跨界河流污染的合作治理*
——以深圳惠州治理淡水河為例

王沛雯

(華南師范大學政治與行政學院 廣東 廣州 510631)

跨界河流污染的合作治理*
——以深圳惠州治理淡水河為例

王沛雯

(華南師范大學政治與行政學院 廣東 廣州 510631)

珠江的二級支流淡水河是一條跨界河流，自上世紀90年代初開始，淡水河污染日趨嚴重。l998年深圳和惠州開始第一次合作治污，經過幾年治理，收效甚微，水質并未好轉。2008年開啟了深圳與惠州對淡水河第二次合作治理，兩市就淡水河治理合作采取了一些具體行動，取得了初步成效，但水質并未得到根本好轉，治污仍然任重而遠。針對目前狀況，淡水河治理重點要完善環境治理的合作機制：兩市政策規劃對接，實現流域治理的前端合作；建立流域合作治理的利益協調機制；調整流域產業布局，促進產業合作；深化流域治理中政府與市場主體的合作。

跨界河流；淡水河；水污染；合作治理

珠江流域東江支流淡水河，又名龍淡河，全長95公里，流經廣東深圳、惠州兩市，從深圳龍崗區，再進入惠州市惠陽區，最終流入東江的一級支流西枝江，是東江的二級支流。其中深圳的龍崗河是淡水河的上游，深圳的坪山河是淡水河一級支流，也處在淡水河的上游，在深圳市簡稱“兩河”。淡水河的治理走過了十多年的艱難之路，在當下中國跨界河流治理中具有標本意義。本文通過對該案例的分析，總結淡水河跨界合作治理的經驗和面臨的困境，探尋跨行政區聯合治理之策。

一、深圳惠州合作治理淡水河的進程

1．第一次合作。自上世紀90年代初開始，深惠兩市城市化進程加速，工業企業日益增多，人口急劇膨脹，產生的工業、生活污水大量增加，淡水河水質污染日趨嚴重，尤其是上游的深圳龍崗地區，重污染企業劇增，導致河水變黑變臭，水質長期處于劣V類，被省人大常委會重點督辦。淡水河污染整治直接關系到流域經濟社會可持續發展，關系到粵港4500多萬人民的飲水問題，一直是廣東省環境保護工作的一個老大難問題。早在1993年，淡水河的污染問題已經引起了廣東有關方面的重視。廣東省政府當年下發了《廣東省跨市河流邊界水質達標管理試行辦法》，要求淡水河上游龍崗河、坪山河的交接標準在1995年達到Ⅲ類。從1994年開始，廣東省人大、省政府的對淡水河治理進行監管。1996 年省環保局下發了《關于做好淡水河流域污染整治工作的通知》，對淡水河流域的污染治理作了部署。l998年l0月，深圳市和惠州市主要領導就淡水河污染治理問題達成第一次合作，兩市環保局在省環保局的牽頭組織下，共同制訂了《淡水河流域污染源調查整治工作方案》，共同委托國家環境保護總局華南環境科學研究所，對淡水河流域的污染源進行調查。從2000年開始，深圳、惠州環保局建立聯席會議制度，雙方交流污染治理情況，溝通跨市河流交接斷面水質達標情況。經過幾年治理，水質并未好轉。2008年12月，深圳、惠州高層召開淡水河污染整治座談會，協商解決淡水河問題，但這次會議并未達成真正共識。淡水河流域重污染行業污染整治被列入2009年廣東省掛牌督辦的十大重點區域環境問題。[1]

客觀地講，深惠兩市人大和政府對淡水河污染的治理都付出了努力，省人大、省政府及省環保局也在積極推動，然而，淡水河水質污染治理的成效并不明顯。制約兩地政府合作的因素很多，其中根本原因是現行環境分割式管理與環境治理一體化之間的矛盾，兩市的污染整治缺乏系統的指導思想，整治規劃缺乏銜接，粗放的發展方式，管理中的地域分割、條塊分割，缺乏合作機制，在解決環境問題特別是流域性環境問題難以協調行動，阻礙了環境問題的統籌防治。其中突出的是以下原因：一是缺乏合作共識和合作機制。深圳惠州在許多方面缺乏共識，協調治污力度不夠，沒有形成一個雙方認可并為之共同努力的治污方案。1998年10月，深圳和惠州進行了市級層面協商曾就淡水河聯合治污達成初步意見。深圳和惠州缺少溝通機制，沒有制度性的東西，由省環保部門出面協調，雙方才碰面，溝通沒有形成常態。二是城市規劃缺乏協調與銜接。兩市之間的總體規劃、環境保護規劃、防洪規劃等之間缺乏協調與銜接。盡管深惠兩地政府為治理淡水河污染投入了大量的人力物力，但由于缺乏流域性的整體規劃和系統治理方案，兩地治理各搞一套，治理效果并不理想。如惠州境內的淡水河防洪工程按近期30年一遇、遠期50年一遇防洪標準設計，而上游的龍崗河、坪山河卻是按100年一遇的防洪標準設計。三是流域內產業結構和布局不合理。近十幾年來，淡水河流域正在經歷高速的城市化進程，流域土地開發強度過大，建設用地面積已超過土地總面積的50%，流域內電鍍、印染、線路板等重污染、勞動密集型企業眾多，廢水排放較大。發展布局和產業結構不合理，污染負荷遠遠超過河流自凈能力并不斷增長，是龍崗河、坪山河水質不斷惡化和久治不愈的根本原因。[2]四是環境基礎設施和治污能力滯后。淡水河的水質沒有得到根本好轉的原因很多，上游截污力度還不夠是重要原因之一。在城市化迅速發展、工業迅速增長和人口激增的過程中，當地政府環保投入不足，大部分污水處理廠存在污水收集管網不完善、處理量或處理濃度偏低、減排效果不明顯的情況。[3]長期以來，淡水河流域的城鎮集污管網、污水處理廠、垃圾處理廠等的基礎設施沒有同步建設，流域內污水處理率為54%，污水管網截排處理率為22%，減污能力嚴重滯后于污染的增長速度。[4]

2.第二次合作。2008年，國務院出臺《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》，這為深圳、東莞、惠州三市攜手進行污染治理和環保合作帶來了新的契機。2009年2月27日，深圳、東莞、惠州三市最高黨政領導在深圳舉行第一次聯席會議，會議簽訂了《推進珠江口東岸地區緊密合作框架協議》。《框架協議》要求重點加強區域發展規劃、產業發展、區域創新、基礎設施建設、環境治理、生態保護、社會公共事務管理等方面的緊密合作，建立了包括環境生態專責小組在內的10個專責小組，從而開啟了深圳與惠州第二次合作治理淡水河的進程。2009年5月16日，深莞惠在東莞召開第二次聯席會議，聯席會議上三市簽署了《深莞惠界河及跨界河綜合治理計劃》。根據該項協議，三市把深惠跨界河流淡水河、深莞跨界河流觀瀾河(石馬河)、深莞界河茅洲河干流和支流作為綜合治理的重點，以流域水質改善和保護為核心，治理內容包括水污染治理、防洪排澇整治等，加快污水處理廠、污水收集管網和污泥處置等設施的建設，積極清理畜禽養殖場，防止面源污染。環境生態專責小組醞釀加強環境規劃的協調與銜接，統一并嚴格區域環境標準，聯合防治水污染和大氣污染，加強流域和邊界區域的環境監管合作，加強環境基礎設施建設合作，加強環境監測合作，實現環境信息共享，加強環境保護科技與產業合作。2009年 9月24日，深莞惠第三次聯席會議在惠州召開。會議審議通過了《界河及跨界河綜合治理專責小組章程》。聯席會議后，深圳惠州就淡水河治理合作采取了一些具體行動，取得了初步成效。2010年深莞惠三市召開第四次聯席會議，加快污水處理廠、污水收集管網和污泥處置等設施建設，全面開展水環境綜合整治，確保各界河及跨界河水質按期達標。[5]

二、深圳惠州合作治理淡水河的成效和經驗

1．深圳惠州二次合作治理淡水河，取得了明顯的成效。一是推動了淡水河的綜合治理。在聯席會議的推動下，深惠兩市積極部署各項整治工作。2009年4月，惠州全面規劃實施淡水河流域綜合整治工程，完成了淡澳分洪河惠陽段5公里的綜合整治，開展了淡水河流域防洪排澇整治、淡澳分洪河大亞灣段整治、坪山河大亞灣段防洪排澇整治工程的前期工作。2009年以來，惠州對引進項目嚴格把關和對企業的監管，拒絕了多個大型工業項目。深圳市制定了兩河流域環境綜合整治工作實施方案，龍崗區頒發了龍崗區實施治污保潔工程主要目標及任務分解方案，實施流域限批，禁止新建及擴建電鍍、線路板、制革和規模化養殖等重污染項目，完成流域污水處理廠、配套管網、污泥處置廠、生活垃圾處理、生態補水和生態修復、拆除違法建筑等多項綜合治污工程。[6]二是完善了河流治理的基礎設施。按照深莞惠三市簽署的界河及跨界河綜合治理計劃，2010年，河流域內污水處理廠及其配套污水管網工程、污泥處置設施建成投入使用，加大垃圾無害化處理，建設總規模達到“十一五”規劃水平。2008年到2012年，淡水河治理投入220億元。淡水河流域所有鎮污水處理設施全部建成，流域污水處理能力均已超過實際污水排放總量。[7]三是加強了流域聯合執法與監管。深惠兩市環保部門強化工業污染源監管，嚴厲查處環境違法行為，運用聯合執法、掛牌督辦、環境信用等級管理、在線監測監控等多種手段，不斷提高執法效能。在省環保廳牽頭組織下，深惠開展了大規模的淡水河重污染行業核查行動。這種聯合檢查方式，便于相互監督，確保了核查數據真實可信，推進了跨市河流的合作治理。四是遏制了淡水河水質惡化的趨勢。經過兩市的共同努力，淡水河流域內污染物排放總量得到了有效控制，水質惡化趨勢得到了基本遏制，基本消除了黑臭。2012年，淡水河水質首次有了轉機。淡水河西湖村、上垟斷面氨氮濃度低于4毫克/升，其余指標均達地表水Ⅴ類，達到了省制定的2012年階段性水質目標。[8]2013年，華南環科所對“兩河”流域整治工作開展第三方評估，淡水河考核斷面的化學需氧量、氨氮、總磷等污染綜合指數一年降幅在2.7%到41.2%之間。這表明淡水河大部分河段的水質有明顯改善。[9]

深圳惠州兩地第二次整治淡水河以來，淡水河水質出現明顯改善。跨界河流污染治理機制初步形成，其治理經驗已經被提煉進入國家方案。一是聯合治污需要建立機制。建立健全了省政府跨界河流污染整治工作聯席會議制度、區域環保合作和聯防聯治工作機制、整治工作問責制、治污“河長制”等制度，用制度保障各項整治工作的有力和有效推進。淡水河合作治污機制已經初步建立，這是第二次合作的成效，也是合作的重要經驗。2009年4月，省政府牽頭成立了由省人大環資委、省直有關部門及深圳、惠州兩市政府有關負責人組成了“淡水河污染整治工作聯席會議”，由副省長擔任第一召集人。到目前為止，包括聯席會議制度、省人大代表視察和督辦制度、深惠主要領導定期會商制度，以及重大整治工程專家咨詢制度等已經建立，聯合治污的工作機制初步形成。國控、省控、市控污染源全部實現在線監控。建立了一個由省級統籌層層推進、跨區域協作逐漸深入、區域內部分工合作的三級協同網絡。二是規劃先行和從源頭治污。深圳市委托環保部華南環科所編制了《龍崗河坪山河流域水環境綜合整治達標方案》，具體設計流域污水處理廠、配套管網、污泥處置廠、生態補水和生態修復等綜合治污工程。惠州市編制實施了《淡水河淡澳河綜合整治議案辦理工作實施方案》，委托中山大學編制《淡水河流域污染綜合整治規劃》，制訂了《淡水河、淡澳河“兩江四岸”綜合整治工程建設方案》。兩市嚴格環保準入，堅守禁止開發和限制開發的紅線。惠州市還劃定了淡水河流域畜禽禁養區，出臺了《畜禽養殖環境保護管理暫行規定》。針對淡水河流域畜禽養殖場從上游清理時轉移到下游的現象，惠州市加強環保、農業等部門的聯動，避免養殖場在流域內無序轉移。三是上級政府的協調和督辦。在淡水河的治理中，廣東省政府和省環保廳，以及省人大環境資源委員會發揮了重要的作用，建立健全了淡水河污染整治工作聯席會議制度和省人大代表視察和督辦制度。2008年起，廣東省人大介入，將淡水河跨界治污作為當年的人大常委會重點建議案。此后一連五年，每年被列入重點建議案。與此同時，廣東省政府成立了淡水河政治聯席會議制度，確定治理項目清單，治理方案由省審批、環保廳下發，目標明確。每年環保廳根據方案下達具體工作任務，各市根據這個方案做本地治理的專項規劃。2009年4月批準實施了《淡水河污染整治工作方案》和《2009年淡水河污染綜合整治目標和任務》，將整治目標和任務按年度進行分解并加強考核。

三、深圳惠州未來深化合作的主要建議

盡管淡水河污染的合作治理取得了一定成效，但淡水河水質并未得到根本好轉，治污仍然任重而道遠。廣東省人大環資委官員坦言，目前，淡水河流域截污后集中處理過的“達標排放”之水，仍是劣Ⅴ類。2014年廣東省環保廳公布的上半年江河水質情況顯示，龍崗河、坪山河水質屬重度污染；廣東省環保廳在官網再發布《2014年第三季度重點河流水質狀況》，顯示淡水河和龍崗河水質明顯惡化，坪山河水質惡化。[10]在淡水河治理中，急需引入“合作式治理”新思維，充分發揮各環境主體的優勢，形成政府、企業、社會組織、社會公眾等方面的有效協調與通力合作。

1．政策規劃對接，實現流域治理前端合作。流域治理是一個系統工程，需要上下游全河段共同來完成。因此，淡水河治理需要深惠兩地加強協作，在省政府的協調下，統一規劃，上下游、左右岸同步開展一體化治理。深惠兩市均制訂過有關該流域的治理規劃，但缺乏整體性、全局性、銜接性。要推進淡水河流域一體化治理，首先要實現兩地政策規劃對接。一是推動兩市關于淡水河整治規劃的對接。在深莞惠合作合作框架下，明確兩市各自在淡水河治理中的目標和責任，統一的流域環保準入標準，統籌流域環境功能區布局和環境資源開發利用，共同劃定流域基本生態控制線。二是淡水河流域功能區規劃對接。統籌淡水河的環境功能區布局和生態資源開發利用，共同構建區域生態安全格局。根據流域不同區域和河段的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，打破市、區、鎮街的行政區劃限制，將流域劃分為“禁止開發”、“限制開發”和“優化開發”三類功能區。兩地根據不同功能區的要求調整產業布局，加強區域間的溝通和合作。把淡水河流域的坪山河、龍崗河、淡澳河、淡水河惠州段沿岸劃定為優化發展區，將其打造成城市景觀帶和重要經濟功能帶，嚴把環保審批關，嚴禁河段沿岸新批污染項目。將淡水河流域內的飲用水源區、水源涵養區、自然保護區、基本農田保護區劃為禁止開發區。三是實現兩市環境政策對接。兩市要共同制定針對流域或邊界地區的環境執法細則，統一執法標準、執法尺度，上下游同步治理。對于流域內的建設項目，建議兩市政府實行聯合審批。從環保審批入手，嚴格執行流域禁批限批政策。通過區域禁批、行業禁批、行業限批和企業限批等措施，嚴把項目環保準入關。

2．建立流域環境合作的利益協調機制。環境治理中的政府合作在很大程度上是政府間的利益協調，也就是說通過協調機制實現行政區際環境合作收益的合理分割與分配，從而解決流域合作中的利益沖突問題，為環境合作可持續發展提供保證。淡水河流域合作治理的利益協調機制主要包括以下幾個方面： 一是建立上游對下游的生態補償機制。淡水河流域生態補償運作可以采取政府補償和市場補償兩種方式。政府補償即通過深圳和惠州兩市政府間的協商談判，當上游深圳給下游惠州制造污染，影響下游生產和生活時，上游地區應給予下游地區一定標準的財政補貼。按照“誰污染、誰治理”的基本原則，明確上下游地區生態補償的責任、權利和義務，共同保護流域水環境。另外，深圳和惠州市內區、鎮之間也可實行生態補償。二是構建流域排污權交易制度。方式一：地區間排污權交易。這是指上下游或者左右岸按照流域的污染承受能力和各地經濟社會發展情況，嚴格科學測定排污總量的前提下，商定各地的排污量，建立統一和規范的排污權交易市場，可以在這一市場買賣排污權。方式二：企業間排污權交易。企業間排污權交易是在排污總量控制的基礎上，核定排污單位的排污量，進而實行排污指標有償性轉讓，使污染治理成本低的企業首先進行污染治理，然后把多余的排污許可指標賣給無法按照政府規定減排或因為減排代價過高而不愿減排的企業。三是設立“淡水河流域環保合作基金”。借鑒深圳河治理模式，由深港兩地政府共同出資，合組一個業主方的方式。建議設立一個“淡水河流域環保合作基金會”，作為所有需兩方以上合作的環境治理項目的共同業主方。基金的來源：省、市財政對流域環境治理的投入資金，列入省、市的財政預算，兩市按上年度 GDP 或者財政收入的一定比例提取，比如1%，并按各市投入為基數，每年按一定比例增長，共同注入環保合作基金，用于解決流域重點污染源達標管理、交接斷面水質達標管理等。基金會也可以向民間募資，鼓勵企業和個人捐助，政府應給予捐款的企業和個人抵扣個人所得稅和企業所得稅的政策優惠，也可申請國際上各類公益基金資助項目。

3．調整流域產業布局，促進產業合作。采取經濟、技術和必要的行政手段，調整淡水河流域的產業結構，對流域內企業進行優化升級，在消除結構性污染上取得突破。一是調整流域產業布局。兩市充分考慮自身的特點和優勢，錯位發展，合理布局產業和項目，避免無序競爭和重復建設，嚴格按照環境資源承裁能力，合理調整發展布局和調控發展規模，進一步提高流域環保準入門檻，嚴格限制污染型、耗水型和勞動密集型產業的建設。合作制定《淡水河流域產業導向目錄》，指導各地區產業結構的轉型升級。制定流域主體功能區劃和生態功能區劃，劃出并堅守“禁止開發”和“限制開發”的控制紅線，嚴厲查處基本生態控制線內各類違法建設行為。對禁止開發區要嚴格保護，禁止各類開發活動，關閉水源保護區和生態廊道內的企業，恢復生態功能；限制開發區不鼓勵建設工業項目，并清退現有的污染企業；優化開發區必須建成完善的污水收集與處理系統，不斷減小污染物排放總量。二是共建產業合作園區。按照廣東省重污染行業統一規劃、統一定點的有關規定，加快推進產業園區建設，整合重污染行業進園區，實行污染集中控制、統一處理。完善深莞惠環保共建合作平臺，探索產業合作園區共建模式，共同推進產業轉移園區集中治污設施建設，防止污染企業“四處開花”。如引導流域內電鍍等重污染企業進園生產。推進深莞惠城際經濟合作區建設，聯合惠州新圩鎮和東莞清溪鎮，建設“坪新清”區域產業示范區，建設 “城際高新技術產業帶”。

4．深化流域治理中政府與市場主體的合作。政府與市場合作的基本形式是環境治理(主要是環境設施領域)的市場化運作。環境治理市場化就是通過合同形式，政府或排污企業與專業治污企業達成污水處理協議，政府或污染企業把有關污水處理費用支付給治污企業，保證治污企業一定的營利空間的運作模式。引導污水治理企業或環境基礎設施運營企業分片整合、規模經營、適度競爭。[11]一是探索“管辦分離”的環境治理模式。借鑒江蘇無錫市的經驗，完善環境治理“管辦分離”的模式，創新政府環境治理的委托代理方式。深圳和惠州分別組建市環境資源集團公司或者淡水河環境資源有限責任公司，特許代表市政府履行環境治理代理人職責。由市政府授權，按照國家法律及地方性法規，代理環境資源治理，代理行使排污權交易，或者代表政府購買與資源保護相關的服務。[12]作為環境治理代理人的環境資源集團公司與市政府之間簽訂協議，取得特許經營權，按約定比例享有基于環境改善后一定的收益，政府則加強對代理人的運行監督和經濟審計。或者組建流域單一的專業化治理公司。由省政府牽頭成立專業化治理公司，由深惠協商淡水河治污機構的資金投入方式、組建方式和管理章程，成立淡水河環境治理有限責任公司。二是推行流域內企業環境自愿協議。自愿協議是由政府與某個行業制定的明確規定雙方責任和義務的環境管理協議。政府給予這個行業的企業減少某些稅收的激勵或不受一些規定的限制，企業承諾通過ISO14000，綠色供應鏈管理、環境審計、綠色采購、綠色產品等方面來配合自愿協議的實施。建議在淡水河流域治理中，省、市環保部門大膽引入自愿協議工具來調動行業、企業參與環保的積極性。另外，政府組織對企業法人代表進行環境管理知識培訓，強化對企業法定代表人的環保知識學習。三是引導流域內企業建立污染治理聯盟。建議在淡水河流域探索企業治污聯盟來治理污染，這種治理模式能降低治理成本，整合有限技術資源和治理能力，通過兩個或兩個以上的企業簽訂雙方污染治理協議來實現。污染治理企業聯盟的目標由市、區政府及其環境主管部門根據淡水河地區的整體發展戰略制定。在企業聯盟內部，企業之間簽訂具有約束性的協議，保證盟員企業之間能確保有關污染削減方面的信息共享，充分利用技術和資金的溢出效應，實現污染治理的規模效應。政府可給予聯盟內企業以政策支持或技術指導。

[1][2]南粵環保世紀行組委辦. 淡水河治理，意義重大，任重道遠[J].廣東人大，2009，(1).

[3]徐林.廣東水污染：積重難返治污路漫漫[N].南方日報, 2009-07-30.

[4]國家環保部華南環境科學研究所.深圳市龍崗河、坪山河流域水環境綜合整治達標方案[R]，2008.

[5]劉艷霞，惠環宣.廣東省重點整治淡水河等7條河流[N]. 惠州日報，2011-03-29.

[6]李清.關于淡水河污染治理情況的報告[R]：2009年11月24日在廣東省第十一屆人大常委會第十四次會議上的報告.

[7][8][10]鄧圩.淡水河緣何久治難愈[N].人民日報，2014-12-18.

[9]李書龍.廣東淡水河跨界治污：如何成為“國家樣本”[N]. 南方日報2015-09-16.

[11]朱香娥.三位一體的環境治理模式探索[J]，價值工程，2008，(11).

[12]李博，林若飛，鄭英.深圳龍崗兩污水處理廠由企業接管[N]，深圳商報，2001-11-08.

(責任編輯：悠 然)

本文系國家社科基金一般項目“基于生態城市群構想的城際環境合作治理研究”(項目編號：13BZZ057)的階段性成果。

2016-03-26

王沛雯(1990-)，女，廣州市人，華南師范大學政治與行政學院研究生，主要研究方向：環境政治學。

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1672-1071(2016)03-0051-05