全定價制度，遵循公平、合法和誠實信用的原則，以生產經營成本和市場供求狀況合理決定價格。天然氣價格必須在天然氣銷售合同中明確，嚴格按合同規定價格執行。三是堅決防止價格腐敗行為。供氣企業要完善內部控制機制，規范定價流程，明確職責權限，杜絕價格運行中的權錢交易。即使根據市場行情需要提高或降低天然氣價格，也必須履行必要的民主決策程序，防止自主定價格中的“暗箱”操作。四是自覺接受政府監管。政府價格管理部門要求提供成本監審資料時，必須如實提供，對政府組織的價格檢查，要積極配合。對查出的價格違紀行為要承擔責任，依法接受處罰。

4　結束語

我國天然氣價格市場化改革已走過了10余年的探索之路，取得了階段性的重要成果，為進一步深化天然氣價格市場化改革奠定了堅實基礎。當前，天然氣價格市場化改革面臨難得機遇。只要堅定信心，抓住機遇，采取積極有效措施，就一定能夠建立起主要由市場決定價格的新機制，全面實現國家提出的第二步天然氣價格改革目標。

［1］毛家義.中國天然氣價格形成機制的歷史演變及價格變化綜述［J］.國際石油經濟，2015，23（4）：19-27.

［2］陳文仙，劉雪.上海石油天然氣交易中心投入試運行［N］.新華每日電訊，2015-07-02（5）.

［3］中華人民共和國國家發展和改革委員會.2015年天然氣運行簡況［OL］.［2016-01-22］http：//www.ndrc.gov.cn/fgwSearch/searchResult.jsp.

［4］杜燕飛.國土部：2015年我國頁巖氣產量同比增長258.5%［OL］.［2016-04-06］.http：//energy.people.com.cn/ n1/2016/0406/c71661-28254075.html.

［5］保羅·A·薩繆爾森，威廉·D·諾德豪斯.經濟學［M］.第12 版.北京：中國發展出版社，1992：647.

（編輯：胡應富）

B

2095-1132（2016）04-0056-05

10.3969/j.issn.2095-1132.2016.04.016

修訂回稿日期：2016-06-02

毛家義（1963-），高級會計師，主要從事財務管理、股權管理及其相關研究工作。E-mail：maojy@petrochina. com.cn。