戶籍·生存·命運

文/李文周

戶籍·生存·命運

文/李文周

戶籍，說白了就是一紙個人身份證明，本不該有價值差異，更不該因在城在鄉居住不同而滋生等級，因為《中華人民共和國憲法》明確規定：“公民在法律面前一律平等”。這就是說，在法律意義上和社會序列中，每個公民都是平等的。然而，在相當長的一個時期內，我國公民因居住地的不同被分成農業和非農業戶籍。非農業人口有一個“購糧簿”，可以憑簿購買平價的“商品糧”，而農業人口則不享受這種待遇。后來，政府相繼出臺的一系列政策和規定，將戶口與招工、住房、孩子上學、社會福利等公民權益直接掛鉤，城鄉、工農差別進一步擴大，導致了社會不公平，制約了人口流動和社會發展效率。

記憶中“農”與“非”的差別

我最早感受到的城鄉、工農差別，是在三年自然災害后期。當時雖然城市糧食供應不足，但只是多和少的問題，而在農村,則是有和無的問題。1959年，我才剛記事，村里的大食堂已經無米下鍋，我家所有的糧食早已交了公，只能吃糠咽菜度饑荒。樹葉、樹皮、地瓜秧、豆棵磨成面,我和大人一樣都吃過。好在我父親當時在縣園藝場工作，算是“公家人”,每月有幾十斤的固定口糧。他每天省下幾個饅頭、窩窩頭，積攢起來送回家，這點口糧就成了救命糧。當初要求家家戶戶交出存糧吃集體大鍋飯時，那些誠實聽話不留一點“后手”，在大食堂解散家中無糧又無在外吃“商品糧”的親戚接濟的人家，只能在困境中掙扎。朦朧記憶中的那些吃糠咽菜造成面黃肌瘦和水腫將死的人的慘狀，真是令人心酸。三年自然災害我的家鄉餓死了多少人無人統計，但“撐”死的也有。我們村里的張某，在大饑荒中靠吃野菜啃樹皮，幾個月沒吃過一頓飽飯，后來上級下發一部分救濟糧，是榨完油的干豆餅，他因為一次吃下去的太多，喝水后將胃撐破而死，故都說他是“撐”死的。

20世紀六七十年代，我們村有好幾戶“半農半非”的家庭。這些家庭的成員中，有一人在外工作是非農業戶口吃“商品糧”，其他成員則是農業戶口。在三年自然災害中，這些家庭沒有餓死人的。因為有固定的工資收入，吃著國家的“商品糧”，他們在子女教育、就業等很多方面也優于普通農民，享有僅次于城市居民的社會政治地位。正因為戶籍性質的不同造成的城鄉、工農之間的差別越來越大，人們才千方百計地想離開農村，想方設法躋身“非農業”。那個年代，農村人跳出農門改變命運的途徑，主要是上學、參軍、招工（大多是城市青年不愿干的煤礦等艱苦危險的工作）、亦工亦農轉干、民辦教師轉正、“替老換幼”等。“文化大革命”期間，大中專學校招生主要是推薦，由此才有了“工農兵”大學生、中專生。1977年國家恢復高考后，每年都有一大批農村精英跳出農門。只要考上大學或中專，即自然隨著遷戶而“農轉非”，畢業后就成為吃“商品糧”的“國家干部”。參軍，隨著戶口轉移也可成為吃“商品糧”的一員，即使提不了干部退伍回鄉，大多也能找上個亦工亦農的工作或成為村干部。“替老換幼”，是指父母有正式工作單位，到了退休年齡或提前申請退休，允許子女接班的特殊政策。早期亦工亦農和民辦教師沒有工資，以生產隊工分抵資，但他們干得時間長了，都有轉正吃“商品糧”的希望。

那個年代，在戶籍政策上還有一個規定：子女戶口隨母。比如某男士雖然在城里工作，吃“商品糧”，但找了個對象是農業戶口的，結婚后生的孩子只能隨母落農業戶口；而某女士是吃“商品糧”的非農業戶口，不得已找的丈夫是農村的，雖丈夫不能隨遷，生了小孩還可以隨母落上非農業戶口。所以，那個年代，城里的青年都不會輕易在農村找對象結婚，不光為了自己，還有下一代。而那些通過考學、當兵提干等渠道吃上國家“商品糧”而改變命運的農村青年，原在農村談了對象的，有不少毀約與農村姑娘“拜拜”，被對方罵作“陳世美”。這不能僅說是道德問題，更是生存問題，根源還是在戶籍制度。

在20世紀70年代前后，自上而下的機關干部中，有一大批是“半非半農”的家庭，我所在的棗莊市公安局，40歲左右的民警中，“半非半農”家庭占一半之多。雖然在農村和那些純農家庭相比，社會政治地位高一些，但在城里，卻明顯低人一等。首先是夫妻長期分居，除了每月的工資省吃儉用給家里補貼一點，再難幫更多家里的忙。本市的還好一些，家遠的每年一次探親假，如牛郎織女見面。其次是分配公有住房，老婆孩子在農村的，連分房的資格都沒有。再就是城里人享有的其他社會福利，都與戶籍捆綁著，可望而不可即。要想“農轉非”，那時候條件嚴得很，絕大多數沒有可能。

到了20世紀80年代初，農村的情況發生了新的變化，那些“半非半農”的家庭遇到了困境。農村分田到戶，實行生產責任制。不少分到責任田的“半非半農”家庭，孩子正在上學，媳婦既做飯又要照顧孩子，還要耕種責任田，承受著雙重壓力。和我共事多年的薛城區公安分局的李股長，就是不堪承受這種壓力一時糊涂而導致了一場人生悲劇。

李股長1960年參加公安工作，20年來在工作上兢兢業業，任勞任怨，得到了組織上的認可。可由于他老婆孩子都在農村，家庭比較困難。1980年，他家里分了十余畝責任田，但老婆患病，他每周只能休息一天還得回家幫著去種地，時間一長，身心承受不了這種生活壓力，產生了對十一屆三中全會以來的路線、方針、政策的不滿情緒，認為分田單干是倒退，是復辟資本主義。1981年7月11日，李股長將自己的不滿和怨氣寫成《告全國黨員團員工人農民的一封信》，匿名寄往《人民日報》社，信的內容公然提出打倒當時黨中央主要領導人，號召“全國黨員團員工人農民快覺悟起來，推翻修正主義的黨”。按當時的法律和立案標準，省公安廳直接將之定性為反革命案件，要求棗莊市公安局立案查處。十余天的時間，此案告破，李股長被逮捕。經審查，其作案動機就是為了發泄對分田到戶導致他家庭困難的不滿。1981年年底，李被判處有期徒刑三年。雖然到1989年此案經市中級人民法院復查，認為其不是以反革命為目的，不應以反革命罪論處，給以甄別糾正，但這場人生悲劇已無法改變。三年刑滿后，李曾到市公安局找過我，談及此事深層次原因，主要還是老婆孩子長期在農村，其“農轉非”要求遲遲得不到解決，自己一時糊涂導致了這場悲劇。

“農轉非”后的喜悲故事

20世紀80年代后期到90年代初，國家的“農轉非”政策逐步放寬，指標增多。對于單身干部職工妻子在農村因身體有病不能參加農業生產的和中級以上技術職稱科技人員的直系親屬，可以申請“農轉非”。但因為符合條件的太多而指標受限，孩子多的只能先解決家屬帶一個孩子，要等一兩年再申請轉其他孩子的戶口。這些逐步放寬的“農轉非”政策，給那些“半非半農”家庭帶來了福音，黨政機關企事業單位大批干部職工的家屬孩子得以“轉非”進城。有了非農業戶口，吃上“商品糧”，孩子達到就業年齡的，可以招工進工廠，甚至進黨政機關和事業單位。文化低點的，進不了黨政機關和國營單位，也可以進“大集體”端上“鐵飯碗”。那時候的政策，為了解決城市人口就業，允許各單位內招子女，包括一些黨政機關也招進了不少人。我熟悉的一個單位的中層干部老秦，老婆孩子原來都在農村，分田到戶實行生產責任制后，三個孩子都正在上學，只有妻子一人種地，日子過得很艱難。“農轉非”之后，當年大女兒趕上單位內招有了工作；第二年兒子參軍入伍，幾年后小兒子也參加了工作。老秦每次見我談及家里的變化，總流露出心中的喜悅。

我所在單位的老周，參加工作已30年，在公安機關也干了20余年，可老婆孩子一直在臺兒莊農村艱難度日。他家里承包的責任田種了幾畝白菜蘿卜，入冬后借一輛拖拉機，裝了滿滿一大車斗拉到棗莊城里賣，誰知“天有不測風云”，途中發生車禍，白菜蘿卜沒賣一斤又倒賠了不少錢。老周氣得直跺腳，罵自己“真倒霉”！兩年后，政策允許他老婆孩子“農轉非”，老周大女兒雖文化程度很低，局領導關心照顧，把她招到某分局總機當話務員；他老婆年齡太大，又不識字，局里照顧把她安排到一個集體企業里做家屬工，每月有了固定收入。局里新建的幾棟宿舍樓，老周家第一批就分到一套三室的。周家另外幾個孩子，也先后招工進廠當了工人。老周常向人說：“這個非農業戶口真管用。”

有一年春節后的一天，我應邀參加一個飯局，席間有個老同志非向我敬三杯酒，一再說感謝的話。我說我們并不認識，從何說起？他說你幫過我家的大忙。你在市中公安分局任職時我去找過你，我老婆孩子的“農轉非”申請報上去兩年多一直沒批下來。當時我老婆有病幾次住進醫院，失去勞動能力，兩個孩子上學，家里的責任田無人種都荒了，是你安排戶籍科長按困難戶到市局協調指標給我們解決的。“農轉非”后的第二年，我女兒考入技工學校，畢業后分配到電廠工作，當時的技校農業戶口的學生沒資格報考，只有非農業戶口的才能報。我兒子因有了非農業戶口，參軍退伍后按政策給安排了工作，現在鄉政府經委上班，如果不是轉成非農業戶口，當兵退伍后還只能回農村。我老婆的病也好多了。我們一家人很知足。

進入1993 年后，山東省的“農轉非”政策更寬松。從棗莊的情況看，隨著大批礦工家屬“農轉非”，城中村和近郊的無地村民（三分地以下）先后被批準集體“農轉非”，加之外地遷入的，僅市中區就有三萬多人。由于“農轉非”人口的大量增加，“非農業”的價值也在縮水，最明顯的是招工就業難了。大學畢業一直在橡膠廠工作的董某，奮斗了20年終于熬到了老婆孩子“農轉非”，然而，進城后單位沒住房，只好在廠外租下兩間平房居住。妻子年齡偏大無法安排工作，只能在家里吃閑飯。原來老婆孩子在農村時，有幾畝地種著，吃糧吃菜自給有余，董某每月的工資節余一部分貼補家用，日子還過得去。現在租房、水電、買糧買菜都要花錢，兩個孩子上學的費用也比在農村學校增多了，這日子過得還不如在鄉下。董某經常抱怨說：“農轉非”沒給俺家帶來任何好處，生活質量非但沒提升，反而下降了。

北電廠的職工鄒某，老婆孩子“農轉非”后也遇到了和橡膠廠董某同樣的尷尬。鄒某妻兒“農轉非”后，單位沒有住房，領導關照將一間單身宿舍騰出來安置他們一家，四口人擠住在一起。他妻子有慢性病，找了個家屬工因勞動強度大，干了三個月就堅持不下去了。全家人吃飯、孩子上學、妻子有病就醫吃藥，所有費用，就靠鄒某一個人的工資。雖然吃上了盼望已久的“商品糧”，成為城里人，但還是比人家低一等。鄒某曾動員妻子回農村，但戶口遷出來后，原來的責任田已分給了別人家。在農村，沒有了賴以生存的土地，就斷了回去的路。鄒某愁得唉聲嘆氣，只能做城里的二等公民。

棗莊煤礦工人老汪妻兒“農轉非”后的境況更慘。他三個兒子，只有老大參加了工作，還是棗莊礦所屬“大集體”單位。老二、老三中學畢業后待業在家，一直沒找上工作，成天無所事事，跟社會上的一些“小混混”糾合在一起。老二參與了一起搶劫案，被抓后判了12年有期徒刑；而后老三又步老二的后塵，參加了一個盜竊團伙，被判七年有期徒刑。在我的記憶中，20世紀90年代后期，棗莊煤礦像老汪這樣的“農轉非”家庭，孩子長期待業無固定工作，在社會上游蕩而走上犯罪道路的至少有十幾人。

進入21 世紀后，農村的情況發生了巨大變化。原來農民種地要交公糧，后來不僅不用交公糧，每畝地還給一定數額的補貼，國家的“反哺”農業政策惠及到了廣大農民。有一天，20世紀90年代初曾找我幫忙“農轉非”的一個同鄉又找到我，要我再幫他一個忙：“非轉農”。我問他因為什么？他哭喪著臉說：“‘農轉非’后我的兩個孩子先后參加了工作，可好景不長，企業效益不好，都下了崗，我的工資也不高，一家人現在都‘啃’我。我想把戶口再遷回農村，要上幾畝地種，心里也踏實，總比現在強。”我知道隨著農村的變化，當年進城的“農轉非”戶，因為下崗后再就業困難等原因，尋求“非轉農”的不少。但已經跨出這一步，再走回頭路談何容易！

戶籍這張紙真能捉弄人。在中國長達幾十年的時間里，有的人因生在農家飽受艱辛；而有的人因投胎于非農業戶口家庭，卻又是另一番境況。在農村那些鉚著勁兒奮斗苦苦等待10年、20年終于由“農”轉“非”的人們，到頭來卻只能感慨“生不逢時”，那張非農業戶籍已沒有太大的作用。

期待新一輪戶籍改革

2014年7月30日，國務院出臺了《關于進一步推進戶籍改革的意見》，引起了全社會的關注，由此拉開了中國新一輪戶籍改革的序幕。

我出生在20世紀50年代，由農村進城，深知戶籍制度關系到人的命運，關系到國家的發展戰略。因在市中區公安分局任職，后來又擔任市公安局副局長分管了較長時期的戶政管理工作，我對國家戶籍政策調整和改革的歷程了解得還算比較多。實際上新中國成立初期城鄉之間并沒有戶籍壁壘。1951年7月16日，公安部公布的《城市人口管理暫行條例》，規定了對人口出生、死亡、遷入、遷出、社會身份變動等事項的管理辦法。這是新中國成立后第一部戶口管理法規，基本統一了全國城市的戶口登記制度。這個時期，城鄉之間的遷徙還是自由的。隨著國家經濟建設的第一個“五年計劃”開始實施，成百上千的工業項目上馬，大批的農村勞動力進入城市。城鎮人口的增多，造成糧食供應緊張，住房、教育、醫療等配套措施短缺，人們的衣食住行需要有計劃。1958年1月9日，經全國人大常委會討論通過，毛澤東簽署一號主席令，發布了《中華人民共和國戶口登記條例》。《條例》確立了一套較為完善的戶籍管理制度，包括常住、暫住、出生、死亡、遷入、遷出、變更七項人口登記新規。隨著這項管理制度的實施，“城里人”和“農村人”被固定起來，農民進城謀生受到嚴格限制，得不到法規認可，不同地區之間的人員也不能輕易地遷徙和流動。從此，中國開始形成了城鄉二元社會。

十一屆三中全會后，國家對戶籍遷移政策開始松動。1985年，國家頒布《居民身份證條例》，人不分城鄉均發身份證，方便了人口流動自由擇業。同時，暫住證、寄住證制度允許流動人口暫住城市。到20世紀80年代末和90年代初，中國開始了大規模的“農轉非”時代。但是，大城市和特大城市戶口遷入的限制仍然很嚴格。1994年以后，國家取消了戶口按照“商品糧”為標準劃分農業戶口和非農業戶口的“二元結構”。在一些大城市和改革開放的前沿城市，先后實行了“藍印戶口”政策。藍印戶口相當于國內的投資移民或技術移民，投資購買當地政府規定的房產和有中級以上技術職稱的人員，可以給予藍印戶口。山東省也實行了地方城鎮戶口，戶口簿和原來的城鎮戶口簿有所區別。1997年，公安部出臺《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》，小城鎮戶口有條件地向農民開放。到2001 年10 月，全國兩萬多個小城鎮中擁有固定住所和合法收入的外來人允許辦理小城鎮戶口。2005年，公安部經過試點探索，推出《城鄉統一登記戶口制度》，進一步放寬了大中城市戶口遷移限制，一些特大城市推行了積分落戶的政策。

縱觀戶籍改革的歷程，有成功，有教訓，各地所做的嘗試，都積累了許多寶貴經驗，而這些成功經驗，終得國家層面的確認，上升為頂層設計，由此形成《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，于2014年7月底正式發布。

新的戶改《意見》中，亮點有取消農業、非農業戶口區別；全面實施居住證制度；全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模等。新一輪戶籍改革，將徹底打破城鄉二元結構的藩籬，讓公民個體自由流動起來，而不再被戶籍捆綁束縛。特別是讓農民工等弱勢群體也能夠分享城市公共福利，進一步激活他們的創新和創造力。

然而，戶籍改革涉及醫療、社保、教育等資源的公平配置等諸多問題，范圍廣、程度深、難題多，是一個復雜的系統工程。但戶籍改革是大勢所趨，人心所向。它既是經濟社會發展的必然結果，也是對經濟社會發展的更高考量，更是推進“人的城鎮化”的根本前提。

人們所期待的新一輪戶籍改革，將徹底改變中國人被一張紙束縛的命運。

（本文作者單位：棗莊市公安局）