南京政府購買公共服務(wù)的實踐與思考*

馬建珍

(南京市委黨校公共管理教研部 江蘇 南京 210064)

南京政府購買公共服務(wù)的實踐與思考*

馬建珍

(南京市委黨校公共管理教研部 江蘇 南京 210064)

公共服務(wù)購買是我國公共管理領(lǐng)域具有重要意義的創(chuàng)新舉措，它對于進一步轉(zhuǎn)變政府職能、提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量、實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實意義。本課題以南京為藍本，在總結(jié)南京政府購買公共服務(wù)系列成效的基礎(chǔ)上分析了面臨的主要困境，提出了進一步改革與完善公共服務(wù)購買體系、提升政府公共服務(wù)購買能力的對策，即“三創(chuàng)新一提升”：創(chuàng)新公共服務(wù)理念、公共服務(wù)購買制度、公共服務(wù)購買機制，提升公共服務(wù)購買能力。

南京；公共服務(wù)購買；創(chuàng)新路徑

公共服務(wù)購買是我國公共管理領(lǐng)域具有重要意義的新興發(fā)展趨勢。黨的十八屆三中全會明確提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，其意義非同凡響，它對于進一步深化行政管理體制改革、促進政府職能轉(zhuǎn)變、提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量、實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要理論與實踐意義。南京在政府購買公共服務(wù)方面的探索走在全國前列，如鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)購買已成為具有南京特色的公共服務(wù)購買模式，本課題以南京為藍本，探討政府購買公共服務(wù)的必要性、主要做法、存在問題及進一步改革與完善公共服務(wù)購買體系、提升政府公共服務(wù)購買能力的對策。

一、政府購買公共服務(wù)的主要動因與現(xiàn)實基礎(chǔ)

政府購買公共服務(wù)是指“政府將原來由自己直接提供的公共服務(wù)事項，通過直接撥款或公開招標等方式交由社會組織來完成，最后根據(jù)中標者提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量支付費用，是一種由政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)的新型的公共服務(wù)提供方式。”[1]任何一項制度的推進必須具有充分的理論準備和現(xiàn)實基礎(chǔ)，南京政府購買公共服務(wù)就是新理論、新形勢、新要求和新任務(wù)共同推動的結(jié)果。

1、公共服務(wù)多元供給理論為政府購買公共服務(wù)提供了理論依據(jù)和新視角。傳統(tǒng)的由政府獨家壟斷公共服務(wù)供給模式由于資金投入不足、成本高、供給效率低、無法滿足社會公眾多元公共服務(wù)需求而備受質(zhì)疑與責難。如何解決這一難題，西方理論界進行了探索。美國學(xué)者文森特．奧斯特羅姆認為解決這一問題的關(guān)鍵是對公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)兩個概念進行區(qū)分，二者相分離，并指明了必須由政府提供的公共服務(wù)也可以由私人部門生產(chǎn)。[2]文萊斯特．薩拉蒙則通過對80年代美國聯(lián)邦政府的研究，進一步提出在公共服務(wù)體系，政府應(yīng)該扮演出資者和監(jiān)管者的角色，而不是公共產(chǎn)品和服務(wù)的具體生產(chǎn)者和提供者，具體服務(wù)應(yīng)該由第三方機構(gòu)提供，特別是非營利部門。[3]20世紀90年代在西方新公共管理運動中又提出了治理理論，強調(diào)政府不再是唯一的治理主體，社會組織、私營部門、公民社會等可以直接或間接參與社會管理和公共服務(wù)，形成主體多元化的共治格局。這些理論的提出為南京地方政府推進公共服務(wù)購買提供了新的理論依據(jù)和新視角。

2、公共服務(wù)需求的日益增長與公共服務(wù)供給嚴重不足之間的矛盾成為政府探索公共服務(wù)購買的重要內(nèi)在動機。“十二五”期間隨著南京政治、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)文明“五位一體”建設(shè)的推進，一方面民眾對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、就業(yè)、養(yǎng)老、社會保障等方面的公共服務(wù)需求不斷增長，并且呈現(xiàn)大量化、個性化、多樣化等特征。另一方面，政府公共服務(wù)供給面臨嚴重不足和民眾不滿的巨大壓力，迫切需要政府通過公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新，解決公共服務(wù)需求增長與供給不足之間的矛盾。而公共服務(wù)購買作為一種全新的供給方式能夠有效解決公共管理領(lǐng)域服務(wù)短缺、質(zhì)量和效率不高等問題，提高公共服務(wù)的針對性和有效性，從而滿足民眾對公共服務(wù)的多層次需求。

3、進一步促進政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式的改革新要求成為政府購買公共服務(wù)的重要推動力。黨的十八大、十八屆三中全會明確提出要“切實轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式”，“推廣政府購買服務(wù)”，2013年國務(wù)院又出臺政府向社會力量購買公共服務(wù)意見。這些改革新要求成為南京政府購買公共服務(wù)的重要推動力。為適應(yīng)新形勢，南京市于2014年初正式啟動第二輪綜合改革，列出48項重點任務(wù)清單，建立政府向社會組織購買服務(wù)機制位列其中。2015年3月南京市政府關(guān)于建設(shè) “經(jīng)濟強、百姓富、環(huán)境美、社會文明程度高的新南京”的意見中再次強調(diào)“轉(zhuǎn)變政職能，探索政府購買公共服務(wù)”，南京推行公共服務(wù)購買面臨重大機遇期。

4、各類社會組織的快速崛起與發(fā)展為政府購買公共服務(wù)提供了現(xiàn)實可行性。社會組織是承接政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的重要載體。新時期南京地方政府不斷進行社會治理改革與創(chuàng)新，大力促進社會組織發(fā)展，截止2014年6月底南京社會組織超過25000家，其中登記注冊的社會組織為9217個，社會組織在推動南京公共服務(wù)改革與創(chuàng)新方面發(fā)揮了積極作用。更為重要的是從2003年起南京已開始探索政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)，在實踐中積累了公共服務(wù)購買的寶貴經(jīng)驗，為南京全面推進公共服務(wù)購買提供了現(xiàn)實可能性。

二、南京政府購買公共服務(wù)的基本概況

2003年南京市鼓樓區(qū)在國內(nèi)率先實施政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，形成了具有南京特色的基本養(yǎng)老服務(wù)購買模式。2014年緊密結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，在醫(yī)療衛(wèi)生、城管、教育、民政、文化、就業(yè)等領(lǐng)域全面推進，現(xiàn)已取得了階段性明顯成效，主要體現(xiàn)在以下五個方面：

1、制定和出臺政府購買公共服務(wù)政策和法規(guī)，實現(xiàn)公共服購買制度化、規(guī)范化。公共服務(wù)購買需要通過制定政策文件及配套措施為其提供制度保障，為此由市社建委牽頭進行大量的社會調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上南京市政府于2014年出臺《南京市推進政府購買公共服務(wù)工作實施意見》和《南京市政府購買公共服務(wù)目錄(暫行)》。這些政策法規(guī)明確規(guī)定了公共服務(wù)購買原則、主體、范圍、形式、程序及保障措施，力求做到公共服務(wù)購買的制度化、規(guī)范化。

2、逐步明確公共服務(wù)購買主體、承接主體、范圍，形成公共服務(wù)購買清單。公共服務(wù)購買首先要解決誰來買、向誰買、買什么問題。《南京市推進政府購買公共服務(wù)工作實施意見》明確規(guī)定購買主體“為各級行政機關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位”。承接主體是“依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準免于登記的社會組織，以及依法在工商或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量。”《南京市政府購買公共服務(wù)目錄(暫行)》規(guī)定公共服務(wù)購買內(nèi)容為“基本公共教育、勞動就業(yè)服務(wù)、社會保險、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)以及其它公共服務(wù)等共10大類131項”，這些都是與民眾生活密切相關(guān)的民生項目，公共服務(wù)購買領(lǐng)域不斷擴大。

3、明確規(guī)定公共服務(wù)購買流程，規(guī)范政府公共服務(wù)購買行為。如何解決公共服務(wù)怎么購買的問題？《南京市推進政府購買公共服務(wù)工作實施意見》明確規(guī)定了公共服務(wù)購買流程，主要分為五個階段：一是制定購買項目計劃，確定每年政府向社會力量購買公共服務(wù)項目目錄；二是編制項目預(yù)算，政府購買公共服務(wù)資金應(yīng)按照預(yù)算管理列入財政預(yù)算，由財政部門審核后執(zhí)行；三是編制招標書，并向社會公布信息；四是服務(wù)購買方與中標單位簽訂正式合同，合同須明確項目名稱、績效目標、權(quán)利義務(wù)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)期限、約定金額、評估標準、考核辦法、付款方式、違約責任、協(xié)議變更解除等事項；五是財政部門會同行業(yè)主管部門、第三方機構(gòu)重點圍繞績效目標和實現(xiàn)程度、資金使用、服務(wù)質(zhì)量等實行績效考核。通過以上五個階段逐步規(guī)范政府公共服務(wù)購買行為。

4、以養(yǎng)老助老為切入點，多領(lǐng)域推進政府購買公共服務(wù)。基于南京人口老齡化嚴重的現(xiàn)實考慮，南京市鼓樓區(qū)于2003年開始推出政府購買服務(wù)、社會組織運作的“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程，由名為“心貼心社區(qū)服務(wù)中心”的社會組織為獨居老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，被稱為是“中國式城市養(yǎng)老的鼓樓樣本”。在養(yǎng)老服務(wù)試點的基礎(chǔ)上，南京持續(xù)擴大政府購買服務(wù)的領(lǐng)域和范圍。2014年全年投入1000萬元，購買160多個項目，為居民提供養(yǎng)老助殘、慈善幫困、就業(yè)援助、教育培訓(xùn)、科教文體和法律服務(wù)等公益性慈善服務(wù)，讓更多需要幫助的百姓受益。

5、以公共服務(wù)共享為目標，積極探索并形成多樣化的公共服務(wù)購買方式。以公共服務(wù)共享理念為導(dǎo)向，協(xié)同發(fā)揮政府、市場、社會三方力量，不斷創(chuàng)新公共服務(wù)購買方式，擴大公共服務(wù)供給，滿足百姓公共服務(wù)需求。目前南京公共服務(wù)購買主要采用以下四種方式：一是補貼購買。這種方式主要集中在民政社會養(yǎng)老機構(gòu)運營、床位補貼、幼兒助學(xué)券、文廣新局公益交響音樂會、大課堂公益講等領(lǐng)域，如2011年南京市教育局幼兒助學(xué)券政府補貼1000元/人．學(xué)期，惠及人數(shù)13．3萬人，共1．33億元。二是補助購買。補助購買即政府專項補助、定向補助，主要集中在公共體育場館對老年人優(yōu)待開放、衛(wèi)生局基本衛(wèi)生服務(wù)項目、農(nóng)村婦女兩癌檢查項目、非政府辦社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)實施國家基本藥物制度等方面，如2011年基本公共衛(wèi)生服務(wù)共10大類41項，市財政專項補助達6197萬，惠及人數(shù)達800．47萬。三是非競爭性購買。非競爭性購買即定向購買，就是政府指定社會組織承接公共服務(wù)。最典型的是秦淮區(qū)在藍旗新村社區(qū)試行的公共服務(wù)外包，這種方式的主要特征是政府指定原來的社區(qū)主任辭職成立社會組織“曉平社會工作發(fā)展中心”，與大光路街道簽約服務(wù)，街道將原來10個社工的人頭經(jīng)費劃撥給中心，而中心則負責居民民政補助發(fā)放、計生服務(wù)、社保事項辦理等所有行政事務(wù)工作以及小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理。這一模式2014年在秦淮區(qū)、鼓樓區(qū)、玄武區(qū)等推廣。四是競爭性購買。政府主要采取公開招標方式向社會力量購買公共服務(wù)，這是公共服務(wù)項目公共性、公益性和市場化有機結(jié)合的新探索，有利于滿足民眾對公共產(chǎn)品的多元需求和公共服務(wù)質(zhì)量的提升。2014年南京市民政局率先試行，共組織100輪現(xiàn)場競標，完成49個項目購買，內(nèi)容涉及技術(shù)維護、審核審批、教育培訓(xùn)、考核驗收評比評估、一般事務(wù)、宣傳交流等，總計730萬元。但競爭性購買所占比例不大。

三、南京政府購買公共服務(wù)面臨的困境

總體來說，南京在養(yǎng)老服務(wù)購買領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗，形成了品牌優(yōu)勢，但在其它領(lǐng)域仍處于探索階段，存在一些重要制度缺陷和實踐難題，主要集中在以下幾個方面：

1、公共服務(wù)購買理念與認識滯后。一方面長期以來政府獨家壟斷供給公共服務(wù)理念仍難以徹底打破，另一方面政府部門中相當一部分行政人員對這一制度還比較陌生，對于公共服務(wù)購買的內(nèi)涵、為什么購買、怎么購買、如何監(jiān)管和評估、購買中可能出現(xiàn)的風(fēng)險防控等重要問題缺乏深入的理論研究和實證分析，因而在實踐中感到盲從，更不知如何具體操作，直接影響了公共服務(wù)購買制度的有力推進。

2、缺乏完善的公共服務(wù)購買政策法規(guī)體系。2014年南京市制定與出臺了公共服務(wù)購買的實施意見及購買目錄，但仍不完善，缺乏具體細致的配套政策和法律規(guī)范體系，如公共服務(wù)購買總體規(guī)劃、公共服務(wù)購買項目管理流程辦法、績效評估辦法等，尤其是缺乏一部地方性公共服務(wù)購買法規(guī)。

3、公共服務(wù)購買職能分散，缺乏權(quán)威性統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)。公共服務(wù)購買是一項涉及內(nèi)容廣泛、政策性和技術(shù)性強的一項重要民生系統(tǒng)工程，但目前南京公共服務(wù)購買職能分散，涉及財政、稅收、審計、民政、城市管理、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、文化、街道等眾多部門，碎片化現(xiàn)象嚴重，缺乏一個權(quán)威性領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)對全市公共服務(wù)購買工作進行整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

4、政府公共服務(wù)購買的范圍、標準、具體要求急需清晰界定和規(guī)范。公共服務(wù)項目不同于普通的貨物，往往需求難描述、指標難量化。由于政府購買服務(wù)內(nèi)容、范圍不夠細化，導(dǎo)致相關(guān)服務(wù)缺少量化要求和明晰標準，如2014年南京市民政局拿出30萬購買居家養(yǎng)老服務(wù)護理員培訓(xùn)，競標現(xiàn)場引發(fā)了評標專家與競標組織之間關(guān)于服務(wù)標準的激烈爭辯，服務(wù)標準難以達成共識，導(dǎo)致購買服務(wù)定價機制無法統(tǒng)一。

5、政府購買公共服務(wù)的競爭性不足。根據(jù)社會組織與政府之間的關(guān)系以及購買程序是否具有公開競爭性這兩大要素，可以把政府購買公共服務(wù)區(qū)分為形式性購買、委托性購買、競爭性購買等三種方式。而從南京當前的實踐來看，形式性購買和委托性購買占比例較高，而競爭性購買較為缺乏。形式性購買和委托性購買這兩種模式操作簡便，但競爭性不足。而競爭是提高服務(wù)質(zhì)量和水平的重要途徑，競爭性不足在一定程度上影響了服務(wù)質(zhì)量的提高。

6、規(guī)范的監(jiān)管和評估體系尚未建立。目前監(jiān)管和評估的主要方式是主管部門委托社委會定期請服務(wù)對象填寫滿意度反饋表，缺乏權(quán)威評估機構(gòu)尤其是第三方機構(gòu)的評估服務(wù)。盡管有的部門如民政部門先行一步，出臺了公共服務(wù)購買評估實施意見，建立了政府、服務(wù)對象、專家參與的多維評估和監(jiān)督機制，但仍有待完善。

7、社會組織承接政府公共服務(wù)職能能力不足。近幾年南京不斷創(chuàng)新社會治理新政，社會組織發(fā)展迅速，社會組織參與公共服務(wù)購買招投標熱情高，但其承接能力弱，競標經(jīng)驗、專業(yè)素養(yǎng)、項目運作、資金籌集、公信力等問題都成為它們中標的障礙，與政府購買公共服務(wù)要求相比存在許多不適或者差距。

四、進一步完善南京政府購買公共服務(wù)的政策建議

基于上述分析，需要按照黨的十八屆三中全會全面深化改革總體要求、四中全會法治精神和五中全會的五大發(fā)展理念，結(jié)合南京地方政府治理現(xiàn)代化進程，以建立公共服務(wù)均等化保障體制為目標，進一步加強政府購買公共服務(wù)體系建設(shè)，努力提高公共資源配置效率，滿足社會對公共服務(wù)多層次、多方面的需求。在此主要有四點政策建議：

1、創(chuàng)新公共服務(wù)理念。政府購買公共服務(wù)制度的有效推進取決于行政主體公共服務(wù)理念的更新，必須徹底破除政府壟斷供給理念，樹立與強化公共利益、竟爭、責任、主體多元等新理念，努力實現(xiàn)政府公共服務(wù)職責的“三個轉(zhuǎn)變”：公共服務(wù)提供由“直接提供”轉(zhuǎn)變?yōu)橄颉吧鐣徺I”、 由“直接管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙婪ūO(jiān)管”、由“單一供給”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣┙o”。

2、創(chuàng)新公共服務(wù)購買制度。公共服務(wù)購買是政府改善民生的一項重要惠民工程，需要從加快行政管理體制改革、促進政府職能轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的新要求出發(fā)，加強公共服務(wù)購買制度設(shè)計，實現(xiàn)公共服務(wù)購買工作的制度化、規(guī)范化、法制化，在此主要采取以下二項關(guān)鍵性措施：

一是建立南京市公共服務(wù)購買領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。基于南京公共服務(wù)購買職能分散化、碎片化問題，建議在市政府層面成立南京市公共服務(wù)購買領(lǐng)導(dǎo)中心作為全市公共服務(wù)購買實施工作的綜合性領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，其職能是按照國家、省基本公共服務(wù)體系建設(shè)要求加強南京政府購買公共服務(wù)的頂層設(shè)計和戰(zhàn)略規(guī)劃，科學(xué)設(shè)定政府購買公共服務(wù)的制度安排、流程設(shè)計、操作步驟；進一步理順各相關(guān)部門的職責、權(quán)力、義務(wù)，整合各部門的資源，優(yōu)化跨部門的協(xié)同推進機制，確保公共服務(wù)購買有序和高效。

二是完善公共服務(wù)購買政策法規(guī)體系。相關(guān)部門加緊調(diào)研，盡快在市政府層面出臺《南京市公共服務(wù)購買規(guī)劃》、《南京市公共服務(wù)購買項目管理辦法》、《南京市公共服務(wù)購買績效評估辦法》、《南京市推進向社會組織購買公共服務(wù)工作的實施方案》等配套政策文件，并借鑒英美等發(fā)達國家的通行做法，加強政府購買公共服務(wù)的立法工作，先行一步，以新修定的《中華人民共國政府采購法》為依據(jù)制定南京地方政府公共服務(wù)購買法規(guī)，對政府購買公共服務(wù)的責任、義務(wù)、范圍、內(nèi)容、要求、程序、質(zhì)量標準加以規(guī)范，將政府購買公共服務(wù)納入法制軌道。

3、創(chuàng)新公共服務(wù)購買機制。公共服務(wù)購買機制就是確保公共服務(wù)購買工作有效推進的程序、方法、措施等總稱，為積極發(fā)揮公共服務(wù)購買制度作用服務(wù)，著重完善六大機制：

(1)目錄清單機制。各級政府和職能部門應(yīng)該緊密結(jié)合南京市機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變重點任務(wù)，認真梳理本單位、本區(qū)域范圍內(nèi)的公共服務(wù)職能，深入開展調(diào)研，充分聽取和收集民眾的公共服務(wù)需求，在此基礎(chǔ)上確定公共服務(wù)購買項目，制定南京市公共服務(wù)購買目錄清單，并且根據(jù)實踐需要及時調(diào)整與更新，準確界定政府購買公共服務(wù)概念、內(nèi)容、范圍和服務(wù)標準，解決實踐中公共服務(wù)購買范圍、內(nèi)容、質(zhì)量標準模糊不清問題。

(2)財政投入機制。在深化南京市財政體制改革的基礎(chǔ)上，不斷加大政府對公共服務(wù)購買的財政投入，將其納入每年的財政預(yù)算。同時應(yīng)該不斷拓寬公共服務(wù)購買資金籌集渠道，“將政府購買福利性公共服務(wù)納入本級福利彩票公益金的資助范圍，還可以制定有關(guān)優(yōu)惠政策，吸引民間資金自愿購買社會福利服務(wù)”，[4]形成適合南京經(jīng)濟發(fā)展、政府主導(dǎo)的公共服務(wù)購買多元財政投入機制。

(3)多元主體培育與建設(shè)機制。包括社會組織、機構(gòu)和企業(yè)等各種力量，應(yīng)當大力加強主體體系和功能建設(shè)。一方面，政府應(yīng)當從輿論、資金和政策等方面提供公開、公平、公正的政策環(huán)境，支持包括社會組織在內(nèi)的各類主體的發(fā)展、壯大，打破限制社會力量進入公共服務(wù)領(lǐng)域的行政障礙，為政府購買服務(wù)提供有力的抓手。具體措施如下：一是政府每年向社會公布具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織、機構(gòu)和企業(yè)目錄，為社會組織、機構(gòu)和企業(yè)創(chuàng)造更多更好的成長機會；二是通過孵化機制、公益創(chuàng)投等方式從創(chuàng)辦、起步階段對社會組織給予關(guān)鍵性支持，包括免費提供辦公場地和設(shè)備等，為社會組織的發(fā)展提供規(guī)范化的指導(dǎo)。三是對社會組織承擔公共服務(wù)實行更多的稅收優(yōu)惠政策，形成社會組織發(fā)展的長效機制，以此改變目前社會組織作為公共服務(wù)承擔主體所呈現(xiàn)出的數(shù)量不足和能力偏弱的困境。另一方面社會力量尤其是各類社會組織需要練好內(nèi)功，著力提升政府購買公共服務(wù)視域下參與公共服務(wù)供給本身必須具備的運作能力、競爭能力、社會公信力，徹底解決自身的能力缺陷。

(4)競爭機制。合同外包理論認為，政府購買公共服務(wù)取得效率和績效的基本要求是適度競爭的存在，競爭是帶來效率的基本原因。因此，在積極探索適合南京市情的政府購買公共服務(wù)模式過程中，適度引入競爭因素。比如在委托性購買中增加競爭性談判因素、增加開放的招投標平臺、增加多方監(jiān)管和第三方評估，“從而使委托購買模式進一步升級為適合我國國情的開放合作購買模式，即項目劃定、政府籌資、平臺公開、合同管理、雙向委托、評估兌現(xiàn)、多方監(jiān)督、合作發(fā)展。”[5]此外，在目前廣泛采用的委托性購買基礎(chǔ)上，探索更多競爭性購買的做法，比如在加強對承接服務(wù)的社會組織檢查評估基礎(chǔ)上，對服務(wù)不到位的社會組織實行淘汰，最終形成激勵社會組織提升服務(wù)質(zhì)量的行之有效的機制。

(5)監(jiān)管機制。完善公共服務(wù)購買監(jiān)管機制、防控公共服務(wù)購買風(fēng)險、確保公共服務(wù)品質(zhì)是當前政府購買公共服務(wù)過程中迫切需要破解的難題，在此筆者認為重點加強四方面監(jiān)管：一是項目監(jiān)管。按照“誰購買、誰負責”原則依據(jù)合同約定對項目實施全過程跟蹤、監(jiān)管和執(zhí)法；二是資金監(jiān)管。嚴格按照合同規(guī)定向服務(wù)供應(yīng)商撥付資金款項，市財政局、監(jiān)察局、審計局等部門依據(jù)職能對項目資金使用情況進行監(jiān)督管理，完善項目資金使用信息披露制度，確保資金專款專用，不得截留、挪用和滯留購買公共服務(wù)的資金；三是考核監(jiān)管。將對購買項目的監(jiān)管列入職能部門績效考核體系，與部門年度工作考評指標掛鉤；四是社會監(jiān)管。及時向社會披露政府購買公共服務(wù)相關(guān)信息，公開服務(wù)供給機構(gòu)的選擇標準、選擇結(jié)果、評估標準、評估結(jié)果，強化公眾對政府購買公共服務(wù)監(jiān)督。通過以上這些剛性約束促使政府更好地履行公共服務(wù)購買過程中的監(jiān)管職能，真正實現(xiàn)政府由公共服務(wù)“生產(chǎn)者”、”提供者”向”監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變。

(6)績效評估機制。當前南京地方政府需要盡快制定《公共服務(wù)購買績效評估辦法》，明確評估主體、評估內(nèi)容、評估標準，依法建立多元、公正、科學(xué)的績效評估機制。要引入專家評估、服務(wù)對象和第三方評估機構(gòu)，尤其要建立專家評估庫，培育和發(fā)展第三方公共服務(wù)評估機構(gòu)，各方主體重點圍繞績效目標和實現(xiàn)程度、資金使用、服務(wù)質(zhì)量、財務(wù)績效、社會影響等實行績效考核，評估結(jié)果作為下一年采購的重要依據(jù)。

4、提升公共服務(wù)購買能力。在政府購買公共服務(wù)過程中，不可避免面臨著成本高、效率低、供應(yīng)方壟斷、監(jiān)管缺失、行政腐敗等多種風(fēng)險，因此急需加強政府公共服務(wù)購買能力建設(shè)，使政府成為“精明的買家”或者“精明的購買型政府”，在此加強四種能力建設(shè):一是持續(xù)學(xué)習(xí)能力。公共服務(wù)購買作為一種新生事物，政府部門及其工作人員首先要加強學(xué)習(xí)與研究，掌握并且精通公共服務(wù)購買的理論、程序、方法及國際經(jīng)驗，以減少實踐中的盲區(qū)，這是提升政府公共服務(wù)購買能力的基礎(chǔ)。二是購銷能力。政府既要以經(jīng)濟和效率為目標選擇價格便宜、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)供應(yīng)商，同時還要善于向服務(wù)對象推銷由其他服務(wù)供應(yīng)商所傳遞的專業(yè)、低廉的公共服務(wù),[6]從而實現(xiàn)公共服務(wù)供給的高效率和低成本。三是協(xié)商談判能力。政府向社會力量購買公共服務(wù)實質(zhì)是一種市場交易過程，協(xié)商談判理應(yīng)成為交易雙方協(xié)調(diào)關(guān)系、利益博弈的主要手段，因此政府必須在談判理念、談判方式、談判手段、談判技巧等方面具備高超的能力和水平，確保公共財政資金用在刀刃上、用得值。四是合同管理能力。合同管理是政府購買公共服務(wù)的核心和重要內(nèi)容，它關(guān)系到民生利益和政府的公信力，在此需要著力提升政府購買合同的制定能力、實施能力、監(jiān)管能力及風(fēng)險防控能力，尤其要防止服務(wù)供應(yīng)商與政府官員非良性互動可能產(chǎn)生的尋租風(fēng)險。

[1]趙立波.完善政府購買服務(wù)機制，推動民間組織發(fā)展[J].行政論壇,2009，(2).

[2]周俊.政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險及其防范[J]中國行政管理2010，(6).

[3](美) 萊斯特·薩拉蒙，田凱.公共服務(wù)中的伙伴：現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系[M].北京：商務(wù)印書館，2008.1-5.

[4]常敏等.政府購買公共服務(wù)的機制比較及其優(yōu)化研究：以長三角城市居家養(yǎng)老服務(wù)為例[J].公共行政,2014，(2).

[5]林閩鋼.推進政府購買公共服務(wù)的著力點[N].中國社科報，2014-1-29.

[6]竺乾威,李瑞昌.公共服務(wù)購銷力是政府能力的增長點[N].中國社會科學(xué)報,2014-3-7.

(責任編輯：悠 然)

本文為2014年江蘇省黨校系統(tǒng)調(diào)研課題的部分研究成果(項目編號XT1403)。

2016-04-24

馬建珍(1964-)，女，江蘇常熟人，南京市委黨校公共管理教研部教授，研究方向：公共管理、危機管理。

D63-3

A

1672-1071(2016)03-0092-06