論權力制約權力反腐機制的缺陷①

文/蔡寶剛

論權力制約權力反腐機制的缺陷①

文/蔡寶剛

腐敗及其治理不啻為時下官方和民間關切和熱議的一個重要話題，一件件反腐文件相繼出臺和一個個“老虎”貪官接連被打，猶如一場場反腐風暴震撼人心，罕見的反腐力度和治腐成效進一步堅定了人們對我國廉潔政治期盼的信心。而與此同時，也有兩個問題值得我們深思:一是這種經由高層權力推進的權力反腐方式能否“經常”和“長久”？因為此前多次類似的反腐風暴最終并未取得很好成效，思路和方式的一貫性難以排卻人們的疑慮，誠如馬克思說過：“一切已死的先輩們的傳統，像夢魘一樣糾纏著活人的頭腦”。②二是由于自下而上的公民參與反腐措施的缺乏可能招致“叫好不叫座”的尷尬現象，如透明國際組織新近發布的2014年國際清廉指數排行榜，中國的排名為第100位，反而比前幾年下降了20位。③當然，囿于多重因素的影響，這一評定并不科學。為了打消以上的憂慮，除了需要繼續保持以權力制約權力的反腐高壓態勢，還需要不失時機地進行反腐機制體制和制度創新。本文著重分析權力制約權力反腐機制的缺陷，以便能夠正確看待和理性運用這種反腐機制的作用，從而不斷完善這種機制并在此基礎上引入和重視以權利制約權力反腐機制，從而能夠避免出現“前腐后繼”的弊端，實現全面推進依法治國背景下法治反腐方式的新常態，為我國如火如荼的反腐事業提供理論支持和視野拓展。

一、以權力制約權力是反腐的重要機制，需要不斷完善和強化

腐敗有著諸多定義，但通常的解釋是：“所謂腐敗是指利用公共權力謀取個人利益并侵犯了正式的規則。”④因此，從某種意義上說，腐敗“都是權力惹的禍”。權力的存在及其不正當使用是腐敗發生的前提條件，自從有了公共權力那一天起腐敗就可能相應產生，因為權力是一把“雙刃劍”，“人類需要權力，又難以控制權力，常常受權力的侵害,這是人類的悲劇。如何規范、制約權力成為人類文明史上不朽的課題”。⑤為此，控制權力的濫用就成為控制腐敗的最重要的措施，制約權力與治理腐敗成為同一意義命題，反腐敗的本質就是控制權力的濫用，使權力的使用回歸到為公共利益服務的本位。制約權力的腐敗治理方式一直是政治家、統治者和思想家們孜孜以求的事業，人類在歷史上也從未停止過對腐敗這種被稱之為“政治之癌”現象治理的探索。盡管人們提出了多種阻卻權力腐敗的辦法，但從權力制約的機制的角度看主要有兩種，即以權力制約權力和以權利制約權力，其他的機制可以歸類到其中。⑥

以權力制約權力“就是對國家權力進行橫向的分解，使統一的國家權力由不同的分支機構來行使，并在國家權力的任何分支機構之間，建立起相互牽制的關系”⑦，使得國家權力的任何機構在其他機構的牽制下都不能隨心所欲地行使權力，從而達到有效控制權力腐敗的目的。權力制約權力的基本依據就是權力必然滋生腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗，也就是權力越集中腐敗的可能性就越大，所以要對權力進行分解和制衡以達到控制權力腐敗的目的。以權力制約權力理論自古希臘、古羅馬時期的思想家就有所論及，最卓越闡述者是孟德斯鳩，他主張通過法律控制權力的濫用，“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。我們可以有一種政制，不強迫人去做法律所不強制做的事，也不禁止任何人做法律所許可的事”。⑧以權力制約權力制度的較早實踐在美國，美國的開國者們深思熟慮而又富有創新性地提出共和政府架構，確立了分權制衡的政權組織形式和制度制約體系，政府權力被劃分和設計成相互制衡的模式，即聯邦政府的權力分別由不同部門獨立行使，并使它們之間形成相互制衡的態勢，在一定程度上使得官員們的惡行及其腐敗難以滋長。反腐語境下的這種通過國家權力體制系統內的公共權力之間相互制約以達到控制權力濫用的反腐方式稱為權力反腐，“權力反腐是一種古老的、傳統的反腐方式，側重于權力系統內部不同層級、不同性質或者類別的權力之間的制衡約束關系，譬如上下級之間、立法權或者監察權與行政權之間的監督檢查關系”⑨，實踐證明權力反腐是一種比較有效的也是必不可少的反腐方式。我國的政治體制有別于西方國家，但也形成了具有中國特色的權力制約權力機制，有所不同的是更多注重和倚重執政黨反腐，腐敗的治理則主要通過領導人、黨的機構和黨的紀律的形式進行。十八大以來采取的自上而下高壓式反腐戰略和制度設計充分展示了權力反腐的正能量，在過去的兩年多時間里有60名副部級及以上級別的官員被查處，中央一件件反腐文件和國家法律的控權措施的出臺也彰顯了權力反腐的決心。雖然以權力制約權力是比較有效也是必不可少的反腐機制，但其自身可能存在著難以克服的缺陷，客觀審視和認真對待這些缺陷，助益于我國反腐敗的機制體制創新和制度保障。

二、制約權力的權力具有腐敗的可能性，無法根治權力的腐敗

權力具有一定的利益性，權力的運作過程是一個分配社會利益的過程，“這一過程能夠給掌權者帶來地位、名譽、榮譽和各種既得利益，因而對權力主體具有本能的和自發的腐蝕性。”⑩但權力本身具有腐敗的可能性并不會自動轉化為現實性，促使這種轉化實現的因素是權力主體，即人性的私欲。雖然腐敗的形成有著政治、經濟和文化等諸多原因，但其中人性的自私是一個基本的原因，“一半是天使，一半是魔鬼”是對人性的兩面性的生動描繪，在利益的誘惑下每個人都不能免俗，“在公共管理領域，官員的個人道德是不可靠的，要求官員沒有私欲也是不合人性的，這只能導致某些官員口是心非”，?每個權力的掌控者都有可能設法濫用權力尋求各種縫隙謀求私利，“包括政治領袖和政府高官在內的任何人，都不是圣人而是凡人，都不是君子而可能是小人，都有人性的弱點、缺點和局限，都有可能犯錯誤、出問題，甚至濫用權力謀私”?。西方思想家基于人性惡的認知和假設，對權力腐敗有諸多探索和論述，“一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義和道德界線的誘惑”?，政治權力的存在是一種“必要的惡”，“具有一種侵犯性質”，掌握權力的人都可能有野心，野心必須用野心來對抗。因此，以權力制約權力就成為必要和必然的措施，權力分立并相互制衡就自然成為政治制度設計的重要內容。但是這種權力制約權力機制無法從根本上解決腐敗問題，因為制約權力的任何其他權力仍然是權力的一種形式，而出自于人性的雙重性認識，任何權力的掌控者都無法擺脫腐敗的可能性。因此，從權力屬性和權力體制本身來看，用一種本身帶有腐敗的可能性甚至是必然性的權力去制約另一種權力的腐敗，自然不能在邏輯上自圓其說和在實踐中徹底達致反腐效果，甚至可能導致權力者之間的一種游戲。?而且，出于人性惡的認知，掌權者為了達到謀取私利的目的會天然地排斥對自身權力的制約，希望保持權力的專斷和封閉的傾向，“掌權者都傾向于在自己的權力范圍之內自主地行使權力，只有權力的授予者才能參與、干預、監督權力的運行。保持權力運行的封閉性，拒絕他人分享權力，排斥對權力的監督，規避行使權力的責任，是掌權者的本能反應和自然要求。”?因此，雖然以權力制約權力不失為非常理性和重要的認知圖景和制度選擇，但要控制權力的腐敗僅限于權力內部的措施還遠遠不夠。當然，以人性惡的假設解釋腐敗問題是從大概率的角度看的，并不是說每個掌權者必然都是自私的或腐敗的，但這種假設有助于人們認識腐敗問題的劣根性和權力控制的艱巨性，啟發人們尋求更多更好的控制權力腐敗的有效機制。

三、以權力制約權力難以避免權力集中，無法消除腐敗的病因

腐敗的重要病因是權力的集中。在西方發達國家，權力制約權力的最大問題是在密封的國家機器內部尋求制約國家權力的力量，不管如何構建制約措施，其并不能徹底解決權力結構中的權力集中問題。“雖然歷史經驗證明，它們是必要的和有效果的，但畢竟整個國家機器、國家權力是掌握在統治者手中的，三權雖因分立而有所制約，但也難以避免官官相護，而且往往在最后或其背后是統一集中操縱于某個社會強勢集團和執政黨的,導致權力失衡、失控和權力腐敗”?，而權力的集中正是導致腐敗的重要原因之一。他山之石，可以攻玉。這同樣值得我們思考。所謂“絕對的權力導致絕對的腐敗”。對權力結構是如此，對一個人來說也是如此，一個人的權力越大其腐敗的可能性就越大。在現實權力運行中權力總是通過各種各樣的渠道滲透于社會的各個層面，體現為許許多多具體的權力，而在某個具體的權力網絡中難以進行這種權力制約，如諸多單位或部門中還是“一把手”擁有很大甚至是絕對的權力。絕大多數權力腐敗是這些具體權力在運作過程中發生的，以權力制約權力的機制在防止這些微觀權力腐敗方面顯得非常乏力。長期以來，我國不少地方和部門把權力過分地集中在黨委甚至是黨委書記手里，有些地方黨的絕對領導變成了黨委書記的絕對領導，有些黨委書記不受監督和制約，甚至可以凌駕于法律之上，出現了以言代法、以權壓法、以黨代法、干預司法的現象，出了問題也無法追究其法律責任，這些現象就是腐敗滋生的溫床，也使得我國解決“一把手”腐敗問題成為難度極大的課題。周永康、薄熙來等人之所以能夠在不同職位上為所欲為，正是由于其“一把手”的權力得不到有效制約,我國多年來“決策權、執行權、監督權”相互分離又相互制約的權力結構和運行機制難以發揮有效作用。出現“小官巨貪”的道理也是這樣，其官雖小但在其職權范圍內權力卻很大，也是一定職權范圍內真正意義上的“一把手”。我國腐敗現象嚴重的重要原因在于各個層次的“一把手”權力的巨大而難以制約，我國長期實行的“一把手”負責制，加劇了權力的過分集中。一些地方，很多重大決策或人事安排往往是幾個人甚至是一個人拍板說了算，“毫不夸張地說，他差不多就是一個地方或部門的‘諸侯’(甚至是一個‘國王’，俗稱‘土皇帝’)，他所管轄的區域或部門很容易成為一個由他個人說了算的‘獨立王國’。”?

四、權力制約權力的邏輯難以自洽，制約的權力鏈條難免斷裂

權力制約權力雖然包括橫向權力之間的制約，但主要是一種自上而下的權力制約模式，其成效有賴于更高級別權力的不腐敗為邏輯前提，而這個前提假設難以成立就更難以實現其預期的成效。無論是從理論還是實踐來看，高級別的權力不能排除權力腐敗的可能性。因此，只要權力制約鏈條中的一個權力環節出了問題，就意味著整個權力制約鏈條功能的衰退，而事實上這種現象是無法幸免的，因為要保證所有高級別權力的不腐敗不僅在邏輯上是難以周延，且在實際上也是做不到的。而且，自上而下的權力制約需要權力的“無窮增設”，這會導致監督鏈條的無限伸展，最后可能導致監督機制無法承受不斷遞增的執行成本而趨于潰散。無論是增設更高監督者，還是讓監督者直接向更高監督者負責，都沒有預設對更高監督者的監督，或者說總是無法解決“誰來監督監督者”的問題，而這勢必導致在各種相對獨立的監督體系中最高監督者是難受監督的“頂端失控”狀態。權力制約權力的反腐制度設計從根本上是通過“以上制下”、“以大制小”的方式來監督下級監督者的權力行使狀況的，從而最終落入了“權力依賴”的邏輯怪圈。為此，必須另辟蹊徑從而跳出此種權力制約權力的怪圈。?事實證明，權力鏈條中位高權重的掌權者也不能免俗，即所謂的“老虎”大有人在。薄熙來、周永康等皆在此列即是例證。這些“大人物”的權力更是難以制約，腐敗的后果也更為嚴重。“最為有害的異端邪說，莫過于那種認為職權使人神圣的觀點”?。以此類推，任何的下級都是另外下級的上級，任何的上級都是另外上級的下級，而制約權力的權力鏈條中的任何權力都不能排除腐敗的可能性。我國的反腐體制一直是主要依靠自上而下的權力反腐，依靠上級及其領導對下級官員的制約和監督，這種制約和監督當然是有作用的。但從另外角度看，正因為如此，上級可能不愿意看到甚至庇護下級的腐敗以便自己明哲保身，更何況一些上下級之間還可能存在腐敗的利益共同體，容易形成千絲萬縷的腐敗“小圈子”，一旦腐敗就可能出現“塌方式腐敗”或腐敗“窩案”、“串案”，甚至產生一條“腐敗鏈”。因此依靠單向度的權力反腐不能解決腐敗問題。

五、權力制約權力容易導致人治式反腐，難以形成反腐常態化

以權力制約權力的權力反腐是由掌握一定權力的領導者所主張和推進的反腐方式，為此這種反腐的力度、對象、時間節點等諸多方面由發起人所決定。當最高領導層具有堅定的政治決心和良好的頂層設計的時候，反腐敗可能快速地推進，高壓的反腐態勢也會取得明顯的成效。但腐敗的疾患是多年累積而成,且具有極為繁雜的政治、經濟、制度和文化等原因。腐敗是人類一直難以解決的頑癥，我國也不例外，而且腐敗問題更加嚴峻，反腐敗不可能一蹴而就。誠如有學者認為：“權力腐敗不僅歷史悠久，而且還是一個跨制度的國際問題，它存在于當代世界上封建主義、資本主義和社會主義等各種類型的政治制度之中，可以說，在權力腐敗問題上，幾乎沒有一個國家有足夠的資格批評其他國家”。?因此腐敗問題的解決需要對癥下藥，否則會因一時成效而影響長久之計，尤其是運動式反腐容易因領導者的改變而改變，因領導者注意力的轉移而轉移，就是容易導致人治式反腐，也難以杜絕選擇性反腐等不公正現象。在當代中國主要依靠執政黨推進反腐的體制下，反腐容易演變為靠掌權者即領導人的個人意志或上級機關的督促來推動反腐敗工作，一個地方或一個部門領導人的更換或領導人的看法和注意力的改變，就可能在對待反腐的態度、力度方面發生很大變化，使得反腐難以形成“經常”和“長久”的常態化。我國以前依靠高層權力推動的反腐運動效果不佳和難以持久的事實也證明了這一單向度的反腐模式的問題所在。“反腐敗如果只是領導人、反腐敗機關與腐敗官員之間貓捉老鼠的游戲，在老鼠多而貓少與信息不對稱情況下，貓將疲于奔命而效果不彰，甚至兩頭不討好。領導人堅強的反腐敗意志來自強大的反腐敗民意要求。如果民眾不能自由表達其反腐敗意愿形成強大的反腐敗輿論壓力，反腐敗的動力機制就可能面臨逐步衰減的風險”?。因此，難以形成“經常”和“長久”的法治化反腐機制，更難體現公平正義，甚至有學者如此評價：“那種試圖依賴傳統人治模式，而非依賴現代法治模式來反腐的做法，無異于扯著自己的頭發離開地球。”?反腐敗最終還得靠制度靠法治，“反腐風暴雖能獲得民心，卻不是長效機制。防止腐敗還得從根本的制度設計上下功夫，否則前腐后繼的現象將難以根治”?。

六、權力制約權力難見成效為歷史證實，無法擺脫歷史周期律

在高度集權的傳統中國的歷朝歷代，權力反腐舉措可謂不斷翻新，但是腐敗的泛濫成為每個朝代走向覆滅的“歷史周期律”。例如有學者研究，“清代從乾隆后期開始，吏治就越來越敗壞，直至墮落到腐敗無能的地步。這也從側面說明了，‘徒法不足以自行’。清代監察法雖然立法完備，機制健全，但是，終究擺脫不了我國古代社會‘以官察官’的窠臼，沒有公眾的參與，‘以官察官’之樹往往結出‘官官相護’之果。而缺乏民眾參與、缺乏開放透明的監督，其結果只能是雖有典章美備，卻難免網漏吞舟之魚。”?孟德斯鳩也曾對此以中國為例進行了透徹分析，“品德、謹慎、警惕，在中國是必要的；這些東西在朝代之初還能保持，到朝代之末便都沒有了。實際上，開國的皇帝是在戰爭的艱苦中成長起來的，他們推翻了耽于逸樂的皇室，當然是尊崇品德，害怕淫逸；因為他們曾體會到品德的有益，也看到了淫逸的有害。但是在開國初的三四個君主之后，后繼的君主便成為腐化、奢侈、懶惰、逸樂的俘虜；他們把自己關在深宮里，他們的精神衰弱了，壽命短促了，皇室衰微下去；權貴興起，宦官獲得寵信，登上寶座的都是一些小孩子;皇宮成為國家的仇敵”?。當然，“周期律”作為一切舊式政權其產生的根源是比較復雜的，但與政權建立后出現的腐敗密切相關，“至少，2000多年中國傳統治理的歷史經驗表明：單向度地強化權力而缺乏其他治理鏈條的協同，難以應對權力失控和既得利益者的惰性”?。如何避免重蹈覆轍曾經成為中共新興政權的重要任務，早在新中國成立之前，黃炎培就在與毛澤東的“窯洞對”中提出了“歷史周期律”的問題，其要旨是“中國歷代王朝興亡史，‘其興也勃焉’,莫不與廉、勤相聯，‘其亡也忽焉’，莫不與腐、奢有關。任何王朝，盡管其奠基者躬謹廉儉、艱苦奮斗、勵精圖治，中興者百般努力，革除積弊，再圖興盛，但由于子孫們不防‘風化’奢靡腐敗，終導由盛而衰，并迅速由衰而亡”?。因此，“如何解決人民政權建立后的腐敗問題，則成為跳出周期率的一個不容忽視的重大問題”?。毛澤東對此的回答是：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”但是這條新路并不是平坦的通途，而是艱難曲折的。我國新中國成立后的多次反腐包括近年來的反腐風暴幾乎都是自上而下的權力反腐，這種反腐在一定時期還是有明顯的效果的，但時過境遷又可能會“前腐后繼”甚至愈演愈烈。

由此看出，權力制約權力的反腐機制雖然意義重大且成效顯著，但其具有一定的自身難以克服的局限性，過分倚重甚至只是單向度重視和運用這種反腐機制，難以形成對權力的真正和有效制約，勢必影響腐敗治理的最終成效。為此，認真對待這種機制的缺陷有助于全面把握和靈活使用多維度的反腐機制，對我國適時進行反腐機制體制創新和制度保障至關重要，其中一個重要方面就是加強權利制約權力的體制機制創新和制度保障。綜觀腐敗治理比較好的國家和地區，莫不是緊密依靠民眾來監督權力，我國要使反腐事業卓有成效，需要觀念更新和制度創新,尤其是要將自上而下的反腐敗運動與自下而上的反腐敗努力結合起來。在我國全面推進依法治國的背景下，法治反腐必然成為未來反腐方式的新常態，關住權力的制度籠子主要是法制籠子。“要真正做到把權力關進制度的籠子里,除了繼續完善法律體系、打造好制度的籠子外，還需進一步健全制度，確保人民享有和行使把權力關進籠子里的基本權利。”?為此既要看到通過權力高壓反腐的成績，也要正視其難以避免的缺陷，尤其是要進一步發揮人民群眾支持和參與反腐敗的機制創新和制度保障，在法治反腐的框架下將權力反腐和權利反腐有效地結合起來，我國的反腐事業才能夠做到標本兼治和經常、長久，取得人民滿意的成效。

（本文作者系揚州大學法學院教授、博士生導師，法學博士，從事法理學研究）

①本文是國家社科基金重點項目《推進和保障公民參與反腐敗的制度設計研究》（13AZZ006）的階段成果。

②《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第585頁。

③總部設在柏林的透明國際亞太區主管納納雅克拉在透明國際官方網站的博客文章里專門對此進行了解釋，他認為中國排名下降的原因有五個：反腐運動缺乏透明性，公共部門缺乏可問責性（accountability），大量貪官向海外轉移資產，對壟斷國企缺乏規制,缺乏自下而上的反腐敗改革。參見聶輝華、王夢琦：《中國反腐為何叫好不叫“座”？》http://doctornie.blog.sohu. com/307266514.html。

④[法]圭倫·法布瑞：《分權化、腐敗和犯罪：對中國的比較分析》，載胡鞍鋼主編：《中國:挑戰腐敗》，浙江人民出版社2001年版，第180頁。

⑤郭道暉：《社會權力與公民社會》，譯林出版社2009年版，第13頁。

⑥就權力制約而言，當前學術界提出諸如權力制約權力、法律制約權力、制度制約權力、程序制約權力、責任制約權力、社會制約權力、民主制約權力、道德制約權力等權力制約模式或方式。但是，稍加分析便知，這些模式之間既存在一定的界分又存在著一定的“交疊共識”，呈現出某種概念混亂的知識狀況。究其原因，一是沒有對控權模式作出嚴肅的邏輯分析，出現了概念不周延現象。二是混淆了控權機制與模式之間的區別。因此，上述控權模式需要重新清理與歸整，重構控權機制與模式的合理性和合法性。參見高信奇：《權力制約權力的控權機制》，載《廣州社會主義學院學報》2009年第2期。

⑦喻中：《權力制約的中國》，法律出版社2013年版，第2頁。

⑧[法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務印書館1997年版，第154頁。

⑨上海社會科學院當代中國政治研究中心編：《中國政治發展進程2008年》，時事出版社2008年版，第391頁。

⑩劉金國：《權力腐敗的法律制約》，載《中國法學》2000年第1期。

?景凱旋：《警惕適度腐敗可以促進經濟論》，載《中國新聞周刊》2015年第11期。

?李林：《法治思維下的反腐治權》，載《法制日報》2012年12月26日。

?[美]博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004版，第376頁。

?喻中：《權力制約的中國語境》，法律出版社2013年版，第3頁。

?謝鵝程：《腐敗現象的法制生態分析》，載姜明安、蒲杰夫主編：《論法治反腐——“反腐敗法制建設”國際學術研討會論文集》，法律出版社2008年版，第58頁。

?郭道暉：《社會權力：法治新模式與新動力》，載《學習與探索》2009年第5期。

?燕繼榮：《中國腐敗治理的制度選擇》，載《哈爾濱工業大學學報(社會科學版)》2013年第3期。

?李可：《以“反向監督”化解監督難題》，載《法制日報》2014年7月11日。

?[英]阿克頓：《阿克頓勛爵論說文集》，侯健、范亞峰譯，商務印書館2001版，第286頁。

?參見靳鳳林：《制度倫理與官員道德》，人民出版社2011年版。

?何增科：《腐敗防治與治理改革》，吉林人民出版社2009年版，第4頁。

?林來梵：《法治如何撲滅腐敗》，載《法制日報》2012年9月5日。

?景凱旋：《警惕適度腐敗可以促進經濟論》，載《中國新聞周刊》2015年第11期。

?王帝、翟濯：《清〈欽定臺規〉含“反腐秘笈”專家：可借鑒之處很多》，載《中國青年報》2015年3月31日。

?[法]孟德斯鳩：《論法的精神》(上)，張雁深譯，商務印書館1959年版，第122頁。

?繆青：《反腐治本之道：制度推進、參與氛圍和常態化反腐路徑》，載《廉政文化研究》2011年第2期。

?鄭學華：《歷史“周期率”與腐敗現象》，載《南都學壇》1995年第1期。

?劉作翔：《邁向民主與法治的國度》，山東人民出版社版1999年版，第155頁。

?柳經緯：《“把權力關進制度的籠子里”需要解決的兩個問題》，載《法制與社會發展》2014年第5期。