提升縣級領導班子執政能力的內涵、意義與著力點*

劉曉玉

(中共河南省委黨校 河南 鄭州 451000)

提升縣級領導班子執政能力的內涵、意義與著力點*

劉曉玉

(中共河南省委黨校 河南 鄭州 451000)

黨的十八大報告緊扣黨的執政能力建設、先進性和純潔性建設這條主線，明確提出了全黨要“增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力”。縣級領導班子是縣域經濟社會發展的領導核心，以一個集體的形式存在并發揮領導作用，承載著把黨的政治主張和國家的方針政策落實到基層的重大使命，擔負著把握方向、總攬全局、決策部署、協調各方的重任。因此，提升縣級領導班子執政能力是一項重大而長期的系統工程，必須從多方面、多渠道、多角度、多載體進行積極有效地探索。

縣級領導班子；執政能力；著力點

一、縣級領導班子執政能力的意義與內涵

一般情況下，人們在提到“能力”一詞時，往往是從心理學和行為學的角度來闡釋其一般意義的。通常認為能力是指主體具備完成一定的社會活動所必須具備的相關本領，通過一定的實踐活動得以體現，用完成某項任務的程度或效率等來加以定性、定量分析和表達。縣級領導班子，是由上級黨組織選派各類人才和骨干，通過合法的組織程序和法律程序，組成縣(市、區)黨政領導集體，執掌縣級權力，擔負著動員群眾、組織群眾、率領群眾完成本縣(市、區)工作職責的任務，是黨在基層執政的一個最重要的標志。

維護基層政權穩定和確保社會長治久安的重要手段。縣級政權作為國家政權的重要基礎，在維護國家穩定方面具有舉足輕重的地位和作用。維護一方穩定是縣級領導班子和領導干部執政一方的第一責任，是對執政能力高低的最直接檢驗。縣級領導班子成員直接面對群眾，處于各種矛盾的風口浪尖，只有敢于迎難而上、敢于戰勝困難，才能使自己堅定信心、增強克服困難的決心；只有冷靜思考、慎重而果斷地處理問題，才能贏得時間、爭取有利時機。只有最大限度地團結一切可以團結的力量，調動一切可以調動的積極因素，才能鞏固我黨的執政根基。比如，山林土地糾紛、社會保障、市場秩序、征地拆遷等這些人民內部的矛盾和問題，各級領導干部特別是縣級領導班子成員要高度重視、正確對待，力求把工作做活、做細、做實，切實解決問題，把矛盾及時化解在基層和萌芽狀態。縣級領導班子只有在思想上、政治上和行動上保持高度一致，才能整合各方面的優勢，調動各方面的力量，增強凝聚力和戰斗力。

社會主義新農村建設的現實需要。新農村建設是新時期“三農”工作的行動綱領，是“三農”工作指導思想的升華和發展，是解決“三農”問題的重大舉措。社會主義新農村建設中，縣級領導班子起著不可替代的主導作用，在方向、路線、目標要求等宏觀、全局的方面上進行引導，并鼓勵和動員群眾積極支持和參與，所倡導的事情與群眾愿望的一致性越多，群眾的信任度和滿意度才會越高，群眾的情緒才會越順。當前，建設社會主義新農村是各級政府工作的重中之重，各地都掀起了建設社會主義新農村的高潮，在一些地方出現了“大拆大建、建新房就是建設社會主義新農村”等現象，不僅造成了巨大的浪費，在某種程度上也極大地挫傷了群眾的積極性。這其中有認識不到位的問題，更有縣級領導班子執政能力影響了決策的問題，說到底，是縣級領導班子領導執政的問題。因此，提升縣級領導班子執政能力對于推進社會主義新農村建設具有十分重要的意義，在一定程度上影響著新農村建設的成敗。

加強黨的執政能力建設的重要環節。其一，縣級領導班子執政能力建設，是黨的整個執政能力建設體系中的重要組成部分。縣一級作為國家宏觀與微觀的結合部，是黨的組織機構、國家政權中一個十分重要的層次。只有不斷提升縣級領導班子執政能力，才能有效地發揮縣級政權的職能作用。其二，縣級領導班子執政能力建設，直接關系到黨的執政能力的總體效能。縣級領導班子成員處于建設與改革實踐的第一線，是黨的執政能力建設的落腳點，是推動黨的執政能力發展的主要力量，其領導能力的高低，也是黨的執政能力大小、強弱的直接體現。因此，必須不斷提升縣級領導班子執政能力，充分調動和發揮每位縣級領導干部的積極性、創造性。其三，縣級領導班子執政能力建設，關系到黨的執政根基的牢固程度。縣級政權作為國家政權體系的基礎，其牢固、穩定與否，直接影響到整個國家政權的穩定。如果縣級黨組織和縣級領導班子缺乏執政能力或執政能力較弱，那么黨的整體執政能力就會成為“空中樓閣”。面對執政環境的新變化，面對艱巨繁重的新任務，縣級領導班子和領導干部必須進一步強化全局意識、憂患意識、穩定意識，針對自身特點和本地實際，在實踐中掌握新知識、積累新經驗、增長新本領，不斷提升領導水平和執政能力。

提升總攬全局的能力。縣級領導班子要善于把握服務全局的基礎和條件，在細致、周密、深刻分析和對形勢作出清醒判斷的基礎上，抓住各種有利條件，及時扭轉被動落后的局面，為發展全局清除障礙。要強化總攬全局的科學規范機制，提升發展區域經濟的能力。發展才是硬道理。發展社會生產力，把經濟搞上去，是我們黨的根本任務。縣級領導班子抓好經濟，加快發展，不僅是經濟問題，也是個政治問題。如果搞不好，勢必會動搖黨的執政基礎。發展經濟要從本地出發，充分利用區域優勢，大力發展區域經濟，如高新開發區，就要大力發展高新技術產業，走新型工業化道路。提升聯系和服務群眾的能力。縣級領導班子與群眾相處得最近、接觸最多、涉及面最廣，其服務的質量和水平如何，群眾體會最直接、最深刻。縣級領導班子要自覺踐行黨的群眾路線，把增強服務意識、完善服務功能、提高服務能力作為提升執政能力建設的重要工作來抓，帶著深厚的感情去解決群眾生產生活中的困難，以扎實的工作作風和工作成效來落實執政為民的要求。要堅持從群眾中來、到群眾中去的工作路線，從群眾的實踐中汲取營養，改進工作，根據人民群眾的要求和愿望制定決策，推進決策科學化、民主化。提升處理復雜問題和突發事件的能力。縣級領導班子處在社會基層第一線，直接面對群眾，每天都有大量的矛盾和問題需要解決。處理復雜問題的能力，不僅是縣級領導班子執政能力建設的經常性工作，也是實踐性很強、內容極其豐富的領導藝術。提升依法行政的能力。依法執政是依法治國的必然要求。要提高縣級領導班子和領導干部依法辦事的能力。如在土地征用過程中，現在上級規定兩個三分之二，即：組織三分之二以上的村民代表通報征地情況，到會的村民代表三分之二同意，才能進行征地。這是法律法規的規定，在具體工作中必須堅決執行。同時，還要正確對群眾加以引導，做好思想工作，使農民群眾理解和支持征地拆遷工作。

個別縣級領導班子和班子成員大局意識不夠強。有的考慮局部和自身發展的較多，不能對本地區的發展基礎、優勢條件、制約因素進行科學分析，難以創造性地開展工作；有的抓落實力度不夠，習慣于“靠文件落實文件，靠會議落實會議，靠講話落實講話”；有的領導干部雖然口頭上強調全面發展、協調發展，但實際上自覺不自覺地把工作重心放到工作條件較好的縣區、鄉鎮和企業，下基層指導工作，往發達地方跑得較多，深入貧困落后鄉村調查研究、解決問題的較少。據問卷調查統計，有23%的人認為“領導干部缺乏大局意識”。有的班子民主集中制堅持的不夠好，不能充分調動黨委、人大、政府、政協的工作積極性，形不成整體合力。問卷調查統計中，17%的人認為“班子民主集中制流于形式”。

二、影響縣級領導班子執政能力提升的成因分析

個體素質參差不齊。經驗型干部多，專家型干部少。在問卷調查的162名縣區黨政領導班子成員中，第一學歷為全日制教育本科以上的僅46名，占28.2%，研究生學歷的僅3人。大部分領導成員都是從基層逐步成長來的，其現有學歷大多是在各級黨校獲得的。從事經濟管理、對外貿易、工程技術和法律專業的干部偏少。問卷調查中，有16.6%的干部認為應通過理論學習和教育培訓來提高這方面的能力。政務型干部多，復合型干部少。縣級領導班子成員中，黨委、人大、政府、政協、人民團體機關“體內循環”多，從學到政、從研到政、從企到政的職業轉換少；長期在一個行業一個崗位上工作的多，經過多崗位跨行業鍛煉的少；進行單項管理的能力較強，進行綜合管理的能力較弱。在問卷調查中，有21%的干部認為應加強市場經濟知識學習，提高駕馭市場經濟的能力。平穩型干部多，創新型干部少。一些縣級領導干部雖然口頭上整天喊著“以經濟建設為中心”，但遇到招商引資、企業改制、基礎設施建設、城市改造等具體問題則求穩怕亂，對工作中出現的新情況、新問題束手無策，拿不出改革創新的措施。問卷調查中，有25.18%的干部認為應加強創新能力的培養和提高，屬個人能力建設第一位。

整體結構不夠優化。黨政班子配備強化，人大、政協班子配備弱化。問卷調查中，從年齡結構看，縣級黨政領導班子平均年齡43．1歲，而人大、政協領導班子平均年齡51．3歲。從干部來源看，黨政領導班子成員主要是上級下派、異地交流、組織提拔，干部的年齡較輕，文化程度較高，工作熱情和積極性較高，而人大、政協主要是安排年齡較大、任職時間較長的到齡干部和非黨干部，導致一些人大、政協干部存在著“船到碼頭車到站”的心態，工作中進取性、主動性不強，整體效能發揮不優。后備干部隊伍建設相對滯后。主要表現在，一方面在縣級領導班子換屆時選不出符合條件的年輕干部，另一方面又存在一些干部長期后備、得不到輪崗鍛煉和及時使用的問題。個別縣級領導班子配備時，注重強調年齡、黨派、性別等結構要求，對專業知識結構缺乏硬性規定，存在 “瘸子里面挑將軍”的現象，導致相當一部分年輕干部駕馭工作能力過弱。實際工作中，我們發現有的年輕干部學習眼高手低，實際工作能力不強，有的心態比較浮躁，急功近利，片面追求自我設計，對職務的升遷看得比較重；有的流于圓滑世故，熱衷于找門子、搞關系，做事明哲保身、怕擔風險；有的心理脆弱，在壓力面前、在挑戰面前、在競爭面前，心情過于抑郁，精神萎靡不振；還有的貪圖享受，不愿吃苦、不愿到艱苦的地方去；還有的放松了對自己的嚴格要求和思想改造，甚至違法亂紀，等等。這些問題與年輕干部應有的精神狀態、與黨和人民的要求是格格不入的，對年輕干部個人的前途命運也是極為有害的。屆次觀念不強，部分班子成員調整過頻過快。個別領導干部在工作中存在急功近利的短期行為，發展經濟只顧眼前效益，不顧長遠利益，一任出政績，幾任補窟窿的現象不同程度地存在，致使政績工程、形象工程、胡子工程泛濫。對有的班子配備考慮得不夠長遠，使初配時的強勢沒有持續發展的后勁。

能力生成渠道單一。干部培養與教育培訓體系不夠健全和完善。一是教育培訓工作缺乏系統性，資源配置不夠合理。二是教育培訓標準不夠明確，培訓內容針對性不強，層次性和崗位性區別不大，存在著不同培訓層次和對象“一鍋燴”的問題。三是培訓渠道和形式單一，培訓效率和效益不高。干部實踐鍛煉方式單一，效果不佳。一些地方安排干部輪崗、掛職鍛煉，掛職的多，任職的少；下掛的多，上掛的少；同一系統掛職的多，跨系統、跨行業掛職的少；到黨政機關的多，到基層一線的少，實踐鍛煉存在行為形式化、主題功能化、管理粗放化的傾向。

激勵機制不夠有效。在干部“上”的方面，強調堅持德才兼備的原則，但也有的因此而不敢起用一些能力較強卻有個性的干部。在干部“下”的方面，有的認為干部能力差不是本質問題，可以在工作中提高，沒有把能力強弱作為主要依據，因而調整下來的干部，犯錯誤下的多，能力弱下的少。政績考核情況未與干部的提拔使用和工資待遇直接掛鉤。

制度建設相對滯后。一些制度還有待于進一步完善。比如，干部選拔任用和監督管理機制還不夠科學。如何實現既尊重民意又不簡單地以票取人的問題還沒有很好的解決辦法，使一些能力強、敢抓敢管、不怕得罪人的干部不能及時選拔上來，一些能力差的“好好先生”又下不去；特別是對“一把手”的監督缺乏有效手段，難以對領導干部提高能力形成持續壓力。再如，管理體制還不適應。從中央到地方政府事權劃分不明確，條塊分割嚴重，上劃部門過多，縣區黨委、政府職能弱化，既不利于區域經濟的發展，也不利于依法行政，容易滋生腐敗，影響執政效果。再比如，選舉制度不夠完善。現行的等額和差額選舉制度缺乏實質性的競爭內容，形不成提高能力的持久動力，等等。已有的制度抓落實不夠到位。在一些縣(市、區)黨政領導班子內部，由于分工不科學，權責不明確，導致部分縣級領導干部權責觀發生錯位，爭權卸責、攬功諉過的現象時有發生，特別是黨政一把手之間和副職之間經常出現磨擦，發生矛盾，影響了班子的團結和領導效能的發揮。

三、提高縣級領導班子執政能力的路徑選擇

提高思想政治素質。堅定崇高理想信念。理想信念是總開關。失去理想信念就會迷失方向，理想信念的滑坡將會危及執政地位的鞏固。沒有正確的政治方向，沒有正確的政治觀點和堅定的政治立場，就不會有對黨和人民的忠誠，不會有強烈的社會責任感；沒有敏銳的政治警覺和政治鑒別力，就容易在前進中迷失方向，甚至走向反面。當前，有些人認為對縣級領導班子和班子成員強調增強共產主義理想和社會主義信念，過于虛無縹緲，不切實際。這是一種很危險的思想，理想信念一旦出現偏差，就像大廈失去了支柱，大壩動搖了基石，必然帶來政治上的變質、道德上的墮落、生活上的腐化。作為縣級領導班子，必須牢記《黨章》，發揮表率作用，無論什么時候都必須堅定共產主義理想和社會主義信念，并把堅持共產主義理想同完成黨在現階段的任務和執行現行政策統一起來，把方向上的堅定性同方法上的靈活性統一起來，把政治上的遠見卓識同當前工作中的腳踏實地統一起來。堅持為民價值取向。縣級領導班子和領導干部的工作經常直接面對群眾，群眾往往透過他們看我們的黨和政府，能否做到立黨為公、執政為民，關系到黨群干群關系、關系到黨和政府的形象。因此，縣級領導班子和班子成員必須樹立正確的權力觀，把執政為民作為始終不渝的價值取向，堅持科學的發展觀和正確的政績觀，切實摒棄高高在上、簡單粗暴的官僚主義和浮夸虛報、好大喜功的形式主義，在思想上尊重群眾、在感情上親近群眾、方法上深入群眾、工作上依靠群眾、生活上造福群眾，為人民掌好權、用好權，真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。這樣，才能贏得群眾的信任和擁護，開展工作才有依靠和保障。保持高昂精神狀態。良好的精神狀態是我們直面挫折、戰勝困難、干好工作的重要保證。要實現全面建設小康社會的宏偉目標，任重道遠，關鍵在縣一級，困難也在縣一級。經過了30多年的改革開放，縣域經濟得到了很大的發展，但仍然存在經濟總量不足，結構不合理，財政薄弱和群眾生活偏低的問題。解決好這些問題，領導班子和領導干部不能有“等、靠、要”的思想，要始終保持不畏艱難、銳意進取、堅忍不拔、奮發有為的精神狀態。不斷增強憂患意識，增強加快發展的責任感和使命感，保持艱苦奮斗的作風，不斷堅持開拓創新。

正確處理好“三個關系”。位與為的關系。在現實中有些領導干部不是忠心耿耿履行自己的崗位職責，而是做出許多有悖于黨的宗旨的行為。有些人信奉無過便是功，得過且過，無所作為。有的為造政績，樹形象，浮夸虛報，急功近利。目前我省地方經濟普遍不夠發達，許多深層次的矛盾和問題尚未解決，市、縣級領導既不能在其位不謀其政，也不能為造政績大搞不切實際、勞民傷財的“形象工程”和“政績工程”。要堅持實事求是，遵循客觀規律，多辦群眾需要、符和群眾愿望的實事好事，多做符合長遠利益、惠及子孫后代的工作，以實實在在的政績取信于組織，取信于人民，真正做到“為官一任，造福一方”。權與責的關系。權力和責任是對等的，權力越大責任越大。要解決好權責不對等的問題，必須堅持和完善集體領導下的分工負責制，科學的進行權力分解和合理配置。一是科學的界定市、縣黨委、政府、人大、政協各套班子的職能和明確各自應負的責任。二是對班子成員進行合理分工，實行崗位責任制，確保每一位班子成員的權責相互之間不交叉。三是要健全民主集中制，建立和完善符合各套班子特點的集體議事規則和民主科學決策機制,進一步強化集體領導，消除互相矛盾，防止權力失控和濫用，杜絕領導工作中的官僚主義。官與民的關系。由于受封建“官本位”思想的影響，一些領導干部產生高人一等的特權感，以“父母官”自居，當官做老爺，驕橫自負，唯我獨尊。“一朝權在手，便把令來行”。更有甚者，把當官看作光宗耀祖的事，“一人得道，雞犬升天”。近年來出現的一些問題，歸根結底就是這些領導干部脫離群眾，官僚主義作風嚴重造成的。因此，不管處在哪個崗位上，做什么事情，做什么決定，都必須經常站在群眾的角度，把群眾的利益、群眾的承受能力、群眾利益的大小放在第一位，把為群眾服務的價值取向升華為一種崇高的境界，外化為為群眾服務的具體行動，體恤群眾的困難，為他們解決最實際的問題，讓人民群眾心里有依靠，有寄托，相信黨，相信我們的干部。

提升團體凝聚力。把講團結作為思想政治工作的重要內容。“道相同則心相知，心相知則力相合”。要正視領導班子成員個體素養、心理素質、個性習慣等方面存在的差異，堅持“一把鑰匙開一把鎖”的原則，及時發現影響團結的苗頭性、傾向性問題，采取個別溝通、交心談心、批評教育等有針對性地措施消除隔閡、化解矛盾。真心實意地關心愛護干部，力所能及地幫助他們解決工作、生活中遇到的實際困難，努力為他們政治上的成長進步創造條件，增強他們對事業、對集體的歸屬感。通過春風化雨般的思想政治工作，在領導班子中營造相互信任理解、相互關心幫助、相互支持協作的良好共事關系。把講團結作為重要的政治責任。縣級領導班子主要領導特別是縣委書記在班子中處于核心地位，必須切實擔負起維護團結的政治責任。擺正位置，發展民主，注意掌握和運用團結的藝術，善于做思想工作，協調好班子成員之間、四大班子之間的關系，及時疏導矛盾分歧，在共同點上把各方統一起來。加強個人品行修養，堅持公正聚人、寬厚待人、開明用人，不攬功諉過、不拉幫結派、不一手遮天、不玩弄權術，用人格的力量影響人、凝聚人、團結人。把講團結與開展積極健康的思想斗爭結合起來。黨的團結是建立在維護黨和人民利益、堅持真理、修正錯誤基礎之上的團結，不是無原則地求得“一團和氣”。嚴格執行黨內生活制度，運用批評與自我批評這一銳利思想武器，從團結的愿望出發，引導班子成員敢于正視自身問題，勇于揭批他人的不足，在思想的交鋒中提升團結的質量和水平，增強解決自身問題的能力。同時，要保持班子相對穩定。縣級領導班子是依據黨章、有關法律規定和政協章程選舉產生的，其任期有明確規定，要尊重縣級黨代會、人代會和政協會的權威，維護換屆選舉結果的嚴肅性。領導班子成員一經選舉產生，除非工作特別需要或經過考核確認干部不能達到任期目標或發現干部有違法違紀行為必須調整外，原則上至少干滿一屆，避免干部產生攀比心理和短期行為。

健全科學有效的工作體制機制。“按照構建選人用人公正機制的總體目標要求，進一步擴大干部工作中的民主，完善民主推薦、民主測評、民主評議、任前公示和試用期制度，積極推行差額考察、考察預告、考察結果通報制度，落實黨員干部和群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監督權。”[1]健全決策機制。重大問題都要經過集體討論，民主科學決策；建立社情民意反映制度，確保社情民意能夠及時、完整、準確地反映到決策機關，確保決策事項獲得群眾的廣泛理解、認同和支持；完善專家咨詢制度，對于專業性強的決策事項，采取多種方式征求有關專家的意見和建議，確保決策的科學性；建立決策結果評審制度和決策失誤連帶責任制度，明確參與決策人員需要承擔的相關責任及具體獎懲措施和程序，在一定時限內對決策成效進行評估并給予相應獎懲，實行決策責任制，使權力與責任相統一。健全考核評價機制。充分發揮干部考評體系的導向作用，按照分類指導、科學合理、易于考核、便于操作的原則，改進評價方法，在堅持黨委及其組織部門作為基本評價主體的同時，結合開展巡視工作，探索引入第三方測評，承認其它社會組織和干部群眾的評價權。

嚴明黨規黨紀。“進一步規范縣級黨委、政府、人大、政協權力配置模式，制定相應的工作程序法，限制權力‘越位’，防止權力濫用，建立誰‘越位’就處罰誰的制度，確保縣級領導班子依法行政。”[2]建立和完善黨內巡視制度，建立相對獨立、權威高效的巡視機構，根據實際情況突出巡視監督重點，以務實的作風拓展巡視深度。建立黨內巡視工作的長效機制，重視巡視成果的轉化運用。著力解決“四風”問題。必須針對個別班子成員中大局意識、全局意識、服務意識淡薄；開拓創新的觀念差，爭拼擠精神不強；不求有功，但求無過；怕得罪人，不敢面對困難和矛盾等問題進行逐條整改。通過落實整改，解決“為誰執政，怎樣執好政；為誰掌權，怎樣掌好權”的問題。要按照“為民、務實、清廉”的要求，著力解決思想作風、學風、工作作風、領導作風和干部生活作風方面存在的突出問題，牢固樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀，從思想上筑牢拒腐防變的堤防。正確對待手中的權力，自覺為民盡責、為黨分憂，真正為人民掌好權、用好權，自覺接受黨組織和群眾的監督，絕不能利用黨和人民賦予的權力謀取私利。認真落實黨風廉政建設責任制。抓好領導干部廉潔自律，深入持久地開展反腐敗斗爭，查處違法違紀案件，糾正部門、行業不正之風三項工作。把反腐敗寓于各項重要政策措施之中，深化行政審批制度、財政管理體制和干部人事制度等方面的改革，建立起選好人、用好權、管好錢的防范腐敗發生的機制，不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤。開展示范教育和警示教育，做到警鐘長鳴。

[1]張軍果，劉箭章.著眼提高黨的執政能力 深化黨的建設制度改革[J].唯實，2014，(2)．

[2]曾小龍.縣級黨委全委會對常委會的監督體制研究[J].湖南師范大學學報，2011，(8)．

(責任編輯：衛令海)

2016-03-26

劉曉玉(1983-)，女，河南南陽人，中國人民大學哲學博士，中共河南省委黨校哲學部講師，主要從事中國特色社會主義理論研究。

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1672-1071(2016)03-0033-06