各國憲法宣誓制度的比較

文/鄧靜秋

各國憲法宣誓制度的比較

文/鄧靜秋

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“建立憲法宣誓制度，凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時公開向憲法宣誓，樹立憲法權威。”2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會第十五次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于實行憲法宣誓制度的決定》（以下簡稱《決定》），對我國憲法宣誓的主體、誓詞、組織者、程序等內容進行了規定，并于2016年1月1日起實施。這是對黨的十八屆四中全會決定精神的具體落實，是以立法形式將黨的主張轉變為國家意志的重要舉措。

綜合考察聯合國193個會員國的現行憲法文本，其中規定了宣誓制度的國家有177個，未規定該制度的國家有16個。憲法宣誓制度的建立對于彰顯憲法權威，激勵和教育國家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護憲法，加強憲法實施，具有重要而深遠的意義。

中外憲法宣誓制度的歷史考察

宣誓制度，中外古已有之，源自古代人類社會的迷信。有記載的宣誓最早可追溯至宗教信仰與宗教儀式。“蓋宣誓，源自宗教信仰，基于人類對神忠誠之精神而產生。”①由于古代人類認知能力有限，故常求助于超自然的外界神靈，面對神靈宣誓，相信違反宣誓內容后會受到神的懲罰。在中世紀的歐洲，基督教盛行，教會權力和宗教法律凌駕于世俗政權和法律之上,宣誓成為習以為常的現象，并有多種類型，如宗教宣誓、效忠宣誓、就職宣誓和訂約宣誓等。

千百年來，壇帖誓天，歃血為盟，中國古代的統治者和民間匹夫都進行這種嚴肅但又通俗的活動。宣誓是一種莊嚴的承諾，古代也有“約信曰誓”的說法。“盟誓”最早見于《國語》和《左傳》。②最初是作為一項嚴肅的宗教性質的活動，具有嚴格而復雜的禮儀。中國古代的宣誓有誓與盟兩種，“前者,依誓禮以結方語之約束,后者,歃牲血而立神誓；盟約之辭,則載之于策,或藏之官府,以供將來之勘證。”③由此可見，“誓”的本義是約束性的語言，立誓之人通過語言的約束，起到保證的作用。“誓”作為一種古老的象征性儀式，起源于原始巫術中的詛咒。“誓”以語言作為表現形式，也是其保障因素。語言的魔力使立誓之人對詛咒語言產生恐懼和忌憚，從而履行誓約。“盟”就是參與者通過殺牲、割耳、歃血等一系列祭典儀式在神面前共同立誓，申明要遵守共同的承諾，規范各自的行為。④上古民眾相信神靈具有神秘的力量，重視詛咒語言的魔力，對神靈真誠、敬畏和順從，便自覺履行誓言，從而使“誓”具有獨特的約束功能。所以盟誓也是在宗教信仰的基礎上實現群體間和平共處和相互交往的一種方式。換言之，盟誓以人們對神靈的崇拜和敬畏作為約束立誓各方遵守誓約的原動力，從而規范各主體的行為，調整各主體之間的關系。

隨著社會的發展，宣誓的宗教色彩日趨淡化，但宣誓本身具有的獨特文化魅力和法律價值，為近現代國家所重視并沿用。國家公職人員向憲法宣誓，形成普遍制度。憲法宣誓制度的淵源最早可以追溯至1215年的英國自由大憲章。《自由大憲章》的基本精神是王權有限和個人自由，成為日后英國憲政的基石。《自由大憲章》第63條規定：朕是以勒定并斷然昭告，英國教會應予自由，英國人民應安然、泰然、全然享受欽賜之上述一切自由權、權利與特權，近及其身遠及后嗣，凡事凡地，永保有之。朕與諸男爵誓以善意遵守上述之規定，皇天后土，實鑒臨之。根據該條的規定，受命于天的英格蘭國王兼領愛爾蘭宗主以宣誓的形式，將以忠信與善意遵守各條款。自由大憲章是英王對神明、先輩和全體國民立下的誓言，意味著英王作為公權力的代表將忠實善意地遵守各條款對國王權力的限制。這被視為憲法宣誓制度的起源。

此后，很多國家的憲法借鑒了該制度。美國1787年《聯邦憲法》是世界上第一部成文憲法，其第2條第1款規定，總統在就職前應作如下宣誓或鄭重聲明：“我謹莊嚴宣誓（或鄭重聲明），我一定忠實執行合眾國總統職務，竭盡全力恪守、維護和捍衛合眾國憲法。” 第6條規定：上述參議員和眾議員、各州議會議員以及合眾國政府和各州一切行政、司法官員均應宣誓或鄭重聲明擁護本憲法；但不得以宗教信仰測試作為擔任合眾國任何官職或公職的必要資格。作為現代憲法標志的《德意志共和國憲法》（《魏瑪憲法》）也規定了憲法宣誓制度，要求公職人員就職時必須宣誓效忠憲法。其第42條規定：總統就職時，向議會作如下宣誓：“本人宣誓，將竭盡全力為德國人民謀福祉，增進其利益，預防其蒙受危害，遵守德國憲法與法律，恪守良心以履行義務，并待人以公道。”可以附加宗教宣誓。

自近代以降，宣誓實踐在中國無法脫離傳統和西方兩種源流的交互影響。隨著西方政治思想的引入、資產階級革命運動的開展以及民間會黨的產生，清末民初的憲法宣誓具有了中西合璧的混合色彩。中國近代憲法宣誓制度的確立與孫中山先生的思想和實踐有著密切聯系。他在反清革命和民國時期將西方宣誓制度引入中國，對中國傳統的宣誓儀式加以創造性轉變，自身示范也要求其他革命人士堅持實踐，首開中國政治宣誓之先河，使政治宣誓制度在民國時期得到逐步確立。1912年1月1日，中華民國南京臨時政府成立，孫中山先生就任臨時大總統，⑤在就職典禮上舉行了宣誓儀式。這是民國時期首個國家儀式，⑥昭示著新的民族國家和新政府的成立。孫中山先生在儀式上莊嚴而正式地宣讀了總統誓詞，誓詞內容如下：“傾覆滿洲專制政府，鞏固中華民國，圖謀民生幸福，此國民之公意，文實在遵之，以忠于國，為眾服務。至專制政府既倒，國內無變亂，民國卓立于世界，為列邦公認，斯時文當解臨時大總統之職。謹以此誓于國民。中華民國元年元旦”。⑦

孫中山先生就任臨時大總統的宣誓儀式開啟了民國政治宣誓的先河，充分吸收和借鑒了中國傳統和西方國家的政治宣誓文化。1930年5月27日，南京國民政府頒布了《宣誓條例》，使民國時期已成為定例的宣誓制度走上了程序化和規范化的軌道。1946年12月25日，制憲國大通過《中華民國憲法》對總統宣誓作了明確規定。

現在中外的宣誓制度已不再是原始意義上的宗教色彩濃厚的簡單儀式了，它是國家公職人員向選民和權力賦予者的鄭重承諾，是對本國民主憲政制度的確認，對于促進各國民主憲政制度的發展和完善具有重要意義。

現代各國憲法宣誓制度的基本內容

各國憲法規定的宣誓制度一般包括以下內容：⑧

1.宣誓主體。各國憲法規定的宣誓主體主要有如下幾類：一是君主立憲制國家的國王，如挪威、西班牙、荷蘭等國憲法規定國王執政時應當宣誓；二是共和制國家的總統，如印度、意大利、新加坡等國憲法規定總統或者代行總統職權者應進行就職宣誓；三是國會或者議會的成員，如冰島、塞浦路斯、南非等國憲法規定新當選的議員履行職責前應宣誓；四是政府總理（或首相）和政府各部部長（或大臣），如德國、敘利亞、尼泊爾等國憲法規定上述人員應進行就職宣誓；五是最高法院或憲法法院法官，如捷克、立陶宛、新加坡、墨西哥等國。也有少數國家的宣誓主體范圍較廣，如美國憲法規定總統、參議員、眾議員、各州議會議員以及聯邦政府和各州一切行政、司法官員均應宣誓擁護憲法；又如馬來西亞憲法規定，聯邦最高元首、最高副首、總理、各部部長及副部長、政務次官、政治秘書、議長和其他議員、各級法院院長和法官、各公共服務委員會委員、州首腦、州議員等就職前需要宣誓。

2.宣誓對象。宣誓對象大概有如下幾類：一是向全體人民宣誓，如俄羅斯聯邦憲法規定，總統在就任時，應向人民宣誓；哈薩克斯坦憲法要求總統、議會代表和政府成員應向全國人民宣誓；韓國總統就職時要向全體國民宣誓。二是向任命人宣誓，如敘利亞憲法規定，總統任命副總統，副總統就職前應向總統進行憲法宣誓；波蘭憲法規定總統任命總理和部長委員會成員，并接受他們的宣誓。三是公民直接或間接選舉產生時，向議會或者議會與其他機構的聯合組織宣誓。如保加利亞憲法規定，總統和副總統由選民直接選舉產生，就職時應向國民議會宣誓；斯洛文尼亞憲法規定，總統以直接方式選出，應向國民議會宣誓，總理和各部長當選后亦向國民議會宣誓。四是王位繼承者向議會或政府等其他機構宣誓，如荷蘭憲法規定，接受王權的國王在議會兩院公開聯席會議上宣誓即位；萊索托憲法規定，國王和攝政王的宣誓應當向上訴法院法官、高等法院法官和政府各部部長或者政府其他機構宣誓。五是在實行政教合一的國家，如伊朗憲法規定，議員向真主宣誓。

3.誓詞內容。各國憲法中的誓詞內容主要涉及四個方面：一是效忠國家，捍衛民族的尊嚴、獨立和安全，維護國家主權和利益；二是遵守和維護國家憲法和法律；三是尊重和維護人和公民的權利與自由，忠實地為人民服務；四是竭盡全力，恪盡職守，忠誠履行職責。實行政教合一的國家在誓詞中還要求宣誓人護衛國教，為宗教的昌盛服務。

4.見證人／監誓者。各國憲法主要規定了以下幾類見證人或者監誓者：一是憲法法院法官或最高法院首席大法官，如伊朗憲法規定，總統當選人必須在司法最高首長及憲法監護委員會成員的見證下宣誓；肯尼亞憲法規定，當選總統應當在首席法官面前公開宣誓就職。二是總統或者總統任命的人員監誓，如新加坡憲法規定，總理以及各級法院的法官宣誓由總統監誓。一些國家也規定了共同見證人的形式，如愛爾蘭憲法規定，總統應在議會兩院議員、最高法院和高級法院法官以及其他公共知名人士面前宣誓。

5.宣誓效力。多數國家都將舉行宣誓儀式作為宣誓者開始執行職務的必要條件，因而一般規定宣誓應在宣誓者開始執行職務之前或者就職時進行。因此可以將宣誓看作宣誓者就職或者履行職務的開始以及上一任職務的結束。如蒙古憲法規定總統的職權始于其宣誓就職，止于新當選總統宣誓就職。新加坡憲法規定，任何議會議員在議會宣誓之前，不得在議會中參加任何有關立法的議事活動。一些國家還規定，如果議員拒絕宣誓，或者作出附帶保留的宣誓，將被取消就任資格，或者視為放棄職權，如波蘭、斯洛伐克和烏克蘭等國。

6.宣誓制度的規范形式。多數國家直接在憲法正文中規定了宣誓主體、程序、地點和誓詞等具體內容。有的國家在憲法正文中規定宣誓制度的基本內容，在附錄中明確誓詞的具體內容，如新加坡、肯尼亞和南非等國。此外，有的國家在憲法中概括規定了宣誓制度，委托議會立法規定宣誓的具體規則，如荷蘭、克羅地亞、羅馬尼亞和肯尼亞等國。

7.其他特殊要求。有的國家的憲法還對宣誓制度進行了特殊規定：一是簽署誓約，有些國家不僅要求進行口頭宣誓，還要在宣誓書上簽名，如愛爾蘭、伊朗和贊比亞；二是保密宣誓，一些公職人員不僅要宣誓就職，還要進行保密宣誓，如尼泊爾憲法要求總統、副總統在司法部長面前宣誓，不得披露因其職務和身份獲得的信息；三是對宣誓人的儀態有特殊要求，如安哥拉憲法規定，當選總統將右手置于共和國憲法上宣讀誓言；四是一些政教分離國家，尊重宣誓人的宗教信仰自由，允許在規定誓詞之后附加宗教誓約，如奧地利和印度尼西亞。

我國憲法宣誓制度的具體內容

根據全國人大常委會的《決定》，我國的憲法宣誓制度具有如下特點：

首先，宣誓制度適用主體廣泛，突出了“國家一切權力屬于人民”的原則。《決定》要求各級人民代表大會及縣級以上各級人民代表大會常務委員會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員，在就職時應當公開進行憲法宣誓。具體來說，國家層面包括全國人民代表大會選舉或者決定任命的中華人民共和國主席、副主席，全國人民代表大會常務委員會委員長、副委員長、秘書長、委員，國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、中國人民銀行行長、審計長、秘書長，中華人民共和國中央軍事委員會主席、副主席、委員，最高人民法院院長，最高人民檢察院檢察長，以及全國人民代表大會專門委員會主任委員、副主任委員、委員等。

其次，誓詞內容清晰明確，富有感染力，具有科學性和民主性。《決定》確定了70字的誓詞，即“我宣誓：忠于中華人民共和國憲法，維護憲法權威，履行法定職責，忠于祖國、忠于人民，恪盡職守、廉潔奉公，接受人民監督，為建設富強、民主、文明、和諧的社會主義國家努力奮斗！”上述誓詞確立過程中，最初草案定下65字誓詞，全國人大常委會審議過程中聽取了委員們以及部分學者的建議，最終確定為上述誓詞，體現了決定過程中的民主性。

最后，宣誓形式立足實際情況，兼具統一性和靈活性，促進宣誓制度向積極方向發展。根據不同情況，確定了不同組織者，地方各級人民代表大會及縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會選舉或者決定任命的國家工作人員，以及地方各級人民政府、人民法院、人民檢察院任命的國家工作人員宣誓的具體組織辦法則由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會參照《決定》制定，報全國人民代表大會常務委員會備案。此外，《決定》規定既可以采取單獨宣誓的形式，也可以采用集體宣誓的形式，并針對宣誓過程中的實際情況，授權負責組織宣誓儀式的機關，對宣誓的具體事項作出規定。

我國建立憲法宣誓制度的重要意義

全國人大常委會的《決定》，在全國范圍內建立了統一、規范的憲法宣誓制度，具有重大而深遠的意義。

首先，有利于樹立憲法權威，推進依法治國的實施。憲法是國家的根本法，是我國社會主義法律體系的基礎，具有最高法律效力。憲法是社會共同體的基本規則，凝聚著基本共識和價值觀，是人民意志的最高體現。任何組織和個人都必須尊重憲法權威，在憲法和法律范圍內活動，應自覺接受權威而主動服從，真正將憲法作為其行為準則。

其次，有利于增強公職人員的憲法觀念，激勵其忠于和維護憲法。經人民代表大會及其常委會選舉或決定任命的國家工作人員，在莊嚴的就職儀式上向選民或者代表機關宣誓，對國家法律和權力賦予者鄭重承諾，可以使國家工作人員明確權力來源于憲法，憲法高于權力，憲法約束權力，按照憲法法律規定行使權力。宣誓者將為人民服務的公仆意識和承諾公開化，產生神圣的使命感和強烈的責任感，時刻受到誓言的約束。

再次，有利于提高公民的憲法意識，培養憲法情感。萬眾矚目之下莊嚴的就職宣誓儀式，可以使宣誓者本人和廣大公民同時經歷神圣的體驗。憲法在人們內心深處是否具有神圣的地位同憲法權威具有密切聯系，這種情感是憲法權威的淵源之一。宣誓儀式本身就是一次很好的憲法教育，有助于公民從內心產生對憲法的情感寄托，使尊重和維護憲法權威成為公民的心理基礎。

最后，有利于在全社會傳播憲法理念，樹立法治信仰。開展普遍的憲法教育，對于全社會樹立法治信仰和憲法精神具有重要意義。設立憲法日，建立憲法宣誓制度，開展關于憲法的通識性教育是普及憲法知識，以憲法凝聚社會共識的有效手段。每一個人對憲法產生認同感、歸屬感和依賴感，有助于培育和塑造憲法文化，使全社會尊重憲法、熱愛憲法和信仰憲法。

（本文作者系人民大學法學院教授）