民主與法治：共生關系擬或序列關系*
——兼論法治視野下我國政治體制改革路徑

吳文勤

(中共無錫市委黨校 江蘇 無錫 214086)

民主與法治：共生關系擬或序列關系*
——兼論法治視野下我國政治體制改革路徑

吳文勤

(中共無錫市委黨校 江蘇 無錫 214086)

民主與法治是一個文明國家所必須具備的基本素質。沒有民主與法治支撐的國家，必然缺乏堅實的根基和良好的秩序。民主與法治是共生關系而非序列關系。這種共生關系，并不排斥推進過程中某方面具有一定的偏重值，但兩者必須協調推進。在我國法治傳統和法治意識還比較薄弱的國情下，著重加強法治建設同時有序推進民主政治建設，這是可行的，也是必須的。黨的十八大以來我國政治體制改革的路徑，就是一條法治視野下的政治體制改革路徑。

民主；法治；共生關系；政治體制；改革路徑

民主與法治，是一個文明國家所必須具備的基本素質。沒有民主與法治支撐的國家，必然缺乏堅實的根基和良好的秩序。西方發達國家以民主與法治在世界其他地方進行價值滲透。后發展中國家大多數都在努力建設民主與法治的國家。然而成功者寥寥無幾。一些國家民主政治沒有真正建立起來，卻陷入國家秩序混亂之中。究其原因，有人說這些國家沒有民主的傳統，缺乏民主的經驗與技巧。筆者認為，后發展中國家不僅缺乏民主的傳統，更缺乏法律意識和法治信仰。法治的秩序是民主政治的保證。對于民主與法治的關系，有人主張法治先于民主存在 ，[1]即它們是序列關系；也有人認為民主與法治是共生關系，必須同時進行。理清兩者關系，對于推進民主與法治建設的路徑選擇具有重要現實意義。

一

要理清民主與法治的關系，就得對民主與法治的歷史進行考察。眾所周知，最早的民主政治出現于古希臘。民主政治在古希臘很輝煌，之后隨著愛琴文明的衰亡，民主政治也隨之衰敗，取而代之的是封建神權與王權政治。直到文藝復興之后，資產階級革命的勝利，民主政治又重新崛起，并且在世界上廣泛傳播，民主浪潮一浪高過一浪。 古希臘的城邦即為“法治”的城邦。在那時，政治與法律兩者密切相關，甚至在某種程度上是同義詞——柏拉圖的主要著作之一題為《法律篇》，亞里士多德同樣性質的著作題為《政治學》。[2]城邦政治之所以會在古希臘出現，最重要的原因是古希臘諸國均為小國，國民與疆域都很少，而且諸國之間基本上能和睦相處。這樣就導致城邦政治主要是國內政治，也即關于公民的政治。古希臘經濟比較繁榮，城邦具有自治與閉關的特點，而城邦內部的貿易卻較發達，而且主要是私人之間的貿易。城邦既然是自給自足和閉關的，它也必須有各種法律來保障這種自給自足的生活，他們以和平的方式來處理相互之間的利益關系。于是城邦要有關于公民資格、公民權利與義務的法律，要有行政機構、議事機構和法庭的選任、組織、權限、責任的法律，這些就是國家法，即憲法。還要有關于財產、繼承、契約等等的私法，以及把血族復仇的古代慣例，轉化為國家負責懲處犯罪行為的刑法。[3]而且這些法律是以達到至善為目的法律，即亞里士多德說的良法，法治的核心是保障公民的權利和自由，統治者受法律約束。這樣，法治在古希臘也就出現了。亞里士多德就認為法律統治要比人治好，把國家描繪為秩序，國家權力是法律秩序的效力和實效。[4]同時，民主政治又促進了法治的發展。城邦是“輪番為治”的公民團體，城邦高于它的每一個個別公民，也高于它的一切統治者，這是城邦的“民主集體主義”——一種以公民最高主權為基礎的民主集體主義。[5]這種民主集體主義必須要有規章，要有規章治理。“古希臘人充分認識到，如果他們不愿受暴政統治，那就必須受法律統治。”[6]因此，城邦必定是“憲政國家”或“法治國家”。

從古希臘的分析，我們可以得出民主與法治同在。之后，古希臘的民主政治在外敵的侵犯下衰亡了，歐洲逐漸陷入了封建主義的神權政治與王權政治。尤其是在中世紀，神權與王權不斷斗爭，把人權當作了犧牲品。在此過程中，法律也不斷地被制定出來了，甚至一些法律對我們當今仍有現實意義，然而它已失去了“法治”的精神實質，即保障公民的權利與自由，限制政府權力無限擴張，而只是成為了統治者的統治工具。這只能稱為法律的統治。神權與王權壓制著人們的思想自由，抑制了人們的創造性，尤其是神權以滅絕人性來約束人們。人們不斷與神權和王權作斗爭，爭取自己的自由與民主權利，并通過法律來鞏固斗爭勝利成果。英國的《大憲章》就是用法律形式來確定公民權利，約束王權。現代民主與法治在資產階級與王權的斗爭中不斷成長。從思想淵源來看，現代法治的形成與十二、十三世紀逐漸盛行于整個歐洲的高水平的法律意識及某種超驗的法律價值觀有關。即法律是正義的體現，體現在對人權、正義、自由和尊嚴等普世價值的堅定信念之中。正是由于有了這種超驗的法律價值觀，人們就會不斷地與王權斗爭，奪回本來屬于自己的天賦人權與自由。

因此，在1668年的“光榮革命”中，議會派的勝利與其說是民主的勝利，不如說是法治的勝利。這場革命的結果重新確定了誰是英國的立法者。[7]按照凱爾森將國家分為民主制與專制國家的依據是“政治自由”，即在政治上自由就是從屬一個他所參與其創造的法律秩序的人……民主意味著在國家的法律秩序中所代表的那個“意志”等于國民的意志。民主的對立面就是專制的束縛。在那里，國民被排除在法律秩序創造之外，秩序和他們的意志之間的協調是毫無保證的。[8]法治中的法律必須是由人們制定或認可的法律。因此說，民主的勝利，也是法治的勝利，民主政治的確立，也是法治的確立。之后，民主政治在法國、美國的勝利，均由憲法性文件為依據，即法國的《人權宣言》、美國的《獨立宣言》。因此，民主政治必定是憲政，而憲政是法治的核心內容之一。法治是民主政治的基礎與保障，而法治又必須以民主政治為前提，法治與民主是共生關系。

二

民主是指多數人的統治，采取少數服從多數的原則，但不剝奪少數人的自由與權利。由于當今民族國家比較大，不可能像古希臘時期那樣實行直接民主，而只能通過直接民主與間接民主相結合的代議制，即通過民主政體來實現。民主政體是指政治權力最終依賴于自由選舉，在通過自由選舉產生政治權力的國家中，對政府的批評不僅允許，而且是積極的優點。在存在這種民主的地方，執行政府的管理必定會取得人民的積極主動的承認與合作，因為不能說服公眾意見的政府將會在下一次選舉中被推翻。[9]法治是良法之治，而這良法是人們制定或認可的，是人民意志的體現，而不是少數統治者意志的體現。人們制定或認可法律，只能通過代表民意的立法機關來制定，通過代表人民意志的民主政府來執行，而這一切都有賴于民主政治的建立。

法治的核心內容之一，就是政治的法治化，而政治的法治化就體現在民主政治之中。民主政體是民眾決定政府，而不是政府控制民眾。民主政體主張通過分權來限制政府權力被濫用，主張政府的權力是人們讓渡的，人們監督政府權力的行使，在政府不為人們謀福祉時，人們可以收回自己的權力。“如果法治一詞指的只是民主或立憲政體有別于專制政體，那倒是個明智的說法。”[10]可見民主與法治的關系不一般。如果政府不受民眾約束，政府就可以為所欲為，最終發展為專制政體，發展為少數統治者的工具。它不僅不受民眾的約束，而且不斷限制民眾，壓制少數派，民眾就失去了政治自由。這樣的政府執行法律只能是壓制民眾，而不是約束政府本身。民眾約束政府的有效方式，除了每幾年一次的自由選舉之外，運用人民制定或認可的法律來約束政府是平時最有效的方式。通過法律的約束，使政府執行民眾的意志，保障公民的自由與權利。通過獨立的司法來制裁政府的不法侵犯。如若不能通過法治的形式來約束政府或更換政府時，人們只能通過暴力行動來影響政府或推翻政府，那么這樣的社會必然是無序社會。

與之相對應，法治在本質上依賴于民主制度的存在。[11]法治若沒有民主制度為前提，法治將失去其實質內容。法治的核心是保障公民的權利和自由，約束政府權力濫用。而只有民主政府的權力才能受到約束，才會謀取民眾的承認和合作，才能保障公民的權利和自由。在專制的政體下是不可能建立法治的，只能建立法律的統治，是人治的社會。國王或君主本身就是法律，人們只是臣民，“君要臣死，臣不得不死”，人們最起碼的生命安全都沒有保障，更談不上其他權利。在當代社會，有不少國家在努力創建本國的法律體系，想通過法律來治理國家，進而建立法治。然而，在這些國家，民主政體沒有真正建立起來，政府不受民眾的約束，公民的自由民主權利沒有保障，腐敗現象日益突出，官僚主義日益嚴重。沒有民主政治作支撐的“法治”只有其形，沒有其實。

然而，有不少人主張法治優先于民主，即兩者不是共生關系而是序列關系。他們認為，民主政治建設要以法治秩序為前提，只有構建了良好的法治秩序才能建立有序的民主政治，否則就會導致民主的暴政。因此，他們主張先進行法治建設，在法治秩序構建好之后再進行民主政治建設。然而，他們沒有認識到，真正法治秩序的建立也必須以民主政治為基礎，沒有民主政治為基礎的法治會演變成法律的統治，法律變成統治者的統治工具，而不是保障公民基本權利和自由、限制政府權力的有力武器。因此，先進行法治后進行民主政治建設的路徑行不通，只能民主與法治協調同步推進，民主與法治是一對孿生兄弟，是共生關系。當然，這種共生關系，并不排斥推進過程中法治或民主具有一定的偏重值。也就是說在民主或法治獲得偏重值時，法治和民主不是停滯不前而是協調跟進。因此，在法治傳統和法治意識還比較薄弱的國情下，在著重加快法治建設的同時協調有序推進民主政治建設，這是可行的，也是必須的。民主絕不是超越法治所縱容的民主表達和無序的參與。民主再好，也不能撇開法律，甚至踐踏法律，將民主置于至高無上的地位。否則，民主政治尚未建立，而天下已大亂。當今世界民主政治發展的現實也充分證明了這一點。

三

我國民主與法治建設進程就是妥善處理兩者關系的不斷探索過程。新中國建立之初，一切都處于恢復狀態。此時的政府任務繁重，一方面要致力于經濟的恢復與建設，另一方面要恢復社會秩序。為此，制定了不少法律法規。經過幾年的努力，全國的社會秩序基本穩定。但在文化大革命中，法律遭到嚴重破壞，人民代表大會制度名存實亡。十一屆三中全會之后，我國就把民主與法制推上了議事日程，1998年把建設社會主義法治國家寫進了憲法。經過這30多年努力，我國的各項法律制度逐漸建立并不斷完善起來，人民群眾的法律意識也日益增強，一些知識分子和民眾中逐漸形成了一些超驗法律價值觀和法治信仰。然而，我國的法治社會尚未建立起來。一方面，我國的法制建設還有許多需要完善之處，法律的權威和法治的信仰還有沒真正確立起來。另一方面，我國的民主政治還不成熟，公權力沒有得到有效約束，公民的民主權利沒有得到有效落實。因此，黨的十八大明確吹響了堅持走中國特色社會主義政治發展道路和推進政治體制改革的號角，十八屆三中全會提出了 “完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革總體目標，十八屆四中全會作出了全面推進依法治國決定。因此，我們可以清晰地看到，黨的十八大以來我國政治體制改革的路徑是一條法治視野下的政治體制改革路徑，也就是在加快法治建設的同時有序推進民主政治體制改革。民主與法治是實現中國夢的雙翼。

那么，這是怎樣一條路徑呢？根據黨的十八大報告、十八屆三中、四中全會決定以及習近平系列重要講話精神，可以清晰地看出這一路徑的基本思路。

首先，建構憲法主導的政治秩序。民主政治運行需要明確的、可預見、可調控的政治游戲規則作保障。而這一政治游戲規則就是法治化的政治規則。全面推進依法治國，最核心的就是建構憲法主導的政治秩序，并實現政治運作過程的法律化，用系列法律來嚴密規范國家權力、公民政治權利的行使和運行，以實現政治的制度化、規范化和程序化。[12]為構建法治化的政治秩序，黨的十八屆四中全會《決定》從樹立憲法權威和加強憲法實施、建設法治政府、提高司法公信力和增強全民法治觀念作了系統部署。其目的是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，就是要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化。從而使政治和社會領域的明規則戰勝潛規則，真正樹立起法治權威，構建基本的法治秩序。

其次，健全權力運行和監督體系。權力不受制約和監督，必然導致權力的濫用和腐敗。權力運用能否得到有效制約和監督是衡量一個國家政治制度是否民主有效的重要標準。黨的十八大報告強調要健全權力運行制約和監督體系，堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權。確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法權權限和程序行使權力。推進權力運行公開化、規范化。加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。黨的十八屆三中全會決定指出“讓權力在陽光下運行，是把權力關進制度籠子的根本之策”，“必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系”，推進權力清單制度，依法公開權力運行流程。黨的十八屆四中全會決定則指出要強化對行政權力的制約監督，全面推進政務公開。總之，就是要不斷完善權力運行機制，使其結構趨于合理、配置比較科學、運行程序嚴密、制約監督有效，真正把權力關進制度籠子。

第三，依法保障公民民主權利。國家政治制度的民主化，就是要保證和支持人民當家作主，使各項民主權利落到實處，也就是使全體人民能依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能暢通表達利益要求，社會各方面能有效參與國家政治生活。一是改革和完善民主選舉制度，充分保障和捍衛法律所賦予公民的選舉權和被選舉權。最為關鍵的是激活人民代表大會制度，并使其在民主的軌道上真正運轉起來，捍衛公民選舉權和被選舉權的真實性、有效性。[13]二是大力發展協商民主。在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中。三是大力發展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利，保證基層群眾更好地行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利。四是完善民主決策程序，提升決策的民主化水平。確立“不經咨詢論證不決策”的基本原則，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。

第四，推進政社民良性互動。社會政治制度的現代化在很大程度上取決于正確地確定個人、社會與國家之間的相互關系的性質，尤其是取決于公民社會的成熟程度。事實證明，在公民社會不發達的狀況下，在改革的過程中，多半可能的是破壞現有的政治制度，造成混亂。[14]民主制度就是公民以獨立的人格積極主動參與政治過程的制度。它將公民參與合法化、組織化、規范化，為其提供制度的架構。通過政治參與，公民了解公共事務和自己的利益所在，并在得知和開始重視他人的要求時，升華自己的公民道德。民主行為的制度化，使公民形成民主的習慣，學會如何和平合法地表達和爭取的利益，尊重他人的欲求，同時學會在個人利益與公共利益之間達成一種恰當的平衡，逐漸習慣以理性的方式、寬容和妥協的態度對待政治問題，掌握討價還價和處理復雜關系的技巧。[15]我國提出的創新社會治理體制，推進多層次多領域依法治理，其實質就是要改進社會治理方式，激活社會組織活力，培育公民的民主意識、法治意識和公民責任，提高社會的自治能力，建立公民社會，夯實民主政治的社會基礎，從而實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。

第五，推進黨的領導法治化。黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征。推進中國特色社會主義民主政治建設，必須堅持中國共產黨的領導。然而，在法治的視域下，黨的領導必須與社會主義法治有機統一起來，堅持依法治國、依法執政，推進黨的領導法治化。推進黨的領導法治化，最核心的是將黨的執政置于憲法框架下，把黨的執政行為納入到依憲執政和依法執政的法治軌道上來，自覺接受憲法和法律的監督。如何實現黨的領導法治化？黨的十八屆四中全會決定提出了“三個統一、四個善于”的目標和路徑，也就是必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法法國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協商各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護黨和國家權威、維護全黨全國團結統一。

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[13]選舉權是一切民主權利的“母權”[N].新京報，2010-03-09(A04).

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[15]叢日云.民主制度的公民教育功能[J].中共天津市委黨校學報，2001，(1).

(責任編輯：華 民)

2016-03-10

吳文勤(1973-)，男，江西撫州人，中共無錫市委黨校科研處處長，《太湖論叢》副主編，江蘇省政治學會理事，江蘇省科學社會主義學會理事，副教授。主要從事民主與法治研究。

D691.21

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1672-1071(2016)03-0070-05